集体土地征收补偿中成员权的界定与实现

◇ 文/鄂尔多斯市康巴什区人大常委会副主任 九三学社鄂尔多斯市委员会秘书长 袁梓苑

一、问题的提出

最高人民法院法研（2001）51号《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配是否受理问题的答复》认定：“村集体经济组织收益分配纠纷是平等主体之间的纠纷，属民事争议，人民法院应当受理”；最高人民法院法研（2001）116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费问题与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题答复》认定：“此类案件与收益分配纠纷一样，属平等民事主体之间的纠纷，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定，人民法院应当受理”；最高人民法院法释（2005）6号《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条认定：“此类案件与收益分配纠纷一样，属平等民事主体之间的纠纷，只要符合《民事诉讼法》第一百零八条规定，人民法院应当受理”。上述文件均提到，征地补偿分配方面的矛盾主要出现在农村地区的农民之间，此类矛盾和村集体组织利益分配出现的矛盾相同，不存在隶属关系，法院应当受理。司法实践中司法机关经常有各种原因不受理此类案件，比如：一审提出的理由为“案件当中关系到了组织成员的资格认定问题，村集体经济组织应该按照真实情况自主进行确定”，二审提出的理由为，“集体成员应该利用司法程序决定如何分配补偿款”；[1]其他理由为“村委会等制定的分配方案没有体现出合理性，为了维护农民的应有权利，所在镇的人民政府应该按照法规责令其重新设定分配方案”；[2]以上规定没有准确的确定集体成员资格划定标准，因此在征地补偿费用的划分方面提出了不同意见：第一，省级政府应该按照实际情况制定出补偿分配方案；第二，村民可以通过共同召开会议的方式确定分配方案。从法律解释的内容能够发现，征地补偿费用分配当中涉及到了多层面内涵：第一，集体和村民之间如何分配征地补偿款；第二，满足何种条件的村民可以参与分配，其中也关系到成员资格的认定问题；第三可获取补偿款的村民可获取的补偿额度如何确定，村民通过召开会议确定补偿分配方案的权力范围如何确定。如果涉及到第二层内涵，则法律会对村民自主确定集体成员的方式表示认可，通过最高人民法院在集体成员资格的论释发现，法院目前没有权利进行解释。法律技术性规定中无法有效确定村民能否采用自主召开会议的方式以确定集体成员资格。此外，对“承包地征收补偿款分配纠纷”为由的案件定性也不清晰。在承包土地方面，这部分案件的原告是承包经营权人，其拥有承包经营权，而且不认可土地征收补偿费用。对于“侵害集体经济组织成员权益”的案件，原告应该是集体经济组织成员，但是不一定拥有土地承包经营权，例如某些村民不在本地生活，也没有取得承包土地，然而户籍依然没有迁出。此类案件的立案标准为，现有分配方案是否“侵害了集体经济组织成员权益”。部分法院将村民认定为“按照村委会意图将征地补偿款按全村人口平均分配，没有按照法律规定确定补偿额度”和村民“认为土地补偿费用分配不合理提起诉讼”相同，不予立案。[3]对于起诉的原告拥有集体组织成员资格，但是没有承包经营权的补偿款纠纷案件，大部分法院认定为是承包土地征收补偿款在分配方面出现了矛盾。虽然两者之间比较类似，但其中也有一定差异，必须首先认定原告是否拥有土地承包经营权，土地征收补偿款的分配方案是否合理，对于能否公平对待失去土地的村民非常关键。法院无法按照法律法规有效确定村集体制定的分配方案是否能体现出合理性，判定情况不同，以至经常出现同案不同判的现象。

