乡村振兴背景下宅基地房屋流转的法律困境及优化路径*

贾宝金

青岛农业大学，山东 青岛 266109

我国在宅基地的制度设计上的价值目标是保障农户的居住权，宅基地还具有较强的社会保障和社会福利性质。为此构建了本集体经济组织成员无偿取得宅基地使用权和宅基地无限期使用这两项制度。该制度的设计有效的保障了农户的居住利益，维护了社会秩序的稳定，但随着经济全球化的深化发展，一部分农户所从事的职业发生了变化，其居住的环境离开了原来的集体经济组织，搬到了城镇居住；有的甚至常年居住在国外，原来的宅基地及房屋处于闲置状态；有的集体经济组织甚至成为空心村。同时，随着乡村振兴战略的实施，农村优美的自然风光和经济活力吸引着城镇居民到农村创业、生活。一方面流失的农村人口造成了大量土地资源的闲置和浪费，另一方面一部分想到农村创业、生活的人却因为现有的宅基地方面的法律规定影响了到农村就业的积极性。乡村战略的实施要求实现城市和乡村的人才、资金、要素等双向自由流动，促进城乡融合发展，为此，乡村振兴必须遵循市场对资源配置的经济规律，顺应农村发生的新变化，克服现有法律上的障碍，及时调整立法的价值目标，以促进乡村经济的发展。

一、宅基地房屋流转的司法实践现状分析

（一）非本集体经济组织成员购买房屋，一般认定无效

农村房屋占用的宅基地所有权属于村集体，宅基地使用权属于村集体经济组织成员，非村集体经济组织成员禁止使用本集体经济组织的宅基地。在房屋买卖合同中，由于地随房走，出卖房屋意味着宅基地使用权人由出卖方变更为买方，如果买方不是本集体经济组织的成员，那么其取得房屋下的宅基地使用权缺乏法律依据，法院一般认定双方房屋买卖合同无效。王某（卖方）和吕某（买方）房屋买卖合同纠纷一案①，由于房屋拆迁带来拆迁利益，王某为得到拆迁补偿款到法院起诉要求确认房屋买卖合同无效。虽然王某的反悔行为属于不诚信的行为，违反了合同法上交易的诚实信用原则，但是不能改变两人房屋买卖行为违反法律禁止性规定的这一属性。由于吕某不是临淄区辛店街道办事处辛店街村村民，其购买该村的房屋虽然已经在该村的村委会办理了变更登记手续，但仅仅是村里内部登记，不具有对外的法律效力。法院认为吕某不是该集体经济组织成员，不能合法成为该村宅基地使用权的主体，因此，房屋买卖合同被认定为无效。

（二）宅基地的性质已经转变为国有土地，房屋买卖协议有效

农村房屋买卖纠纷之所以会出现卖方反悔的情况，一般是基于房屋拆迁能够获得的巨额拆迁利益，通常情况下，这种违背诚信交易的行为法律不予保护。但是根据现行法律规定，该交易由于违反法律禁止非集体经济组织成员使用本集体宅基地的规定而被法院认定无效。如果房屋占用的宅基地性质发生变化，已经由集体土地性质改为国有土地性质，虽然房屋存在拆迁利益，法院一般认定买卖合同有效，卖方无权主张已经出卖房屋的拆迁补偿款。在黄某（卖方）与梁某（买方）确认合同无效纠纷一案②，虽然梁某是城镇居民身份，不具有集体经济组织成员资格，但梁某在房屋交易过程中取得了房权所有权证，且房屋所在土地性质已经由宅基地改为国有土地，宅基地性质发生了变化，不再受相关宅基地房屋买卖法律、法规、政策的限制。同时根据合同效力补正原则，虽然在签订合同时存在违反法律禁止性规定的情况，合同在效力上存在缺陷，但是在起诉之前，由于客观情况发生了变化，导致原来合同无效的情形已经消失，法院根据变化后的情况认定原来的房屋买卖合同有效。

