行政事业单位内部审计存在的问题及对策建议

吕颖菲 黄松（上海财经大学浙江学院 浙江金华 321000）

内部审计在企业治理结构中作用越来越重要，它对发现企业财务问题、增强自我约束能力、提升企业管理水平发挥了积极的作用。为了深入了解某市行政事业单位内部审计存在的问题，笔者走访调研了25家行政事业单位，其中机关单位17家，公司及银行4家，高校1家，医院3家。在内部审计调研的过程中，深入了解并记录了各行政事业单位的内部审计机构设置、人员配备；了解了近三年来内部审计工作的开展情况及成效；了解了各单位内部审计工作现状、困难及需求。在此次调研走访的基础上，本文以2018年审计署颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》、2019年全面实施的新政府会计制度以及行政事业单位分类改革为依据，紧密结合某市行政事业单位内部审计存在的问题提出建议，以期能为行政事业单位内部审计发展献计献策。

一、某市行政事业单位内部审计工作开展的主要问题

（一）内部审计部门设立方面

在被调研的25家单位中，电业局、公安局、市中心医院、市人民医院等8家单位建立了独立的内部审计部门，其他单位大部分将内审工作与财务处合署办公。有些单位只有内审工作人员，而没有设置机构，如市中医医院。68%的单位并未实现内部审计部门上的独立，且各单位内部审计部门在经费保障、人员数量、人员专业素养以及内审机构的完善性等方面存在着较大的差距。被调研单位的内部审计工作基本上由本单位正职领导负责，普遍存在内部审计职责不清、人员混杂、经费预算不足等问题。

（二）内部审计制度建立方面

在被调研的25家单位中，大多数单位已经建立了内部审计制度，并以内部审计制度规范手册的形式在本部门传达和执行。内部审计制度已经建立并相对完善的单位有：电业局、卫健委、交通局、公安局、教育局等12家。其他13家单位有些也已经建立，但并不完善；有些有相应的制度，但没有制度规范手册。被调查单位普遍存在着一些问题：一是没有形成具体规范。内部审计制度只停留在总括性的内容上，没有具体到操作层面，没有进行标准化。没有具体规范，使得处理上和操作上变得随意。二是岗位没有严格分离。三是信息化水平落后。内部审计如果建立在信息化的基础上，制度的建立将比较简单。但由于信息化水平的落后，使得内部审计制度只能依靠手工操作，使得制度的建立存在一些技术上的困难。

（三）内部审计开展的目的方面

被调研单位内部审计部门发挥的职责和作用不同，开展的审计项目也不同。25家被调研单位开展了专项资金审计和经济责任审计；17家单位开展了工程项目审计；有几家单位开展了其他项目的审计。如市电业局开展了营销专项审计，中国电信某分公司开展了工程物资审计，市公交集团开展了小金库审计，市卫健委开展了信息化项目审计等。被调研单位审计项目的开展存在着以下问题：一是审计项目开展不充分。大部分单位只开展了2—3项审计，未能涉及更广的领域和范围，不能做到真正的全面审计。二是自身涉及审计范围较少。由于机构、人员和经费的问题，对较多的审计项目，大量购买社会中介机构的服务，让中介机构完成审计，使得自身参与审计项目变少，无法真正掌控本单位的真实情况。

（四）内部审计的标准化方面

内部审计的标准化与信息化和数字化是息息相关的。在被调研的25家单位中，市电业局、中国电信某分公司等已经开展了数字化和信息化审计，并取得了良好的成绩。市电业局依托电力系统大数据的特点，将审计手段与大数据进行结合，从而在浙江省国电系统建立了300多项标准化规范，可按要求操作和执行，标准和规范程度高。其他单位的标准化存在着以下问题：一是信息化系统没有建立。特别是机关事业单位，由于存在经费和统筹的问题，无法建立行之有效的信息化系统，使得内部审计的标准化停留在设想中。二是审计方式的落后。部分被调研单位仍然停留在手工审计、现场审计等传统审计方式上，无法利用大数据系统进行数字化、智慧化审计。

（五）内审人员数量及专业素养方面

调研发现，被调研单位审计人员数量差别较大，且专业素养和工作经验存在较大差距。一是人员配备问题。在人员配备上，市电业局、省农村信用社联合社某办事处、市财政局等单位拥有较多的内审人员，且在学历和经验等相关方面达到了较高的水平。而其他单位的内审人员较少，且多由会计人员兼任，其专业性和独立性不足，这些单位基本上能做一些常规审计，如工程审计、项目审计等，对专业要求高的审计项目，往往不能很好地完成。二是专业素养问题。目前在岗的内审工作人员大多数都具有相当的经验，足以应对日常的审计业务。但除了经验以外，是否具有中级审计师或以上资格也很重要。据不完全统计，25家被调研单位的内审工作人员达到245人（其中省农村信用社联合社某办事处101人，其中级审计师57人），但具有中级审计师资格的人员比较少，大部分为普通工作人员，比如会计和出纳。高级人才的缺乏给未来内部审计工作带来了一定的阻滞，也无法更好地提升单位的管理能力。

（六）内审部门发挥的作用方面

内部审计应当发挥监督、检查和咨询等作用。有些单位的内部审计人员，如市电业局，能在监督和检查的基础上为本单位经营决策、工作人员工作提供良好的咨询。然而大部分被调研单位内部审计人员只能发挥监督和检查职能，而无法提供咨询服务。