二、集体土地征收补偿中的村民自治与司法控制

自治权是成员集体通过民主议定对集体成员行使的一种功能性权利，其并非一种独立的私权类型，因成员集体本身既无权利能力，也无行为能力，主要功能在于实现集体土地所有权，其中涉及到了集体意愿代表所有成员意见，集体的利益转变为个人利益，法律的禁止性规定为成员集体自治权的外部边界，法定成员权方面关系到了内部边界，而且外部边界不能超越。农村集体土地征收补偿款分配方面出现矛盾的原因在于，补偿方案是村集体通过研究决定，能够体现出一定自治性。征地补偿款涉及到多项内容，分别为土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物的补偿费用。按照所有权权属关系，村经济合作社可以获取土地补偿费用、安置补助费用，需要成员集体以自治权的形式来决定如何使用；但青苗及地上附着物的补偿费直接归集体成员所有。司法机关不受理征收补偿款分配案件的原因在于，村民集体应该通过召开会议等方式共同决定如何分配补偿款。村民集体拥有集体土地（涵盖了宅基地、自留地、自留山），村民委员会有权利对于集体土地进行管理，村民委员会可以管理自治性组织，没有建立村集体经济组织的村庄，村委会可以替代此类组织。《村民委员会组织法》第24条第7款规定：对于征地补偿费的使用、分配方案涉及村民利益的事项，经村民会议讨论决定方可办理。最高人民法院法释〔2005〕6号第24条提到，土地征收补偿款的分配方案应该由村委会、集体经济组织进行确定，方案当中应该涉及到分配方法、获取补偿款的条件、可获取的数额等。上述法规当中都已经认定了村委会、集体经济组织有权利制定土地征收分配方案，而且这也属于村民自治活动当中的内容。然而，征收补偿方案当中的某些内容不能由村委会或者集体经济组织进行确定，并且法规中已经提出了此方面问题，村委会等期望司法机关能够帮助自身确定方案是否有效。目前司法机关在审理此类案件时依然认为此类分配方案应该由村委会等自主进行确定，不会对其进行干预，这也会导致国家过于重视集体成员利益问题，但是无法确保补偿款分配方案能够体现其合理性。《村民委员会组织法》第二十四条第7款提到，村民通过共同召开会议才能够确定土地征收补偿分配方案，并且村民有权利提出自身意见。司法机关能否干预此类活动，又能否对于此类事件进行判决，目前没有定论；部分司法机关在审查此类案件时没有遵从现有法规。比如，法院认定村委会制定分配方案符合目前法规，当事人提出的要求和村委会通过召开会议制定的分配方案有较大差异，不予支持；又如“江西省抚州市中级人民法院〔2012〕抚民三终字第53号”中，[4]法院认为村民代表讨论决定的土地补偿款分配方案侵犯了当事人的合法财产权利，村民代表大会已经制定的分配方案对于当事人无效；如果当事人没有提供真实有效的证据说明村委会没有按照法规制定分配方案，那么当事人提出的诉讼将会被驳回。因而，实务中出现了有部分司法机关也审查了村委会评议程序、自治范围。

