我国贫困治理现代化：“精准”取向下的财政扶贫资金发展

于树一 李木子 黄 潇

(中国社会科学院 财经战略研究院，北京 100732；中国社会科学院大学，北京 100102)

一、引言

自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标以来，我国不断加快减贫制度建设，形成了具有中国特色的贫困治理体系，贫困治理能力也不断提高。其中，大规模的财政扶贫资金投入使用为推进贫困治理体系与治理能力的现代化提供了基本物质保障。“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫”，要实现这一宏伟目标，需要更多的财政资金。2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上发表重要讲话，提出在脱贫攻坚的最后阶段，“中央财政要继续增加专项扶贫资金规模，各级财政也要保证脱贫攻坚的资金需求”(1)习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》，《人民日报》2020年3月7日。。

自20世纪80年代中后期中国政府开始实施全面的大规模扶贫计划以来，我国学者以马克思贫困理论为指导，以我国减贫的具体实践为背景，在经典反贫困理论中加入了中国因素，形成了一系列符合中国实际的反贫困理论和观点。在这些理论观点中，有一些是围绕扶贫资金投入使用形成的，主要集中在以下五个方面：第一，明确扶贫资金投入使用的目的和途径。将目标定位于提高贫困地区农民的现金收入，认为应将扶贫资金用于调整农业产业结构、引导农村劳动力转移、加大基础设施建设等方面，并应确保各项扶贫资金到位(2)李文、李兴平、汪三贵：《农产品价格变化对贫困地区农户收入的影响》，《中国农村经济》2003年第12期。。第二，研究财政扶贫资金的脱贫效应。研究发现，我国扶贫资金存在边际效应递减趋势，造成这一趋势的原因有贫困人口素质不高、自然环境约束、生产方式落后、基础设施薄弱、市场经济意识不强和资源配置效率低下等，终止这一趋势的策略是加大对教育、科研、农村基础设施等效率较高领域的财政扶贫资金投入(3)郭宏宝、仇伟杰：《财政投资对农村脱贫效应的边际递减趋势及对策》，《当代经济科学》2005年第5期。。第三，判断中央扶贫资金分配是否公平。研究发现，中央扶贫资金向重点贫困县倾斜，但人口较多的贫困县往往在具体的资金分配上处于不利地位(4)李文、汪三贵：《中央扶贫资金的分配及影响因素分析》，《中国农村经济》2004年第8期。。第四，研究通过以工代赈投入的扶贫资金成效。主要观点包括以工代赈可以让贫困农户获得收入和社会服务等直接收益，也可以产生调节就业和收入结构等间接社会效益，但它也具有局限性(5)朱玲、蒋中一：《以工代赈与缓解贫困》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版。；以工代赈通过制度设计和外部投入打破了贫困地区低水平的均衡(6)帅传敏、孔祥智：《浅析“以工代赈”项目的经济学原理——以联合国WFP援华项目为例》，《经济问题》2006年第3期。。第五，研究我国扶贫资金监管的现状及存在问题。主要包括从审计视角对财政扶贫资金监管进行研究，重点从流程角度提出扶贫资金事前、事中、事后监管建议(7)陈文美、李春根：《财政专项扶贫资金监管：问题与建议》，《财政监督》2017年第23期。；基于典型案例及扶贫资金专项检查发现扶贫资金投入使用问题并提出监管建议(8)王银安：《从扶贫领域典型违规案例谈加强扶贫资金监管》，《中国财政》2019年第5期。；从完善体制内监管机制和第三方监管机制的角度提出完善扶贫资金监管的建议(9)杨志银：《扶贫资金安全运行与监管研究——以贵州省为例》，《上海经济研究》2017年第4期。；基于大数据背景下的扶贫资金监管研究(10)吴磊：《“大数据+”财政扶贫资金监管：机遇、挑战与进路》，《财政监督》2019年第11期。。

