持续推进高校内部控制体系建设的对策研究

程志芬（高级会计师）（武汉大学 湖北武汉 430072）

高校内部控制体系建设是一项基础性、常规性、长期性的工作，是完善高校治理体系、规范内部权力运行、优化业务流程、管控重大风险、合理配置资源、服务发展战略、推进高等教育各项事业发展的重要保障。高校如何执行财政部、教育部有关文件精神，将内部控制体系建设落到实处，常抓不懈，持续推进，形成长效机制，事关高校内控体系建设的发展前景和高校教育事业的健康发展。

一、我国内部控制建设的路径

我国的内部控制建设最初在上市公司开始试行。第一步，采取先行试点，适时出台规范。2008年，结合上市公司内控试行情况，财政部等五部门联合发布了《企业内部控制规范》，并于2009年7月1日起，先在上市公司范围内施行，同时鼓励其他未上市的大中型企业执行。第二步，完善规范，细化措施。2010年，以《企业内部控制规范》为基础，五部委联合发布了《企业内部控制配套指引》（包括《企业内部控制应用指引第1 号——组织架构》等18项应用指引、《企业内部控制评价指引》《企业内部控制审计指引》），至此，标志着适应当时我国的企业内部控制规范体系基本建立起来并逐步实施。随着内部控制规范体系的逐步完善，以及国家监管部门对上市公司内部控制建设日趋重视，我国上市公司的内部控制水平逐年上升，内部控制建设也在国有大中型企业广泛实施。第三步，从企业到行政事业单位，全面推行内部控制体系建设。随着企业内部控制建设逐步发展，尤其是上市公司和大型国有企业的内控建设成效的显现，行政事业单位内部控制体系建设开始破冰启程。2012年11月，财政部制定并印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求行政事业单位2014年1月1日开始执行。2015年财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，对行政事业单位的内部控制建设提出了更具体的指导意见，并明确要求行政事业单位在2016年底前完成内部控制建设的具体实施工作。2016年，财政部发布了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，对内部控制基础性评价工作作出了明确的要求和具体的工作安排，包括评价指标和评价报告的上报时间。同年，为推动部属高等学校进一步完善内部控制，提高内部管理水平，教育部也研究制定了《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》，在财政部六大业务模块的基础上，结合高校实际，将经济活动扩展到科研、校办企业、基金会、所属单位等十五个方面。至此，行政事业单位内部控制体系建设全面进入了动员学习、摸索实践阶段，多数高校内部控制基础性评价在调研的基础上，委托社会中介机构实施。在行政事业单位基础性评价工作完成之后，2017年财政部出台了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，要求行政事业单位将年度内部控制建设情况如实上报，标志着我国内部控制体系建设进入新的阶段。

可以说我国高校内部控制体系建设规范化、规模化实施是从内部控制基础性评价开始的。之后以内部控制报告为纽带，持续开展内部控制体系建设工作。在实施内部控制基础性评价之初，直属高校都成立了以校长为组长的内部控制建设领导小组，校办、人事、财务、基建、采购、国资、后勤、所属企业等部门负责人为领导小组成员。内部控制建设领导小组的主要职责是统一指挥高校内部控制建设工作，确定高校内部控制建设的基本思路、工作重点、建设计划，建立健全高校内部控制体系建设组织体系，推动内部控制体系建设常态化。内部控制基础性评价从单位层面和业务层面进行，涵盖了高校组织架构、运行机制、岗位职责、信息系统和收支、预算、基建、政府采购、资产管理、合同管理等重要经济业务。只有部分高校成立了内部控制体系建设监督评价领导小组，成员主要是纪检、监察、审计部门负责人。通过内部控制基础性评价，初步搭建了内部控制建设的组织体系，但多以临时机构或牵头部门的形式存在，难以保证内部控制报告的质量。

二、高校内部控制体系建设存在的问题

高校内部控制体系建设从2016年全面开展以来，各高校按照上级部门的要求，在清理内部控制制度、优化业务流程方面取得了一定的成效。但各高校内部控制体系建设因高校重视程度不同，建设水平和效果参差不齐。有的高校成立了专门机构，配置了专业人员，完善了内控制度，开展了风险评价工作，基本形成了长效机制，成效明显。但多数高校只是采取外包方式开展了基础性评价工作，内部控制体系建设只停留在文字上，与上级部门的要求相距甚远。可见，高校内部控制体系建设还没有真正形成常态化、专业化机制，必须引起高度重视。