我国农村目前已逐步实现土地权利物权化，进而应是集体所有权的完全物权化，这在客观上为村民成员权利的实现与应用奠定了理论基础。法人成员权利的成员权被我国创造性地应用于农村集体中，由共益权和自益权构成的成员权进而可从征地程序和补偿取得方面予以阐释。在权利属性上，民法当中认为社员权当中涉及到了农民集体成员权，此类权力当中分为不同类型，它们分别为自益权、共益权。共益权可以理解为，集体成员维护所有成员利益的权利，其中关系到了决定集体事务、监督权和代为诉讼权。如果对重大事项做了决议或其他法律行为而未经集体成员决定，该行为无效，重大事项就包括了征地行为。这从源头上对村委会的权利进行了限制，防止公权力在征地方式、补偿分配等核心问题上的滥用从而损害其他成员的利益，共益权主要从程序上保证村民维护作为集体成员的利益不受到侵犯。自益权可以理解为，集体成员有效维护自身利益的权利，其中关系到了对集体财产的享用权和从集体财产上取得个人权利或者财产的权利，征地补偿特指第二种权利。此处的集体财产不应包含因公力投资而使土地增值的部分，应以村民原生活水平为限。从另一角度看，法定授予集体成员请求司法机关撤销侵犯其合法权益的决定的权利，《村民委员会组织法》第36条第1款规定：“村民委员会或者村民委员会成员的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”也提到了同类情况，对于侵害村委会以及村委会成员的决定，居民有权利面向司法机关提出请求。最高人民法院法释〔2005〕6号第一条第4款规定，承包地征收补偿费用分配纠纷，人民法院依法应当受理。虽然法院受理了土地承包补偿费用的纠纷案件，但是法律方面依然承认村委会以及集体经济组织可以采用这种方式确定补偿方案，在某些特殊情况下，村民等可以利用诉讼方式提请法院撤销已经制定的不合理方案。另外，国家以及地方政府已经制定了土地征收补偿款分配方案方面的规定。比如，吉林省通过研究下发了《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》（2009）、山西省通过研究下发的《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》（2005）等明确应按比例将属于集体经济组织的土地补偿费分配给农民，或者将剩余部分平均分配可以拥有土地承包权的成员；法院是否认可自治方式确定的集体成员资格，也会影响到土地承包补偿款分配是否被认可。各个地方都已经制定了相应的认定标准，例如《山东省实施中华人民共和国农村土地承包法办法》（2004）第6条提及到了成为集体经济组织成员的条件；[5]在土地征收补偿机制方面，农民集体、农民集体的成员都是民事主体；制定土地征收补偿的原因在于，把集体土地所有权出让给国家，[6]必须对于农民失去的财产给予补偿，不然无法体现出公正性。[7]由于土地被征收，农民集体以及农民集体当中的农民会获取相应的补偿款，此类补偿权也是集体土地所有权存在的另一种方式。[8]村民和集体经济组织当中的成员都可以获取相应补偿，而且各自拥有的补偿权不同，应该分别分析它们各自拥有的补偿权。如果集体成员的土地被征收，那么应该获取相应的补偿。虽然土地归集体组织所有，但成员本身可以独立开展经营管理活动，同样应该获取相应的政策补偿，村集体成员可以申请直接进行补偿，不需要通过集体组织进行重新分配。集体土地、集体建设用地、自留地、自留山等归集体管理，此类土地征收以后，村集体应该都获取相应补偿。村民是村集体当中的一员，村集体如何分配征地补偿会影响到村民的利益（村集体再次发土地补偿费），例如村集体会采用召开会议的方式确定分配方式、可获取补偿人员的资格等。

三、认定集体经济组织成员权的实质要素标准

（一）对成员身份实质要素的识别

享有农村集体经济组织成员资格可以理解为，经济组织当中的每一个成员都有相同的权利，也必须按照规定开展自身活动。土地补偿费本质上是土地变价物，土地补偿费是对集体组织成员失去土地给予的补偿，故只能分配给集体经济组织的成员。因此，确认农村集体经济组织的成员资格是解决土地补偿费分配争议的前提，在诉讼中的性质是身份确认之诉。由于目前法律对认定各类人员是否具有本集体经济组织成员资格尚存争议，故而裁判不一。实务中对成员权的论释有如下几种观点：第一，按照社团制定的各种规定，成员享有相应的权利，这些权利的总和被称作为社员权；第二，成员加入管理活动，依据自身身份可获取利益请求权，这些请求权可以称作为成员权。第三，按照法规以及规定，集体成员对于社团拥有的所有概括性权利被称作为成员权。上述不同角度作出的对成员权的解释基本统一表达了其内涵。社团当中的成员拥有杜员权，社团当中涉及到了有资格成为会员的（成员地位）自然人、法人，只有有资格成为会员才能够获取相应的成员权。成员权并非某一特定权利，应该是复合型权利。成员权当中涉及到了自益权、共益权，自益权是有效维护自身利益的权利，也属于经济权利；共益权是成员加入管理活动的权力，其中关系到了决定权、选举权、监督权等。社团当中的任何一个成员都拥有共益权、自益权，而且权力之间、权力和成员之间涉及到了关联关系，相互之间不能分离。“成员资格”关系到了个人能否维护自身权利或者能否获取集体分配的利益。对于国内农村集体经济组织当中的成员资格来讲，在法律层面认可集体组织当中的成员资格，还是通过村民共同召开会议的方式认可集体成员资格，目前没有统一答案。法律认可集体组织成员资格更加重视此类组织的特殊性，也期望能够体现出公平性；村民共同召开会议方式确定集体资格的方式主要关注村民的自治性，而且成员提出的问题应该由组织共同进行商讨处理。不论选择何种方式，都应先确认资格身份。

