中美贸易摩擦背景下“232调查”法律焦点研究

邓明理

(中央财经大学 法学院,北京 100081)

2017年4月20日,美国商务部发动232调查认定进口钢铁产品和铝产品对美国国家安全的影响。其中钢铁报告指出:“钢铁产业是美国国防安全的需要、是其国内关键基础设施的需要,地位十分重要。[1]根据美国国家统计局的数据,美国在2017年的钢铁钢产能利用率和进口水平多年来没有变化,其国内的钢铁制造业一度陷入衰败。铝的报告指出, 2013年到2016年,铝行业的就业人数下降了58%,6家冶炼厂被关闭,剩下的5家冶炼厂中只有2个正在满负荷运转,在削减的军费开支中,铝的军事消耗也只占总消费量的一小部分,因此它本身不足以维持冶炼厂的生存能力。[2]上述的钢铁报告和铝报告都认为美国钢铁产量和铝产量下降的一个主要原因是中国钢铁、铝生产的迅速增长,中国的产能过剩让大量的中国钢铁和铝涌入世界市场,抑制了全球钢铁和铝的价格。根据这些发现,美国商务部长得出结论,目前钢铁、铝进口的数量和现状正在“削弱美国的内部经济”,中国钢铁和铝的生产规模会在全球范围内压低价格,并威胁到美国《贸易扩展法》第232条规定的国家安全,由此总统特朗普对包括中国在内的多个国家加征铝和钢铁关税。两个月后,美国宣布232调查的建议措施正式生效,对部分进口的钢铁产品和铝产品分别加征25%和10%关税, 在此之后美国总统同墨西哥、加拿大、韩国、巴西等国家展开谈判协商。2018年4月9日,中国要求与美国征收关税进行磋商。5月31日,美国总统宣布阿根廷和巴西以及韩国永久免除钢铁关税,并与各国就钢铁进口达成最终配额协议。2018年9月30日,特朗普政府完成了《美墨加协定(USMCA)》的谈判。USMCA的补充条款规定,若美国对汽车征收“232国家安全关税”,将允许加拿大每年对美出口260万辆免关税的乘用车,将允许墨西哥260万辆乘用车以及价值1080亿美元的零件出口额度,同时所有墨西哥的轻型卡车将得到美国“232国家安全关税”豁免;USMCA中32.10条款还规定,协议中的任何一成员国与“非市场经济国家”达成自由贸易协议,则其它成员国可以在六个月后退出并建立其自己的双边贸易协定[3]。由于中国一直未获得国际社会承认其“市场经济国家”地位,这一条款很明显是针对中国而存在。由此可见,232调查虽然宣称只针对钢铁和铝产品而非针对个别国家,但由于美国政府同许多国家签订了关税豁免的协议,实际上使得中国成为了个别被针对的国家,美国政府这样的行为违背了GATT第一条最惠国待遇规则,以及GATT第二条不得擅自提高关税规则。同年10月,中国政府就美国对华232调查向WTO提出成立专家小组的请求。[注]Items proposed for consideration at the next meeting of the Dispute Settlement Body, WTO/AIR/DSB/70

一、232调查的逻辑根源

(一)232条款的国内法依据

美国1962年的《贸易扩张法》(Trade Expansion Act)第232条为美国调查和征收全球进口产品关税提供了国内法律依据,其规定了对进口产品进行调查的明确程序和时间,允许总统在商业部门作出有关进口产品威胁到国家安全的肯定裁决后,作出最终决定。第232条规定是美国国会在冷战期间制定的,当时国家安全问题是美国全国辩论的焦点, 232条款自设立之初就有很浓烈的国家安全色彩,主要目的是为了帮助冷战时期的美国产业复兴和发展, 1962年至2018年间,美国商务部一共发起了30项232调查,涉案产业主要集中于石油、钢铁、集成电路等领域,最近的一次调查是17年前针对铁矿石及钢材半成品的调查。[注]Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress.