对现有研究成果进行分析可以发现，关于我国财政扶贫资金的研究还有几点不足。一是在实践层面根据审计结果就事论事者居多，尚未提升到应有的理论高度；二是受统计数据限制，大多从短期考察而未对长期发展进行绩效评价，不能全面反映财政扶贫资金投入使用的减贫效果；三是绩效并不等于贡献，现有研究对财政扶贫资金投入使用产生的贡献并没有准确的认识；四是扶贫资金来源广泛，需采取科学的方法，从中剥离财政扶贫资金投入使用的贡献，才能了解我国财政扶贫资金规模及投入使用安排是否合理。

2020年是极为特殊的一年，新冠肺炎疫情在全球肆虐，催生了大量贫困人口，为各级财政履行脱贫攻坚的支出责任带来了重重困难。各级财政需要最广泛地动员各方扶贫资金投入和最大力度地监管资金使用，从扶贫资金总量增长和扶贫资金效率提升两个方面双向发力，为脱贫攻坚提供最有力的资金保障。这就需要在历史变迁中把握规律，让财政扶贫资金的投入和使用驶入更为精准的轨道。

二、我国财政扶贫资金的历史变迁：由“大水漫灌”到“精准滴灌”

扶贫资金作为党和国家扶贫事业的重要保障，其投入、使用及监管体系不断发展完善。尤其是党的十八大以来，随着精准脱贫战略的提出与实施，我国扶贫资金的动员及监管迈上了更加精准、科学、高效的新台阶，实现了从“大水漫灌”式粗放投入到“精准滴灌”式精细投入的转变。

(一)财政扶贫资金来源由“单一化”到“多样化”的变迁

随着社会经济发展情况及贫困特征的阶段性变化，党和国家不断调整、完善扶贫开发策略及扶贫资金投入方式，我国扶贫资金来源也经历了由“单一化”到“多样化”的变迁。从最初仅依靠“单一化”的财政资金，到通过财政手段引导、带动“多样化”的金融和社会资金投入，形成由财政扶贫资金、扶贫信贷资金、农民和农村小企业入“社”及村民入“组”缴纳的资金、社会捐赠资金以及海外援助和馈赠资金等组成的扶贫资金来源结构。当然，在多样化的扶贫资金中，财政资金仍然是最重要的来源，约占全部扶贫资金的70%(11)根据历年《中国农村贫困监测报告》数据计算。。

财政扶贫资金的发展也具有鲜明的历史变迁印记。从中央财政作为主力军，设立支援经济不发达地区的发展资金等扶贫专项资金为我国扶贫工作提供根本性支撑，到相对发达地区开展对口支援扶贫，地方财政资金以横向转移支付的方式加入到全国性减贫事业中来。除此之外，国家还从商业库中拨放粮食、棉花、棉布等物资用于支持贫困地区交通、水利工程等基本建设，通过以工代赈方式帮助贫困地区群众摆脱贫困。

非财政扶贫资金的发展始于扶贫贷款。从部分省份在财政的保障下为农村贫困户提供农贷扶贫资金——无息或低息贷款，到中国人民银行设立优惠利率的专项贷款并最终发展成为“老少边穷地区发展经济贷款”，再到扶贫小额信贷、精准扶贫贷款等，扶贫信贷资金总量逐年增加。此外，其他社会资本以及社会援助资金、海外扶贫援助资金等对于我国减贫脱贫事业发展也提供了较大的经济支持。

当然，不论是何种来源的扶贫资金，背后都有财政资金支撑，因为扶贫投入难以获得与之相匹配的经济效益，如果没有财政引导很难吸引非财政资金进入扶贫领域。因此，尽管扶贫形势几经变化，但是，在政府主导下的中国特色扶贫之路上，财政资金的地位和作用始终是无可替代的。