在形式上，大多数农村集体经济组织都可以制定规范自己成员资格的村规民约，例如，集体章程，部分农村集体组织没有制定相应章程，但是所有决策活动都会遵从成员的意志。在规范构建上，立法缺失导致集体决议成为调控、监管成员的主要手段。如果集体成员当中的矛盾已经升级为提起诉讼，则法院不会由于无法查找到相应法规而不对其进行审查。部分法院会利用法律解释的内容对集体成员的资格进行审查，而且不同地区类型各异，已经形成了审查标准。由于各个地区的案件不同，标准和制度无法详细解释。鉴于各地成员确认纠纷案件复杂而分散，不可能概括某些标准和制度。理论方面，“是否依靠集体组织进行生活工作”依然是判定成员资格的条件。对于符合条件的村民，虽然他们的户口不在本地区，但是也应该被认定为集体成员。判定他们是否依靠集体组织生活的标准是，这些人选是否承包了土地，“基本生活保障”也不应理解为日常的生活来源。实质性标准是“待确定身份者”能否在集体经济组织之外获得生存保障。如果它只能依靠在集体组织内获得生存资源，那么应该认可他们拥有集体成员资格。还应该指出的是，尽管法院的内部指导旨在揭示成员的实质内涵，但它仍然涉及到了户籍和土地保障之间的关联性，是否拥有农村户口，也是村民是否依靠土地进行生产生活的关键，如果户籍方面的真实状况不满足条件，应该通过审核成员是否依靠土地进行生活的标准进行判定。目前采用的成员标准当中涉及到了多方面内容，也会通过了解真实情况确定村民是否拥有成员资格。如果只重视户籍方面的条件，并不能有效确认成员资格。目前司法方面对于如何确定成员资格依然没有统一见解，出现此类现象的原因在于，过于关注农民集体拥有的权利，却没有重视成员应该拥有的权利，而被征地农民应当是真正权利主体。若全村土地均被征收，那么所有农民都是被征收了土地的人员；假如某些土地被征收，承包这些土地的人员被确定为被征收人员。征地完成后，通过结婚、新生、领养、移民等方式加入集体的人员，假如他们没有承包土地，那么也不被认定为被征地村民，没有权利申请领取征地补偿费；已经受领土地补偿费的村集体应当是义务主体。假如“权利义务”是有效辨别成员和集体组织之间是否存在法律方面关联关系的要素，那么只有农民拥有成员资格以后才能和集体有所关联，但是哪部分人员能够加入集体的问题没有正确解释。倘若按照“集体土地是生存的保障”为判定标准，土地生存的状态是一种连续的状态，则无法判断集体土地是否因成员资格而获得，还是因有了集体土地保障进而获得成员身份，使得成员与非成员的界限模糊不清。如果以“户籍登记”作为识别要素，与团体成员登记不同，户籍登记的公示在于确定自然人的居住地，便于管辖或进行公共服务。户籍登记作为识别会员资格的确认要素，前提是农村居民、农业经营者和集体经济组织的成员其户籍登记系统统一，且已成为以集体土地为生为业的成员并居住于此地，故自当具有该地户籍。

