论行政主体行政效率提升*——以“最多跑一次”改革为例

刘华文 王 宇

山东师范大学法学院，山东 济南 250300

一、行政效率概述

随着社会各组织结构的不断变化运行，作为指导社会运行的行政机关不断提高行政效率以面对飞速发展的社会是亟需进行的方向。因而，如何在日益增多的工作中降低行政时间成本、提高行政效率成为现阶段行政机关工作的目标之一，这一问题的解决也将对国家、企业的发展以及社会的有效运行具有极其重要的意义。

行政效率是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理任务所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。其中，人力、财力、物力和时间等资源为各种资源。而包含有形的物质成果和无形的精神成果的治理成果为成果。由经济效益与社会效益构成的为效益，其中主要指的是社会效益。因为社会效益是衡量行政管理工作的标尺，行政管理需要符合社会效益和国家利益，跟随社会效益的方向发展，否则会对国家社会起阻碍作用，不利于发展。

行政效率可分为三个层次：决策层次、管理层次以及执行层次[1]。其中，决策层是进行行政管理的始发处，由国家的最高行政机关制定方针与政策，确定行政管理的方向。管理层是行政部门进行监督与分工，对方针政策进行上传下达，促进方针政策的实施。执行层是行政方针政策的落实处，执行政策并开展工作以保障行政管理的有效落实。三层次既相互影响又相互补充，只有三层次都达到落实标准才能发挥行政管理的最大效率。

二、我国行政效率的现状

党的十九大报告中表明，不断提升行政效率，建设人民满意的服务型政府的关键环节是深化简政放权、放管结合和优化服务。因此，为进一步实现现代化服务型政府的建设目标和促进经济平稳运行，我国进行多次行政体制改革，在提高行政效率方面取得了一定的成果。然而，由于行政机关工作人员工作散漫、行政管理研究偏少、行政法律不完善以及旧思想的束缚，目前仍存在着机构与人员冗余、审批事项与流程过于繁琐、批文拖拉与效率低下等问题，严重制约了行政机关行政效能建设和绩效管理。

三、“最多跑一次”对行政效率的影响

基于我国行政管理效率方面所存在的问题，我国在浙江省首推“最多跑一次”改革，在行政体制层面不断改革，推动政府职能向好向良转变，更好的为人民服务，并以群众最多跑一次即可办理好业务为目标，节约行政办理时间，科学配置行政机构。“最多跑一次“改革已成为提高行政效率的利器，在提高行政效率方面有显著成效。

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化

“最多跑一次”改革有利于增强政府治理的有效性，提高政府办事能力、执行能力。2019年两会结束后，全国人大修正了《行政许可法》，运用第二十六条为“最多跑一次”改革提供法律保障，为改革提供了较明确的实施方式。该项改革从人民群众需求出发，倒推政府进行服务改革，为政府现代化治理提供一条新路径，促进建设法治政府，积极推进服务型政府的成功转型。该项改革以人民群众为中心，符合党的性质和宗旨，是对政府行政的系统性改革，有利于促进各部门协调合作，减少无实质意义的环节和流程，提高政府服务效率，做到快速办案、积极办案。

（二）优化行政办理结构，促进数据行政发展

该改革以数据协同为主，建设基层服务平台，共享公共数据。随着互联网大数据在信息领域的不断发展，线上与线下相结合进行行政管理成为现今行政管理的发展方向。在浙江省进行“最多跑一次”改革中，“互联网+政务服务”成为该改革具有独特风格意义的技术支撑。运用互联网进行行政，政府部门作为主体推进简政放权、优化服务等目标。建立政务网站与数据库，进行行政管理，使得群众通过互联网知晓办事提交的具体材料，明晰各行政部门的职责，帮助其在实体行政部门能一次性办好业务，减少多次跑腿，降低群众和行政机关工作人员的时间成本，从而提高行政管理效率。

（三）改善政府、社会与市场的关系

“最多跑一次”倒推行政改革，以跑一次为目标，提高了企业行政审批效率，大大减少了企业审批成本，增强了群众与企业对政府行政管理的满意度与信任感。在浙江省成功实施并打算进一步向全国推广的该项改革通过推进政府部门间的流程再造与革新、信息共享与明确，尽最大程度提供了市民及企业更为便利的政务服务条件，对民众与企业的社会参与性产生积极影响，促进了行政效率指数的上升[2]。该改革极大程度上协调了政府、社会与市场的关系，有利于创造良好的营商环境，激发我国市场和社会活力，不断推动经济发展。