232调查的发起方式有两种:(1)经商务部长依职权发起;(2)经政府部门、相关机构和利害关系人申请。[注]See 19 USCA.1862.232调查经过多次修改,目前适用的是2001年修改的版本,由国家商务部长发起调查,并根据调查结果判断是否存在威胁国家安全的情况,如果有威胁国家安全的情况出现,就得报请总统决定,总统可以对防御措施的具体适用提出意见。232条款的主要内容为:(1)如果关税和限制进口措施的减少会威胁国家安全,那就要防止此类情况的出现;(2)具体发起由商务部部长连同其他政府机构官员商量后统一报告国家总统;(3)总统做出决定之后,必须向国会进行报告;(4)国内产业的防御和对外国产品的竞争对国内的影响。232条款是美国处理贸易壁垒和其他对外贸易惯例的几个工具之一,在具体的适用中行政部门可以扩大对“国家安全”的解释和调查的范围。

(二)232调查的目的

从美国发布的钢铁报告中得知,一旦美国过度依赖进口钢铁,会影响国内钢铁行业的经济福利,将进一步威胁钢铁行业的构建,甚至会导致国家在紧急情况下无法生产足够的钢铁来满足国防和关键行业的需要。[4]在自由市场体系下,国家钢铁工业是否能满足国家安全需要,取决于钢铁工业能否在市场上公平竞争,包括需要有过硬的制造业能力以及可以进行产品研究和开发的技术。过度依赖进口钢铁,会危及一个国家的国家安全所要求的能力,基于这样的分析,美国决定发起232调查。但同时,美国发起232调查还存在着其他的目的:

1.促进美国制造业发展

232调查有十分大的裁量空间,可以借国家安全的合法外衣对其他国家的产品实施严格的限制进口措施,从而达到扶持国内相关产业的目的。美国总统特朗普竞选时曾向国民承诺任职成功将扶持美国国内制造业发展,解决工厂倒闭、工人失业问题,于是在当选总统之后立即发起了232调查和301调查兑现承诺。进入21世纪以来,欧美跨国企业在资本逐利性的诱导下将低技术含量的制造环节转移到发展中国家,自己主要负责研发产品创新。但是近些年,随着中国在内的发展中国家制造业突飞猛进,美国开始意识到国内制造业发展正在逐渐被边缘化,于是开始针对各国发起232调查,以图同各国磋商协议,为本国赢取利益。

2.抑制中国的制造业转型发展

经合组织全球钢铁产能过剩论坛(OECD Global Forum on Steel extra Capacity)估计,全球钢铁产能过剩将超过7亿公吨,其中一半以上(4.25亿公吨)来自中国。[注]德国联邦部长简报:“全球钢铁过剩产能与全球钢铁市场数据论坛”，注:德国是2017年G20主席国。中国生产钢铁和铝的能力对世界市场的影响最为直接,因为它降低了钢铁和铝的价格,从而降低了美国国内生产商的盈利能力。经济合作与发展组织(OECD)从上世纪60年代开始监测全球钢铁产量,并跟踪新增产能以及工厂和产能关闭情况。报告指出,全球钢铁需求疲软,但在全球新投资的推动下,产量继续增长。[5]而美国也在其钢铁报告中分析如果中国的钢铁市场份额继续扩展将对美国的国家安全、社会经济都有所影响,因此降低中国的钢铁市场份额,抑制中国钢铁制造业发展成为其发动“232调查”的重要原因。

二、232调查是否构成GATT(1944)第21条下的安全例外

(一)中美双方诉求

美国利用对部分国家征收关税,对部分国家实施豁免的方式来进行外交磋商。为了应对美国对钢铁、铝制品采取的 232 国家安全调查措施,中国、印度及欧盟分别通过 WTO 争端解决机构(DSB)向美国提出磋商请求,启动争端解决程序。中国特别指出,美国违反了关贸总协定(GATT)第一条和第二条的规定。[6]根据GATT第1条规定,美国有义务对中国的商品给予不低于其他WTO成员国的商品的优惠待遇(最惠国待遇原则),根据GATT第2条规定,世贸组织成员不得征收“普通关税”,不得超出该成员减让表中规定的约束税率[7]。中国认为232调查的关税措施构成了保障措施,并且没有依据GATT和世贸组织保障协议的规定遵循适当的程序。[注]Request for Consultations at 2.美国则认为 232 调查措施并非保障措施,而属于 GATT(1944)第21条款下的“安全例外”,同时美国认为 WTO 成员有权自主决定采取必要措施保护其重大安全利益。美国援引GATT(1944)第21条中所谓的国家安全例外条款,为钢铁和铝关税辩护。[注]Section 232 Investigations: Overview and Issues for Congress.p23,April 2, 20194月2日,中国开始对价值24亿美元的美国输华产品中止关税减让义务,并加征关税。美国反过来指控中国没有等待争端解决程序的结果而开始对美国产品征收关税。[8]并认为根据WTO规则,中国针对美国第232条措施单方面征收关税是不合理的。[9]