(二)财政扶贫资金功能由“输血式救助”到“造血式开发”的变迁

改革开放以前，我国以救济式扶贫为主，扶贫资金主要发挥单一的“输血式”基本生活救助功能，直接被发放给生活困难的贫困群体，保障了贫困人口获得基本的生存权，但是这种资金单向投入，激励作用较小，缺乏减贫脱贫成效的长期性。改革开放以后，党和国家越来越重视发挥扶贫资金的“造血式”开发功能，扶贫模式转向开发式扶贫，扶贫资金大多以间接投入的方式，加大对贫困地区基础设施及科教文卫事业的投入，改善贫困地区生产生活条件，提高贫困地区经济增长内生动力和贫困人口的生产能力，形成资金良性循环，激励作用显著提升，有力保障了减贫脱贫成效的长期性。

党的十八大以来，我国对扶贫资金的投入及管理更趋理性化与科学化，强化了扶贫资金的“输血”和“造血”双重功能。除了对特殊群体实施直接的贫困救助外，在“精准扶贫”思想指导下，坚持精确识别、精确帮扶、精确管理的方针，做到因户施策，发放惠农财政补贴，贫困人口的可持续发展能力得到有效提升，扶贫资金的“造血”功能得到进一步增强。

(三)财政扶贫资金规模由小及大的变迁

随着国家经济实力和财政能力的不断提高，扶贫资金规模不断扩大。以不同阶段的中央财政扶贫资金为例，1980-1984年，中央财政扶贫资金累计投入29.8亿元，年均增长率为11.76%；1985-1993年，累计投入201.27亿元，年均增长率提高到16.91%；1994-2000年，累计投入531.81亿元，保持年均近10%的增长速度；2001-2010年，累计达到1440.34亿元，年均增长9.3%。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将扶贫开发工作提升到治国理政的新高度，加大中央财政对扶贫开发工作的支持力度，相应地，资金投入规模总量和增长幅度均有较大幅度提升。从2010年到2020年，中央财政专项扶贫资金投入规模逐年持续增长，由222.7亿元增加到1461亿元。习近平总书记在2015年召开的中央扶贫开发工作会议上再次强调了打赢脱贫攻坚战的重要性和艰巨性，认为当前扶贫资金投入尚不能满足脱贫攻坚的需求。为此，从2016年到2020年，中央财政专项扶贫资金保持每年200亿元的增量投入，年均增长率接近30%，且每年新增资金主要投至深度贫困地区，2020年还通过结转结余资金一次性增加300亿元以满足如期打赢脱贫攻坚战的需要。

三、我国财政扶贫资金的投入与使用：精准度显著提升

由于国家财政资金有限，提高资金效率便是发挥扶贫资金功能、实现脱贫攻坚目标的重要途径。党的十八大以来，我国扶贫资金投入方式、投入方向及领域、地区分配等更加精准，取得了显著成效。

(一)财政扶贫资金投入方式的积极变化

第一，中央扶贫资金提前下拨。目前中央财政专项扶贫资金基本能够在上一年年末分配下达各省，大大提高了资金使用的时效性，使得省级政府能够根据资金数量，按照不同市县区的贫困状况，制定本年度的脱贫攻坚计划，促进了扶贫工作的顺利开展，有效防止了因资金下拨不及时带来的不利影响。

第二，取消地方扶贫资金配套。中央财政补助项目对贫困地区配套资金的要求，往往因为贫困地区配套能力不足而导致部分项目难以落地。为此，国务院出台一系列文件，逐步取消了中央转移支付对地方资金配套的要求，由此大大提高了地方扶贫项目的落地率，同时有效激发了地方政府对扶贫项目执行的积极性。

第三，统筹整合涉农资金。财政扶贫资金虽然规模不小，但是资金效率并未达到最优，其根源是扶贫资金配置分散程度较高，政府各部门都掌握一定的扶贫资金，难免出现资金投入使用的不均衡。对此，我国积极推进涉农资金统筹整合改革，探索建立长效机制，为扶贫资金管理实现规范化、科学化提供了契机。分散使用的扶贫资金获得统筹整合，就有机会发挥规模效应，从而大幅提升扶贫资金效率。

(二)财政扶贫资金投入和使用正逐步“精准化”