（三）连环买卖的最后持有人是本集体经济组织成员，买卖协议有效

农村房屋买卖在实践中存在多次转手出卖的情况，这种连环买卖本身基于交易双方真实意思的表示，只要履行了付款交房手续，交易履行完毕，双方一般不会再诉诸法院。但是一旦出卖的房屋面临拆迁，能够获得拆迁利益，出卖方基于利益的追求，往往会起诉到法院，在这种情况下，法院就会对现有的因房屋交易而获得宅基地使用权的使用人资格进行合法性审查，如果现在的宅基地使用人属于本集体经济组织的成员，法院就承认其法律效力，认定房屋买卖协议有效，出卖人无权主张拆迁补偿。在李某（卖方）与谢某（第一次的买方；第二次的卖方）房屋买卖纠纷一案③，谢某不是南商村村民，其购买南商村村民李某的房屋，谢某作为第一次的买方不能合法的获得宅基地使用权，导致谢某与李某第一次的房屋买卖无效。后来谢某将房屋出售给李A，谢某第二次的房屋买卖，由于李A是南商村村民，能够合法的获得宅基地使用权，宅基地使用权又回到了南商村村民手中，因此法院认定房屋买卖有效。这种连环买卖，由于最后一次的买方是宅基地所在的集体经济组织成员，没有改变宅基地本身为本集体经济组织提供的福利性质，同时为了保护交易安全和稳定，其房屋买卖被认定有效。

（四）被认定无效后的法律后果是赔偿信赖利益损失

农村房屋买卖被确认无效后，一般情况是返还房屋和购房款及法定利息损失。在尚某与梁某荣确认合同无效纠纷一案中，被告梁某荣是汝州市钟楼办事处东大社区居委会居民，原告尚某是米庙镇吴洼村1组居民，被告方不是原告方集体经济组织的成员，房屋买卖因此被认定无效。合同无效后，买受人可以请求返还购房款并支付中国人民银行同期同类银行贷款利息。但是，由于近几年房屋价格上涨过快，在房屋价格发生较大增值的情况下，在赔偿的标准上，法院还要考虑房屋所在的增值价值以及宅基地所在的区位考虑到区位补偿。赵某（买方）与崔某（卖方）农村房屋买卖合同纠纷案④，虽然赵某1996年已经把户口迁到了东街村，并且在该村还具有选举权和被选举权，自己的保险也办理在该村并享受北京低收入救助待遇，但是仍然不是本村集体经济组织的成员。在认定买卖房屋无效的同时，法院考虑了宅基地的区位补偿。如果房屋拆迁，在认定合同无效的同时，法院考虑买方信赖利益的损失，具体数额的分担法院根据双方过错程度，予以酌情考虑。在王某（卖方）、可某（买房）房屋买卖合同纠纷一案⑤，法院对涉案房屋进行评估，根据评估价格和责任分担进行分配，王某作为房屋出卖方承担了80%的责任，按房屋评估价的80%赔偿买房信赖利益的损失。

二、宅基地房屋流转的法律困境

（一）背离立法价值目标，名义上保护农户，实质上损害农户财产权益

农村宅基地使用权现行的立法和政策体系限制了宅基地在不同市场主体之间的自由流通。为了保障农户的居住权，在宅基地使用权初始取得上实行无偿取得制度是必要的，实践证明也是有效的。但是，随着宅基地使用权人工作、居住、生活环境的变化，对宅基地上的房屋不再居住，自愿将宅基地房屋出售，由于房地一体的要求，宅基地使用权得同时转让，由于现行法律、政策的限制，非本集体经济组织成员不能合法取得宅基地使用权，导致房屋的合法买卖只能在本集体经济组织成员内部进行，否则会被认定房屋买卖行为无效。由于宅基地使用权合法流通范围、购买主体的限制，导致房屋本身在市场流通中的购买力严重欠缺，从而降低了房屋的出售价值，也不利于对农户财产权益的保护。这恰恰违背了这一立法设计的价值目标。在乡村振兴的背景下，需要遵循价值规律，发挥市场对资源配置的决定性作用，对宅基地使用权流转范围、主体的限制不利于城乡要素的自由流转，限制了资金、人才往农村的流动，阻碍了城乡融合往纵深发展。