(二)GATT(1944)第21条“安全例外”规则

基于美国利用国家安全例外条款为“232调查”具有在WTO规则下正当性的陈述,我们需要分析美国的做法是否可以援引GATT(1944)第21条的“安全例外”规则。GATT(1944)第21条规定条约的内容不能被解释为:(a)要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益(essential security interests)的何信息;(b)阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本安全利益所必需的任何行动……在战时或国际关系中的其他紧急(emergency)情况下采取的行动。[注]GATT(1944)第21条：本协定的任何规定不得解释为：(a)要求任何缔约方提供其认为如披露则会违背其基本安全利益的任何信息；(b)阻止任何缔约方采取其认为对保护其基本国家安全利益所必需的任何行动：(ⅰ)与裂变和剧变物质或衍生这些物质的物质有关的行动；(ⅱ)与武器、弹药和作战物质的贸易有关的行动，及与此类贸易所运输的直接或间接供应军事机关的其他货物或物质有关的行动；(ⅲ) 在战时或国际关系中的其他紧急情况下采取的行动；(c)组织任何缔约方为履行其在《联合国宪章》项下的维护国际和平与安全的义务而采取的任何行动。其中明确把“基本安全利益”(essential security interests)、“紧急状态”(emergency) 等一系列核心用语交给缔约国自己去判断[10],这一做法给予了成员很大的裁量空间,具体体现在原文中是在(b)项中“其认为”的用法,赋予了一方很强的主观裁量权,使得原本就不明确的“国家安全利益”的定义和内涵更加模糊。

(三)“国家安全利益”的认定

美国商务部在调查分析了某些钢铁和铝产品对国家安全利益的重要性中,对“国家安全利益”使用了一个相对宽泛的描述。虽然第232条不包括“国家安全”的定义,但是第232条及其在第15C.F.R.第705部分实施条例都包含商业部在评估进口对国家安全的影响时必须考虑的非排他性因素清单。美国国会明确表示,“国家安全”包括但是不限于“国防”要求。[11]相关部门也在2001年得出结论,认为除了国防需求之外,“国家安全”一词可以解释为更广泛的包括某些行业的一般安全和福利,除了那些需要满足国防需求之外的行业,还包括一些关键的产业。[注]美国国防部确定，“国防”的定义既包括美国的直接国防，也包括美国在全球投射军事能力的能力。See Department of commerce, Bureau of Export Administration ;The Effect of Iron Ore and Semi-Finished Steel on the National Security;Oct.2001(“2001 report”).美国国内钢铁产能虽然从2001年就开始持平,但是从其他钢铁出口国的进口到的钢铁产量却在不断地增加。仅中国一个国家的钢铁产能就相当于世界其他国家的钢铁产能总和,全球产能过剩意味着,在可预见的未来,美国的钢铁市场份额将继续被进口钢铁所占据。

美国曾在1986年尼加拉瓜诉美国的贸易措施案中援引过安全例外规则,[注]其他美国的主张散见于各会议记录中，美国观点如下：(1)美国有权自行判断“安全例外”的适用情形；(2)GATT/WTO 无权就成员方援引“安全例外”是否适当作出裁判；(3)美国承认在援引“安全例外”实施贸易限制情况下，对方有权采取 GATT 第 23 条项下的反制措施。See Report of the Panel, United States-Trade Measures Affecting Nicaragua, Nicaragua v United States, L/6053, para.1.2.尽管在世贸组织及其前身《关贸总协定1947》的历史上,这一例外被多次援引,但它尚未得到世贸组织争端解决小组的明确解释。[注]For example See, e.g. Dispute Settlement Body, Minutes of Meeting Held in the Centre William Rappard on October 23, 2017.WT/DSB/M/403.因此,世贸组织专家组对它自己是否有权评价美国援引例外情况的适当性,几乎是缺少任何指导意见的。[12]世贸组织成员也曾表示担心,成员国如果过度使用这一例外将破坏世界贸易体系,因为各国可能会打着国家安全的旗号,颁布大量保护主义的措施。美国认为:“第21 条(b)款将何种措施为其保护核心安全利益所必需的决定权留给成员,因此WTO专家组不能裁决美国援引该条款的有效性和动机”,专家组之后也同意了美国的主张。