第一，从资金投入方向看，瞄准方向正在缩小。扶贫资金投入从以贫困地区为基本瞄准单位逐步缩小到贫困县、贫困村、贫困家庭、贫困人口，资金投入逐步迈向精准化。每一次缩小瞄准单位，都首先明确贫困瞄准单位的认定标准，中央财政扶贫资金、信贷扶贫资金以及以工代赈等扶助资金均向贫困瞄准单位倾斜。

第二，从资金投入领域看，扶贫资金用途正在优化。着力破除贫困地区经济社会发展的限制因素，加大对贫困地区道路交通、网络、电力等基础设施的建设力度，改善贫困群体的基本生活条件，为生产力发展创造良好的外部条件。同时，面向贫困地区加大医疗卫生投入力度，解决因病致贫、返贫问题；加大基础教育及劳动力技能培训投入力度，增加贫困人口的就业机会；加大住房保障投入力度，对居住环境恶劣的困难群众实施易地扶贫搬迁，从根本上改变其生存及发展环境。扶贫资金投入的结构性调整旨在提高贫困者自我发展能力，增强减贫脱贫效果的长期性和可持续性。

第三，从资金投入地区看，扶贫资金分布更加科学、合理。受地理位置和自然环境影响，我国贫困分布呈现出较为明显的区域性特征。党的十八大以来，有限的财政专项扶贫资金按照贫困县集中程度以及贫困人口数量及比例等指标，更加科学、合理地分配到各个地区。2020年中央财政专项扶贫资金分配东部地区约100亿元，占资金总额的比例不到6.84%；分配中部地区共297亿元，约占资金总额的20.32%；分配西部地区共1008亿元，占资金总额的比例近69%，分配东北地区共56亿元，约占资金总额的3.84%，其中 “三区三州”所在的云南、贵州、新疆、四川、甘肃等省份，中央财政专项扶贫资金分配额度均超过100亿元(12)由《2020年中央财政专项扶贫资金分配表》整理计算，国务院扶贫开发领导小组办公室网站，http://www.cpad.gov.cn/art/2020/6/16/art_2360_182214.html，2020年6月16日。。

(三)财政扶贫资金精准投入和使用的基础日趋坚实

第一，体现在贫困县的确定及贫困户的精准识别上。我国在全国范围内开展了到村入户式的贫困情况摸底调查并进行建档立卡工作，通过公告公示、群众评议等公开方式进行识别与确定，保证贫困户识别的精准性，为扶贫资金精准投入提供了先决条件。

第二，体现在贫困退出机制的健全上。贫困退出机制与贫困识别机制相互配合，保证符合脱贫标准的贫困县及贫困户及时退出，并确保新增贫困人口和返贫人口及时被纳入扶贫范围，有效防止了扶贫资金投向出现偏差。

第三，体现在“五个一批”工程的实施上。“五个一批”是根据贫困地区具体环境及贫困人口致贫原因的差别，因地制宜地对发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育以及社会保障等方式的选择与组合。在“五个一批”的保障下，扶贫资金投入才能有效防止“一刀切”的资金效率损失。

第四，体现在措施到户精准上。根据不同贫困户的不同困难和需求，一户一策地制定帮扶措施，同时施以严格的动态监控，确保资金切实用于解决贫困户的现实困难和实际需求。

四、我国财政扶贫资金效益和效率：基于精准性的评估

为了更清晰地呈现财政扶贫资金成效，拟采取定量分析的方法，对财政扶贫资金效益和效率进行评估。由于中央财政专项扶贫资金是全国各地开展扶贫工作、打赢脱贫攻坚战的主要资金保障，并且其总量和结构数据的可得性和规范性相对较高，因此在评估时我们选用中央财政专项扶贫资金数据。

(一)中央财政专项扶贫资金的减贫效益评估

从2013-2019年，在我国现行农村贫困标准下，我国贫困人口数量从8249万人减少到551万人，脱贫人数共计7698万人，贫困发生率降至0.6%，贫困地区农村居民可支配收入达到11567元，且持续增加。我国扶贫事业取得了如此举世瞩目的成效，与大规模、高精准度的财政扶贫资金投入使用不无关系，2013-2019年，中央财政专项扶贫资金投入总量超过5100亿元，且投入力度不断增大(见表1)。