（一）内部控制体系建设管理机构不健全

高校内部控制体系建设常态化是高校持续推进内控体系建设的关键所在，也是目前高校内控体系建设达不到预期效果的重要原因。从工作实践来看，高校内控体系存在的共性问题是缺乏独立的内部控体系建设机构和专业的内部控制建设人才，这是高校内部控制体系建设的严重不足。虽然高校内部控制体系建设在许多高校被确定为“一把手工程”，也成立了以“一把手”为组长的内部控制体系建设领导小组，但具体操作时却大打折扣，绝大多数高校都是指定牵头部门或成立临时机构来开展工作，把内部控制体系建设当成阶段性、临时性的任务应对上级的要求。根据近几年教育部直属高校内部控制年度报告统计情况，只有极少数高校成立了专门的内部控制体系建设机构（如北京大学、北京师范大学、陕西师范大学、西安电子科技大学等）。未设置专门机构的高校，牵头部门大多数是财务部门，其权威性不够，财务部门难以胜任这一重要工作。根据《会计改革与发展“十三五”规划纲要》的部署，行政事业单位内部控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，当前高校内部控制体系建设范围已经从最初的基础性评价的六大业务模块（预算管理、收支业务管理、资产管理、基建工程管理、政府采购管理、合同管理）拓展到科研管理、后勤管理、人才招聘、招生管理、企业管理、所属单位管理、基金会等各项管理活动中，内控体系建设贯穿了高校运行的全过程，以进一步规范高校的权力运行。由此可见，高校内部控制体系建设不仅应当由专门的机构和专业的人才来负责，更应该由一个统筹性强、职权相对高的专门机构来承担，才能更好地实现内控体系建设的预期目标。

（二）风险意识不强

高校内部控制体系建设的主要目的是把控风险。根据高校基础性评价报告，各高校内部控制体系都或多或少存在一定的缺陷。缺陷的存在就意味着风险的存在，如果不及时整改或者整改不到位，就会产生风险。尽管高校本身也对现有整改难以到位的缺陷作了分析和说明，但并不能避免风险发生，甚至可能引发重大的违纪违规违法事件。比如基建工程中预算调整程序不规范可能导致决算不能按时完成的管理弊端以及导致权力寻租的腐败问题等。预算管理中的绩效评价不到位、高校的内债问题普遍存在，如果不予高度重视，势必给高校的可持续发展带来风险。这些问题主要是高校内部控制体系建设风险导向意识不强引起的。目前，高校的工作重点主要围绕人才培养、科学研究为中心展开的，诸如学科建设、人才队伍建设、保障条件建设等，这些都从宏观上引导高校的发展方向，往往忽视了高校的各项管理活动特别是经济活动所涉及的控制重点和风险点的把控，致使部分高校只是按照政策规定走程序，没有根据高校自身办学特点和业务实际来开展工作，导致高校风险评估、风险分析的依据不充分而产生风险。

（三）信息化建设缺乏整体规划

信息与沟通是内部控制的五要素之一，也是内部控制体系建设的必要手段。当前高校各业务部门信息化建设都在提速增效，但互通互联不到位，各自为阵的“信息孤岛”现象依然存在。这既有总体规划滞后的原因，也有思想观念不开放、协同不够的问题。当前多数高校已经实现了办公审批流程自动化（即0A系统），拥有财务核算系统、固定资产管理系统、工薪管理系统、教务管理系统，而普遍缺乏合同管理系统、基建项目管理系统、采购管理系统、绩效评价系统。信息系统的不完善导致内部控制制度和业务流程的嵌入受制约，影响各重要信息系统之间的互联互通、信息共享和业务协同，无法落实成本效益原则，弱化内部控制的实效。

（四）内部控制监督与评价不到位

按照财政部、教育部的要求，高校在2016年开展内部控制基础性评价。由于时间紧、任务重，多数高校委托第三方实施基础性评价。在具体操作中，由于是初次开展内部控制评价，加之高校内部控制体系建设机构和人员的欠缺，社会第三方机构虽然内部控制政策水平高、专业性与独立性强，但对高校具体情况缺乏全面了解，在没有高校专职人员的配合下，难免出现评价结果不准确的现象。现在多数高校明确内部控制监督与评价由内部审计部门负责，但真正由内部审计部门开展自我评价的高校并不多。究其原因，一是内部审计部门开展内部控制评价经验不足、专业水准有限、独立性程度不高。二是上级部门对内部控制监督评价没有严格要求和检查，难以形成有效的内部控制监督与评价机制。

三、持续推进高校内部控制体系建设的对策

全面开展内部控制体系建设不仅是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的要求，更是高等教育保持职能正常高效运行和不断发展的需求，高校要进一步推动改革发展，加快双一流建设的步伐，就必须持续推动高校内部控制体系建设，确保教育事业持续稳健发展。