（七）社会中介机构的使用方面

由于内部审计人员数量和专业素养上的差距，使得被调研单位不得不以政府采购服务的形式，利用社会中介机构帮助本部门完成内部审计工作。目前，25家被调研单位的社会中介机构使用率为100%。但在使用社会中介机构时，在使用范围、主导权和专业性等方面存在相应的问题和差距。（1）使用范围问题。只有部分被调研单位使用少量的中介服务，大量本单位人员参与内部审计工作，因此能够很好地了解自身审计的内容和进程，保证审计质量。大部分被调研单位以中介机构服务为主，造成本单位在审计的内容、进程和质量上缺位，无法进行有效的监督，最终影响审计质量。（2）主导权问题。使用社会中介机构时，部分单位牢牢抓住对所审计项目的主导权，包括审计程序、审计范围、审计方式、审计人员的调配和审计报告的出具等方面。但也有些单位，由于人员配备和其他问题，未能对社会中介机构进行有效监控，在内部审计过程中放弃了主导权。对社会中介机构出具的审计报告、实施的审计程序无法评价其优劣，也无法全面检查出本单位存在的问题。（3）专业性问题。社会中介机构数量众多，其所提供服务的质量存在较大的差异。社会中介机构的专业性和尽责程度极大地影响了单位的内部审计质量。

二、对策建议

（一）积极探索构建适应新政府会计制度的内部审计体系框架

行政事业单位为了提高内部审计工作的实效性，需要不断完善内部审计制度，进而充分发挥其监督的职能。行政事业单位应该结合新政府会计制度深入研究内部审计工作的重点及难点，并设计具有适用性的具体审计流程，尤其针对传统审计制度中的审计盲区进行重新的调整与完善，确保审计管理工作的全面性，督促行政事业单位的管理人员与审计人员能够严格地依照并遵守内部审计制度开展审计工作。

（二）整合审计资源，建立人员集中调配机制

由于人员编制的限制，一级单位（审计处）通常不能有效解决本级内部审计人员编制的问题。因此，单位系统应整合审计资源，建立内部审计人员集中调配机制，从二级单位或基层单位内审人员中抽调人员补充一级单位（审计处）力量，解决一级单位（审计处）人员较少的问题。同时又可提升内部审计机构的地位，保持内部审计独立性。对于不适于委托外部中介机构进行审计的项目，一级单位（审计处）可从二级单位或基层单位调配人员组织内部审计队伍进行审计。建立项目回避制度，与项目关联的被审计单位的内部审计人员不得加入该项目的审计队伍。

（三）拓宽人员选拔途径，强化审计队伍建设

行政事业单位应拓宽内部审计人员选拔途径，提供晋升渠道，解决人员专业对口和部分人员编制问题。在集中调配管理中，通过内部审计实践“传帮带”的作用，以及依托中介机构专业能力，不断提高内部审计人员的专业素质和能力。同时，建立岗位轮岗和交流任职制度，增加宏观思维。此外，还应加强后续教育和培训，强化内部审计人员队伍建设。积极探索实施审计人员到业务部门轮岗以及到部门交流任职制度。

（四）完善内部审计业务外包机制，加强中介机构选聘管理

2019年6月中国内部审计协会发布《内部审计具体准则第2309号——内部审计业务外包管理》，对内部审计业务实施外包的考量因素、中介机构的选择、业务外包合同的签订、审计项目外包的质量控制以及中介机构工作质量的评价等内容做出了具体规定。各行政事业单位可以根据此准则，结合本单位业务特点，制定《外聘中介机构管理办法》来完善内部审计业务外包机制，加强中介机构选聘管理。在制定具体条款时，各行政事业单位应明确内部审计机构外聘中介机构时应考虑的因素，通常需要考虑如下因素：内部审计机构现有的资源是否满足工作目标要求；内部审计人员是否缺乏特定的专业知识或技能；聘请社会中介机构是否符合成本效益原则等。此外，关于确定纳入备选中介机构的条件，内部审计机构应当考虑备选中介机构的以下情况：是否已入选所在省市财政系统中介机构库；是否依法设立，合法经营，无违法、违规记录；是否具备国家承认的相应专业资质；从业人员是否具备相应的专业胜任能力；拥有良好的职业声誉等。

（五）探索增值性内部审计发展

新形势下行政事业单位有必要进行角色定位，转变思维方式，结合单位实际开展增值型内部审计，实现内审监督效能的最优化和整体价值的最大化。增值型内部审计是对行政事业单位内部控制、风险管理体系的健全性、有效性进行监督和评估，查清风险因素和产生原因，分析其可能造成的影响，找出薄弱环节，提出强化内控风险管理的措施。行政事业单位开展增值型内部审计应突出对风险的关注。在审计过程中自始至终都关注风险，依据风险选择审计内容，以降低风险为导向，并采取措施强化对单位风险管理，将其控制在可承受的范围之内，进而进行内部控制制度的符合性测试、实质性测试，并进行监督检查和评价，提出建设性意见和建议。

（六）大数据背景下积极探索“项目式”审计转向“平台型”审计

随着互联网与信息技术的深入应用、人工智能技术的普及以及“审计机器人”的诞生，设立审计大数据分析平台，由“项目式”审计转向“平台型”审计的可行性将大幅提高。“平台型”审计以重大风险作为审计动态追溯点，对审计流程进行重大调整和审计监督层面的扩展等。在内部审计领域，内部审计采用这一模式后，可以将实时审计嵌入业务与管理的过程，从动态业务中了解真相比从静态业务测试中了解真相更加容易；另外，还可以满足内部审计“关口”前移的发展趋势，适应企业与单位对内部审计的新要求。