表1 2013-2019年中央财政专项扶贫资金投入与全国减贫成效情况

基于上述数据，我们利用数据统计分析软件对中央财政专项扶贫资金与贫困人口数量、贫困地区农村居民人均可支配收入的关系进行回归分析，得到回归模型如下：

(1)m1=10193.2-7.99w

(2)m2=4497.51+5.64w

其中m1为贫困人口数量(万人)，m2为贫困地区农村居民人均可支配收入(元)，w为中央财政专项扶贫资金投入金额(亿元)，两个模型的回归系数P值等于0。可以得出，中央财政专项扶贫资金与贫困人口数量、贫困地区农村居民人均可支配收入呈整体性关系显著，假设其他条件不变，中央财政专项扶贫资金每增加1亿元，贫困人口数量相应减少7.99万人，贫困地区农村居民人均可支配收入相应增加5.54元。

(二)中央财政专项扶贫资金效率评估

为了准确呈现中央财政专项扶贫资金投入和使用的效率，我们选用数据包络分析法(DEA)，基于数据统计口径、可得性及关联性等因素，以中央财政专项扶贫资金在我国21个省的投入分配情况作为投入指标，以各省减贫人口数量、贫困发生率下降幅度以及农村居民人均可支配收入变化情况三项数据作为产出指标，经过三阶段测算，评估中央财政专项扶贫资金的效率，并对比2017年和2019年的评估结果(见表2)。为了增强结果的可比性和有效性，在评估中我们综合考虑各省经济社会发展状况的差异，将各省人均GDP及城镇化率作为环境指标，以有效剔除环境因素对资金效率的影响。具体来看，第一阶段运行可得出中央财政专项扶贫资金在我国21个省分配的综合效率、技术效率、规模效率、规模报酬以及相对有效性情况。第二阶段根据第一阶段的测算结果，剔除环境因素对省际间中央财政专项扶贫资金效率的影响。第三阶段测算出各省在相对同质的环境下的效率值。

表2 2017年与2019年中央财政专项扶贫资金21个省份投入效率三阶段DEA测算结果对比

从三阶段DEA模型测算结果来看，我国21个省份中，中央财政专项扶贫资金投入使用的综合效率、技术效率和规模效率三项指标均升高(或保持不变)的有8个省，两项升高一项下降的有4个省，两项下降一项升高(或保持不变)的有6个省，三项指标均下降的有3个省，总体来看效率有所提升，且有7个省2019年的部分效率指标达到1，3个省份三项效率值均为1，处于效率前沿面，资金投入使用效率较高。但平均来看，三项效率指标均有不同程度的下降，主要是受部分省份效率指标值下降幅度较大带动，效率下降集中在“三区三州”所在省份，说明部分省份未能最充分地利用中央财政专项扶贫资金达到效率的前沿面，即在现有中央财政专项扶贫资金投入规模下资金的减贫效率尚未达到最优，的确是脱贫攻坚“最难啃的硬骨头”，在冲刺阶段需要全力攻坚克难。

五、我国财政扶贫资金的理论和机制创新：走向未来的精准

通过评估不难发现，我国财政扶贫资金效益和效率尚有提升的空间，需要着力推动相关理论创新、模式创新及制度创新，增强财政扶贫资金的可持续性，为面向未来的精准化贫困治理提供高水平的资金支持。