（二）破坏了市场主体平等交易的法律规则，损害了集体经济组织的利益

农民是弱势群体，给予倾斜性保护是必要的，但是保护的边界、环节得搞清楚，为了保障农民居住权，宅基地使用权在初始取得环节实行无偿取得制度是必要的。但不能在流通环节对流通范围、主体再进行限制，市场规律本身要求尊重交易主体的意思自治，进入流通环节的主体进行平等交易，打破身份的限制。宅基地使用权作为资源需要进入市场，在市场平等交易中通过价值规律来体现其价值。宅基地所在的集体经济组织虽然对宅基地享有所有权，由于对宅基地使用权没有收取费用，那么这种所有权在市场中并没有为本集体经济组织带来经济利益，宅基地也不会为本集体经济组织成员带来经济利益，这种制度设计由于在流通中不能体现价值，限制了财产性收入来源，也不会为本集体经济组织成员增加福利。在市场中宅基地使用费是本集体经济组织重要的收入来源，也是乡村振兴的途径之一，限制宅基地使用权的流转，导致宅基地不能实现流通价值，也一定程度上破坏了宅基地的福利保障功能。

（三）破坏了诚实信用原则，不利于农村社会治理的法治化、现代化建设

诚实信用是市场经济的生命，也是社会治理的根基。在市场交易中交易双方应遵守诚实信用原则，基于平等、自愿协商的原则签订房屋买卖协议，任何一方不得毁约，法律也应当给予保护。但是在实践中，由于出卖的房屋能够获得巨大的拆迁利益，在这种情况下基于对拆迁利益的追逐，出卖方就会见利忘义，到法院起诉购买方要求法院认定房屋买卖协议无效。但是由于现行法律、政策对宅基地的规定，法院对这种违反诚实信用原则的行为只能做出让步，让失信者得利。失信者反而能够因为失信行为获得利益，这严重损害了社会主义的核心价值，是对社会主义道德原则的严重破坏。农村社会治理法治化、现代化建设的顺利进行，需要以诚信道德作为基础，如果能够因失信行为获得利益，并且法律对失信行为获得利益予以认可，这不仅严重破坏了法治的道德基础，在实践中也会严重阻碍农村社会治理的科学化、现代化进程。

（四）产生新的社会不公平

宅基地制度设计的目标除了保障农户的居住权以外，还要实现社会公平。目前出现农村走出来的大学生在城镇就业，有的考上了公务员，居住、生活在城镇，并且办理了城镇职工社会保险，但是户口继续留在原来的村里，由于法律对这部分人是否属于原集体经济组织的成员没有明确规定，这部分人应该还是属于原集体经济组织的成员，其购买村里的房屋是合法有效的。同时城镇居民按照继承法的规定，能够合法继承农村房屋。这部分人在一定程度上成为宅基地使用的特权阶层。同时，一部分到农村创业、就业的人员，居住、生活在农村，虽然户口可以迁入农村，但如果购买当地农村的房屋却得不到法律的保护，阻碍了城镇居民向农村的自由流动，宅基地制度的这种设计模式显然会带来新的社会不公平。公平是社会的活力之源，只有在一个公平、正义的社会才能充分发挥人的创造性，为社会的发展注入活力，从而促进乡村振兴目标的实现。

三、宅基地房屋流转的优化路径

（一）非本集体经济组织成员有偿、有期限使用宅基地

宅基地本身的制度设计是为了保障本集体经济组织成员的居住权利以及基于本集体经济组织成员身份享有的其它福利保障。本集体经济组织成员在宅基地取得的初始环节有权在符合规定的条件下无偿取得宅基地使用权，但是当宅基地上的房屋转让给本集体经济组织以外的人时，宅基地的使用主体发生了变更，如果这时继续坚持免费使用宅基地，将会损害本集体经济组织的利益。并且非本集体经济组织成员免费使用宅基地也与宅基地设计的保障本集体经济组织成员的居住权利这一价值目标相冲突，宅基地制度追求的价值目标被破坏，失去了宅基地本身具有的对本集体经济组织成员居住权利的保障功能。在这种情况下，由于宅基地使用的客观条件发生了变化，应当及时的做出政策调整。我国农村土地制度设计的价值目标是保障农村集体经济组织及其成员的利益。如果房屋的流转导致宅基地使用权人不是本集体经济组织成员，那么为了保障本集体经济组织的利益，应当由本集体经济组织收取宅基地使用费，宅基地使用费的标准可以参考当地同等土地使用费的价格，收费年限最高不超过30年。