（二）区分集体组织成员的成员权与财产权

财产权是村集体成员诉至法院请求司法救济的请求权的基础，财产权是村集体成员向法院申请司法救济的依据，司法机关对这些请求作出回应。多数情况下司法机构不会明确区分是成员权利的诉由还是财产权的诉由，大多关注哪些人有权利获取农村集体土地征收补偿款。若定性为成员权属性，司法机关大多以自治属性不予受理由，不干预征地补偿分配方案。或者由于相关规范规定了人民政府对村委会和村集体经济组织的监督权，导致集体组织分配补偿款时出现矛盾，而司法机关会将此类案件推给行政部门处理。通过《物权法》、《村委会组织法》能够发现，这两项法规当中都提及到了村集体经济组织和村委会管理权力的规定，在某些状况下村集体成员有权利申请村集体取消原有决策。虽然各个地区在政策以及规范当中都已经提出了土地补偿款的分配形式、分配方法、获取补偿款人员的条件，然而村集体拥有自治权利，村集体制定的分配形式不会完全受到村民的认同。因而，对于农村集体土地进行征收时应该按照农民拥有的财产权、成员权来确定如何补偿。如果村民认为这些财产为独立产权，而且期望获取补助费用，那么司法机关应该进行审理，并最终判决；若村民拥有集体成员权，而且希望获取相应的补偿费用，司法机关也有干预空间。具体而言，以成员权的专属性为基础，加入集体的成员的两种权利是其以自有财产权为对价来获得，一种是集体利益分配权，另一种是加入集体事务的权利。所有成员应该共同商议某些问题，最终决策应该体现出所有成员的请求，外界不应当干预。因此，如果成员没有参加集体决策活动，代表集体最终决定没有法律效应，也无法参与生产经营或各种对外交易。成员参与权证成了集体意志的正当性。财产权当中涉及到了利益分配请求权、获益权、支配权。村民加入农村集体经济组织的目的在于，他们期望能够获取相应的财产权，而且财产权也是成员非常重视的权利。请求权可以理解为期望集体能够分配相应财产的权利，拥有成员资格的村民可以面向集体提出自身请求，此权利不受外力影响，和成员自身拥有紧密关系。获益权可以理解为村民行使权力以后取得的收效或者是集体为成员分配的利益。行使请求权是为了能够公平的获取自身权益，如果集体没有按照规定进行分配，可以行使此类权力。如果集体能够按照规定分配利益，那么成员可以直接获取相应利益。请求权行使以后，请求权可以转化为实体收益，但会受许多因素的影响，并非必然实现。当集体分配利益时，成员可以获取这些客观利益，如果某些利益只有某些成员能够拥有，此类资产应当具有成员财产性的支配属性。

对于集体收入分配请求权来讲，如果自己能够获取利益，则其成员可要求集体分配这些收益。集体盈利范围较广，可为集体经营性收入、集体财产征收、买卖补偿费、对于征收集体土地所产生的补偿费。由于其特殊性，集体或其成员都会失去土地，分配方式与一般集体性分配无实质差异。如果集体经营收入来源是通过投资创办集体企业或者通过外来捐赠，国家财政的补贴或者转移支付而创收，其收入争议较少。但对于集体经济组织统一经营管理土地所得的收入，由于形式多样，有必要区分其与成员承包经营权流转所得收益的差别。土地的集体管理可以由本集体组织人员运作，也可以转让给他人。集体成员把承包地转让给集体以后，某些收益来自于成员流转土地承包经营权的对价。因而，这些收益和成员转让承包地的面积有一定关联性，成员之间的具体状况有所差异。收益不仅来自于成员支付流转对价，集体经济组织也可以通过服务取得收益，此应为集体收益，应在成员之间平等分配。

四、集体土地补偿中成员权的实现途径

当前农村集体土地征收补偿款分配纠纷，在于是否属于受案范围的可诉性认定以及司法干预权限不清晰。前者在于忽视了农民集体及其成员的平等民事主体地位，没有注重保护存款分配当中集体成员拥有权益。诉讼案件当中，集体成员没有按照财产权、成员权来提出自己的主张，后者更加关注补偿款分配方案是否得到了所有成员的认可，没有重视目前法规以及国家政策方面的规定。因此，制定明确完整的征地补偿程序规则，应包括根据财产权和成员权区分不同的权利要求，对集体成员合法权益提供司法保护，同时也应当明确司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限。