（一）国家要加强对高校内部控制体系建设工作的指导和考核

1.强化上级指导的针对性。目前国家对高校内部控制体系建设的政策指导性文件不少，但多是制度性的，缺乏操作性强的年度工作指导。当前国家对各高校内部控制体系建设的刚性要求就是上报年度内部控制报告，但是没有日常的、具体的内部建设工作要求，使内部控制报告流于形式。上级部门要结合高校上一年度内部控制报告的问题和不足，提出下一年度的内部控制建设重点，以年度计划的方式下达，以年度报告的方式总结。做到年初有计划、年中有项目、年末有总结，这样才能持续推进内部控制体系建设，形成由外到内的自觉性，变“要我控”为“我要控”。上级部门还可以通过开展内部控制专项检查或制度上报、实施专项业务管理的风险评估等方式，来推动、引导高校内部控制体系建设持续深入发展。

2.加强监督检查和考核。鉴于前期高校内部控制体系建设并没有达到预期、组织保障也不到位的情况，国家应明确各高校应建立相应的内部控制体系建设专门管理机构，配备必要的专业人员，并纳入高校内部控制体系建设的考核内容。高校内部控制体系建设是否有效直接与高校负责人的重视程度密切相关，因此国家要将高校内部控制体系建设成效与对高校负责人的考核与财政拨款相衔接，加强对内控考评结果的应用，从管理理念、决策层级及经济手段上保证高校内部控制体系建设的健康发展。

（二）高校要不断深化内部控制体系建设工作

1.提高政治站位，做好顶层设计。内部控制体系建设涉及高校各层级各部门及高校各项工作的方方面面，高校负责人要从高校的建设与发展的大局出发，从战略发展的高度来筹划并推进高校内部控制体系建设工作，做好顶层设计，使之成为高校治理体系和治理能力建设的重要组成部分。通过不断推进内部控制体系建设，始终把控高校建设发展过程中的风险点，规避或减少风险，促进高等教育事业持续健康发展。

2.强化内部控制体系建设的组织领导。在高校内部控制体系建设中，领导重视是关键。只有领导充分认识到内控体系建设的重要性，才能从整体上推动内控体系建设。首先，要明确内部控制体系建设的专门机构或牵头部门，制定岗位职责，并配备必要的工作人员。其次，内部控制体系建设的专门机构或牵头部门要通过卓有成效的工作和内控体系平台建设，顺利推进学校的教学、科研等各项工作，使领导层切实认识到内控的重要作用，从而更加重视内控体系建设，形成良性循环，真正实现“有为就有位”。

3.加快信息化建设。在“互联网+”时代，各项业务工作相互融合、人机融合是大势所趋。内部控制体系信息化建设的目标是利用现代技术手段，将制度、流程嵌入计算机系统，实现部门数据信息互通互联，减少人为控制，实现机控，以减少权力滥用、把控风险。高校信息化建设亟需做好总体规划，建立统一的信息数据标准，搭建高水平的互联互通平台，整合高校各部门的信息系统，发挥整体效应，构建全校性的业务流程关键点、明晰化的工作模式和风险防范的管控模式，不断丰富完善高校内控体系，使之适应不断变化发展的新形势、新要求。

4.有效开展内部控制体系的监督评价。开展内控体系建设的有效性评审是检验内控体系建设成效的有效方式。高校实施内部控制体系建设的监督评价，一是要明确内部控制建设的评价机构，确定评价内容和指标体系。二是选择评价方式，是自我评价还是委托第三方服务机构进行评价。三是强化对评价结果的应用。内部控制监督评价既可以对全校的内部控制进行整体评价，也可以对一个部门的内部控制进行有效性评价，还可以对某个业务模块的有效性进行专项评价。无论采用哪种评价方式，无论评价内容和范围大小，都必须与奖惩问责机制对接起来，并形成良性互动。对于有效性评价好的，予以奖励；对有效性评价中发现重大问题及对这些问题整改不及时、不到位的，对被评审对象的相关责任人必须问责，真正做到以评促建、以建促评，以此提高各高校加强内部控制监督评价工作的自觉性。

5.完善巡视、巡察、审计相结合的联动机制。内部控制体系建设作为一种制度安排，其实施情况与成效势必与各种监督机制存在着有机联系。当前各级巡视、巡察工作和审计监督已将内部控制制度的建设与落实纳入检查范围，其目的是加强对权力的监督和制约，将权力关进制度的笼子。所以，内控体系建设将在今后的实际建设中，将巡视、巡察、监察、审计等监管督查机制联动起来，形成多位一体的监督评价机制，真正做到依法治校，全面提升高校治理水平和治理能力现代化。