(一)推动我国财政扶贫资金投入使用的理论创新

习近平总书记关于财政扶贫资金的重要论述为我国财政扶贫资金投入与使用实践提供了创新性的理论基础，充分阐释了财政扶贫资金对于打赢脱贫攻坚战的重要性，为财政扶贫资金精准投入提供了强有力的理论支撑，为解决财政扶贫资金监管难题提供了理论指导。然而目前对习近平扶贫重要论述的理论研究还相对抽象，主要涉及对其形成过程、科学内涵、历史贡献的研究、体系化研究、重要内容的专门研究、精神实质的概括研究以及将其抽象为扶贫攻坚战略思想和扶贫观。从中可见，这方面研究尚未具体化并向实际应用层面的纵深研究发展。事实上，习近平扶贫重要论述中，有很多涉及财政扶贫资金的内容，并且相对体系化，可以从具体问题入手加以梳理，将习近平扶贫重要论述与财政扶贫资金投入与使用的实践相结合，推动我国贫困治理的理论创新。

(二)推动我国财政扶贫资金投入使用的机制创新

首先，建立健全有中国特色的全方位、多层次、全流程的财政扶贫资金监管体系，并向着更加精准的方向发展。一是建立健全以精准脱贫为出发点和归宿的财政扶贫资金监管体系，有效克服扶贫资金涉及部门及层级较多、政策执行主观性较强以及较易发生的截留、挪用甚至侵占、贪污等问题。二是明确财政扶贫资金监管体系的功能。这一体系需要覆盖财政扶贫资金事前、事中、事后的整个流程，需要充分发挥各类监督主体的监管职能，并为群众参与监督提供畅通的渠道。三是进一步完善和出台相关法律法规。一方面为稳步提升扶贫资金监管的精准度提供重要依据与保障，另一方面增强财政扶贫资金监管的强制约束力。

其次，建立长效的扶贫审计制度，充分发挥扶贫审计的精准监督效能。当前，扶贫审计已成为财政扶贫资金监管最重要的抓手之一。未来，需要更加严格地执行对扶贫资金的审计监督，拓展其功能边界。一是通过扶贫审计进一步提升扶贫资金投入使用的透明度。二是提升扶贫审计对扶贫资金投入使用中的违法违规违纪行为的警示和纠正作用，及时发现扶贫资金投入使用中的低效、违规等方面问题并强化落实整改。

再次，还需重视运用新技术手段推动扶贫资金投入使用制度创新。充分运用现代信息技术推进财政扶贫资金大数据平台建设，对扶贫资金来源、投入与使用、评价、监管等各方面提供实时数据分析，为加速相关制度创新提供有利的技术支撑。

(三)着力提高中央财政扶贫资金投入使用精准度

首先，进一步优化我国财政扶贫资金管理体制机制。一是在继续加大中央财政专项扶贫资金投入规模基础上，完善省级财政与中央财政专项扶贫资金投入相适应的扶贫资金增长机制。二是推进扶贫领域中央和地方政府间事权与支出责任划分机制改革，深入转变政府职能，立足地方政府的信息优势，给予地方充分的自主权，加强对各级各类财政扶贫资金的统筹整合力度，以保证各地财力与扶贫脱贫责任相匹配，为提高扶贫资金投入使用效率提供科学的制度支撑。三是建立动态调整的财政扶贫资金配置机制。一方面，综合考虑各地经济发展及扶贫需求的现实情况，包容各地致贫原因及扶贫方式与效率的异同，建立科学合理的资金配置标准，以缓解财政扶贫资金的供需矛盾；另一方面，要根据各地脱贫工作的动态变化情况，因时因地制宜，调整资金配置结构，加大对贫困地区的支持力度，增强扶贫效果的可持续性与长期性。

其次，根据各地在扶贫资金投入使用效率表现方面的差异分类施策。对于中央财政专项扶贫资金投入使用效率较高的地方，要持续改进资金投入使用体系，继续提高资金投入的规模效益与技术效率，争取达到效率前沿面。对于效率相对较低、下降幅度较大的省份，要及时发现问题，一方面，加大财政扶贫资金存量整合与结构调整，优化资金投入分配结构，提高资金投入的精准性，以提高规模效率；另一方面，加大扶贫政策与模式创新，参考借鉴先进经验，丰富资金投入方式，提高扶贫资金投入的技术效率，根据公平与效率及成本与收益原则，以规模效率与技术效率双优化保障财政扶贫资金投入使用综合效率的持续改进。