（一）对基于集体成员权益的司法保护途径

被征地农民土地补偿费请求权是实体请求权，其法律基础是土地承包合同，本质上属于债权请求权；对比村集体（土地所有权人）征收人拥有的直接请求权，承包经营权人（社员）也可以间接性的提出获取补偿资金。对于集体经济组织和组织成员来讲，应该按照实际情况确定征收补偿客体、补偿方式、补偿归属。对于安置补助费、地上附着物、青苗补偿费等，集体经济组织成员可按照已经确定的补偿方案提出获取补偿的申请。尽管集体经济组织可以获取土地补偿费，然而也需要按照法规和政策将这些补偿费发给内部成员，也可以制定具体分配方案，可以理解为，集体经济组织会按照实际情况面向内部成员下发补偿款。对于农村集体土地征收补偿款分配方面出现的矛盾来讲，双方都是民事主体（集体、集体成员）。集体成员可以按照现有法规以及政策向村集体提出获取相应补偿，补偿当中涉及到了安置补助费、地上附着物与青苗补偿费、土地补偿费。受益主体不同于受分配主体，受益主体是土地补偿利益的最终获益人，而受分配主体的范围只能是某一时段集体经济组织内部全体成员。全体成员因“生、死、婚、嫁”等原因变化时，不应过分考量某些“不确定”因素。确定补偿方案后，新增加的集体经济组织成员的利益可以通过民事主体之间，如共同财产制度和继承等民法方式来解决。在此基础上，土地补偿费的受益主体应该为本集体经济组织内的所有成员。审判实务中，村集体当中涉及到了村经济合作社、村委会、生产队、村民小组等。村经济合作社是采用了农村双层经营体制，归集体管理，合作运营性质的集体经济组织。村经济合作社可以代表所有成员管理集体资产，可自行开展各项活动。如果村庄没有建立村经济合作社，村集体财产的所有权由村民委员会行使，这是集体经济组织在“农民集体所有制”制度中的法定地位。因而，集体成员如果对于土地补偿方案有所质疑，可以不同请求权提出重新制定方案的请求；如果基于其财产权利受损，应当依法向村民支付。如果基于其成员权利，征收的土地补偿费在分配时应根据其成员资格分配相应数额。

（二）明确司法机关的审查权限

因补偿标准造成的纠纷，市、县级政府可共同进行处理，假如利用协商方式不能有效进行解决，应该提交土地征收政府机关进行处理。若提出申请方对处理结果不满意，则可进行诉讼，也可以申请行政复议。假如集体成员之间认为补偿款方面有争议，而且提出了诉讼，按照《村民委员会组织法》第36条第1款的内容，如果村民认为自身合法权益受到了侵犯，可以向法院提出分配方案重新制定的要求，这代表司法机关有权力对土地征收补偿分配方案进行重新审查。真实环境下，无法有效判定集体成员的合法权益，司法机关必须按照具体情况进行审查。法院在审查补偿款分配案件时，无法找到明确的法规确定“已经侵害的合法权益”，只能够以政策性的文件作为参考。假如部分村民认为个人应该获取到补偿资金，然而没有获取这些补偿款。对于此类案件法院是否应该进行受理，目前业内没有统一意见。最高人民法院审判委员会在深入研究了《土地承包纠纷解释》稿以后提及到，此方面问题不应该由司法部门进行解释，可按照《立法法》第42条第（1）项提出的规定请求全国人大常委会对此方面问题进行解释。因而，法院没有义务必须受理此类案件，司法只能在其他方法无效时给予当事人保护，为了确保被征地村民的合法权益不被侵害，只有拥有审查集体成员的资格，才能够有效审查集体经济组织制定的征收补偿方案是否合理。审查标准可以按照国务院、主管部门下发的规范性文件、地方性文件进行确定，审查内容需要体现出有关文件提出的要求，其中应该涉及到分配比例、成员资格认定、是否符合法定程序、是否出现了违法现象等。如果司法部门通过审查发现的确侵害了村民的合法权益，那么原补偿方案无效，也应该确定正常情况下应该赔偿给村民的补偿款额度。

结语

理清土地征收补偿分配中有关群体利益冲突在司法裁判中的问题对于稳定农地权利关系和农民利益倾斜保护具有重要保障意义。我国农民财产权是以集体经济组织成员身份加入集体活动和利益分配活动当中，它们共同拥有的财产权可借助成员权获取其他权利，必须保护农民财产权、成员权，在法律层面上考量国家关于农村土地产权的制度具体路径和方法。区分不同主体基于不同请求权基础之诉由，给予不同司法回应；明确司法机关对土地征收补偿款分配方案的审查权限，对各类规范性文件中征收补偿款分配方案进行合理限制；对集体成员身份的实质要素进行界定，才是合理界定土地征收补偿纠纷中集体经济组织成员权利边界较为稳妥之路。