（二）流通环节由行政限制转向市场调节，放开农村房屋流通主体的限制

乡村振兴目标的实现关键靠市场自身来解决。通过行政手段对乡村发展进行倾斜性保护具有两面性，如果这种保护遵循了市场发展的规律，那么会使市场机制更好的发挥作用，有利促进乡村振兴目标的实现；如果这种保护，破坏、甚至阻碍了市场机制的发挥，那么虽然在短时期内促进了乡村发展，但从长远来看，最终会导致乡村振兴的失败。农村出现房屋闲置现象，甚至出现空心村，这是经济规律发挥作用的一种表现。农村人才在市场规律的作用下必然会发生流动，农村资源也必然会在市场机制的作用下进行分配。宅基地使用权已经在取得环节实行本集体经济组织成员无偿取得制度，那么在流通环节，就不应该再进行限制，尊重意思自治、尊重市场规律，允许宅基地使用权自由流通。这不仅不会降低农民的福利，而且在市场机制的作用下，宅基地使用费会得到提高，从而提高了农民的福利。当宅基地使用权可以自由流通的时候，市场机制就会有效的发挥资源优化配置作用，吸引大量资金投资乡村，从而促进乡村的发展。

（三）构建城乡要素双向流动机制，为乡村振兴破除体制、机制障碍

城市、乡村各有优劣，城市的发展离不开乡村提供的食物等生活必需品，乡村得天独厚的生态产品是城市所不能代替的，这些生态优势吸引城市居住的人到乡村旅游甚至定居。在市场机制的作用下，城市和乡村可以相互补充实现融合发展。随着农业、农村的发展，农业作为一种职业，逐渐吸引城镇居民到农村从事农业生产和经营，城镇居民具有自己独特的资源和发展思路，必然成为乡村振兴的促进力量，目前，在中央政策的引导下，已经有部分社会资本关注或投资农业、农村领域，这部分资本必然会吸引城镇居民到农村生产、生活，他们需要在农村居住，在农村购房、使用宅基地，这就需要在法律上对这部分人的房屋和宅基地使用权进行保护。在维持宅基地所有权和宅基地使用权初始无偿取得的情况下，对到农村买房就业的市民予以保护。

（四）完善农村征地补偿制度，建立农户资格补偿机制

农村房屋、宅基地闲置的原因有两个：一是农村房屋有可能面临拆迁，期待获得拆迁利益，导致房屋闲置；二是闲置的农村房屋和宅基地本身不需要付费，闲置本身没有成本，导致出售意愿不强。三是传统文化中的乡愁、叶落归根的观念，打算将来回家乡居住。为了促进乡村振兴，放活宅基地和农民房屋使用权，2018年1月2日起实施的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中提出探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置。从我国目前的实际出发，为了能够有效促进闲置房屋、宅基地的利用，对闲置一年以上的房屋征收土地使用费，具体标准由本集体经济组织根据市场价格决定，收取的费用用于本集体经济组织的福利。建立本集体经济组织成员资格权制度，对出售农村房屋的成员，保留资格权，在村庄拆迁时有权基于资格权获得相应的补偿；如果将来要回到村里居住，可以基于资格权以成本价格获得村里宅基地使用权。

注释：

①2018年4月23日，山东省淄博市中级人民法院判决书，案号：（2018）鲁03民终837号．

②2019年1月30日，内蒙古自治区赤峰市中级人民法院判决书，案号：（2018）内04民终5709号．

③2017年6月23日，天津市武清区人民法院判决书，案号：（2017）津0114民初0114号．

④2017年3月22日，汝州市人民法院判决书，案号：（2017）豫0482民初145号．

⑤2018年6月8日，河北省廊坊市中级人民法院判决书，案号：（2018）冀10民终2537号．