（四）加强监管能力，推动行政效率提高

该改革进行系统全面的改革，与大数据相结合，政府能够从大局中监管各个行政机关的履职情况，全面监管行政情况，能快速发现或者改正行政不足，减少审批中介问题，强化纵向问责机制，不断弥补地方层面横向问责机制中存在的不足[2]，促进政务服务与行政效率的提高。

四、通过“最多跑一次”改革提高行政效率的有效措施

（一）积极落实大部制改革，完善行政运行机制

为了解决我国小部制行政机构设置形式带来的行政成本高和行政效率低下的问题，国务院于2013年3月10日颁布《国务院机构改革和职能转变方案》，对政府的部门设置进行一系列的变革。大部制改革将我国的行政机构设置形式变更为大部门体制，让职能相近的部门、业务领域趋同的事项得以集中，并使相关业务由一个部门办理，不仅能够有效改善我国目前政府组织机构设置的弊端，还对达成转变政府职能，建设责任政府的目标具有重要意义。因此，落实大部制改革，发挥其积极效益是推进“最多跑一次”改革，进而改善行政运行机制，提升行政效率的必备措施。

我国现有的行政机构设置形式决定了政府职能的交互和分散，使部门之间易相互扯皮，行政效益低下，过多经济资源被行政机构本身消耗掉。此外，同一项工作由多个部门办理的做法，看似有利于事项的办理，实则减轻了部门应承担的责任，同时还致使部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。因此，推广大部制改革通过对现有政府机构进行高效整合，不但能够改善政府机构数量过多、职能交叉的现象，而且有利于落实责任追究。也只有充分发挥大部制改革的积极效益，才能达到实施“最多跑一次”改革对行政运行机制的基础要求，提升政府的行政效率。

（二）消除信息孤岛，发展电子政务

信息孤岛现象是大数据发展过程中不可避免的阶段性产物[3]，其特点是相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节。因此，受现有行政管理模式的限制，政府部门之间亦存在着信息孤岛。相关数据掌握在不同的政府部门内，长期处于分割状态，不同地区、不同级别的信息难以整合利用。政府机关在无形之中筑起的各自为政的信息高墙，不仅使管理成本增加，管理效率低下，还给到政府办事的企业和群众增添许多的不便。由此看来，消除信息孤岛是大力发展电子政务、进而让“最多跑一次”的行政目标得以实现，政府机关的行政效率得以提升的关键环节。

（三）转变政府职能，推进“互联网+政务服务”

2016年9月，国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，明确了推进“互联网+政务服务”的具体要求。在力求转变政府职能的行政管理体制改革背景下，“最多跑一次”改革本质上亦是政府职能的深刻转变。并且，现实意义上的大数据时代已然来临，改革的成功必然离不开网络信息技术的支持。

为了切实完成“最多跑一次”的目标，首先政府部门须充分运用互联网信息技术，使得群众和企业能够通过多种方式方便、快捷地实现一次办结；而且，政府部门可以通过网络上传电子文本的方式审批那些无须到场办理的事项，使找政府办事“零跑腿”的目标得以真正实现[4]。其次，在积极消除信息壁垒的前提下，优化整合各职能部门的分散数据资源，使各级政府及其部门之间的互联网沟通渠道保持通畅，构建统一的数据共享交流平台体系，推进政务信息共享。只有将网络信息技术真正应用到公共服务的过程中，才能使群众和企业切实享受“互联网+政务服务”蓬勃发展带来的积极效益。

五、结语

行政效率是现代行政管理领域的研究重点和核心，是评判行政主体行政管理活动成果的重要标准，提升行政效率是激活行政效能建设、构建绩效政府的一个关键点。政府行政效率关系着一个国家政治、社会、经济的发展，行政效率改善工作的完成程度更是决定着国家的正常运行。在我国开展了以“简政放权、放管结合、优化服务”为核心的自上而下的行政管理体制改革的背景下，推进“最多跑一次”改革对于减少群众和企业到政府办事过程中的成本，提升行政主体的办事效率等方面都具有不可忽略的现实意义。