(四)结论

综上分析,232调查虽然名义上针对很多国家,但是作为主要钢铁和铝出口国,中国将成为最大的被针对国。美国商务部在调查报告中也多次指出,中国的出口钢铁和铝的产量逐年上升,是成为美国国内钢铁行业和铝行业发展的最大阻力,而据此对中国采取一系列征税措施,这就将违反WTO中GATT1994第一条最惠国待遇义务和第二条关税减让承诺规定。 美国借用“国家安全”的名义来达到经济制裁的目的,首先描述国内外钢铁行业和铝行业的发展背景处于过剩状态,美国是最大的进口钢铁和铝的国家,对进口钢铁和铝十分依赖;其次过剩的进口钢铁和铝会对钢铁和铝价造成影响,挤压美国国内同等产业的发展,造成工厂倒闭工人失业等现象;最后钢铁和铝与国防建设的关系密不可分,过度依赖进口钢铁和铝,会对国家安全造成一定程度上的危害。基于上文WTO专家组对“国家安全(national security)”和“基本安全利益(essential security interests)”等词汇没有统一明确的解释,各成员国可以基于本国实际情况对词语加以解释,加上美国国内有较为完善的法律规则作为支持,其从维护本国利益的角度出发在法律层面确实有合法的程序和依据,从这两点上,美国应当是可以顺利援引“安全例外”条款进行抗辩和反驳。

三、232调查的影响和应对

(一)232调查引发的担忧

世贸组织的规则一般禁止各方采取单方面行动,但也有例外,包括当各方采取行动保护“基本安全利益”时。在美国国内,特朗普征收钢铁、铝和进口汽车关税,引发了其国内一系列的反对声音。第232条的关税已经开始影响到美国经济的各方利益相关者,总的来说,关税预计将使国内钢铁和铝生产商受益,从而导致钢铁和铝价格的潜在上涨,并扩大这些行业的生产,同时由于投入材料成本的上升,可能对消费者和下游国内工业(如制造业和建筑业)产生负面影响。加拿大、中国、墨西哥和欧盟是美国的四大出口市场,目前已经对美国的出口产品征收报复性关税,其中包括许多美国农产品。预计报复性关税将减少对美国出口产品的需求,并刺激美国出口商在海外生产,以避免关税。例如,世界500强之一的著名摩托车品牌哈雷戴维森(Harley Davidson)已宣布有意将部分生产转移到美国以外,以保持在欧盟市场的竞争力。[13]美国国内部分生产商认为,美国政府启动上述调查缺乏事实根据,加征关税首先将损害美国消费者利益,其次可能会招致美国贸易伙伴反制报复,并可能破坏全球贸易体系。总的来说,这些关税预计将使一些美国国内钢铁和铝生产商受益,从而可能导致钢铁和铝价格上涨,并扩大这些行业的生产,但同时也有可能通过成本上升对消费者和许多终端用户(如汽车制造和建筑)产生负面影响。美国232调查和征税行为不仅会影响国内的钢铁和铝生产商,还会牵连到下游制造商或其他受到报复的行业或消费者。其他国家的反应则可能会对美国经济和多边世界贸易体系产生影响。此外,如果其他国家的出口产品受到美国关税的限制,它们可能在未来不愿与美国合作解决钢铁和铝产能过剩等全球性问题。报复性行动还可能加剧人们对自由经济贸易体系的担忧,许多美国贸易伙伴认为,232调查引发的征税属于保护主义,违反了美国在世贸组织和美国自由贸易协定中的承诺,而美国政府则认为232调查及征税行为属于其权利范围。[注]For example, see China, United States — Certain Measures on Steel and Aluminum Products Request for Consultations by China,WTO WT/DS544/1, April 9, 2018; and United States,“Certain Measures on Steel and Aluminum Products,WTO WT/DS544/2, April 17, 2018.到目前为止,美国国会已经就这些关税可能产生的经济和更广泛的政策影响举行了听证会,或在未来的调查中撤销或潜在地限制其先前授予总统的权力。而在国际上,美国的单方面行动已经引发了世界贸易组织各成员国的担忧和不满,认为美国的举动是在破坏世贸组织的规则和全球的经济秩序。

(二)中国的应对措施

据2017年我国出口产品被贸易救济调查的统计数据显示,美国针对中国的出口产品一共立案22起、征税金额45亿美元,是在国际贸易摩擦中对中国立案调查和征收关税最多的国家。[14]美国实施的各种贸易措施最终目标不是使其市场封闭,而是看到了钢铁等产业对其国内产业结构的重要性,特朗普上台后,试图通过制造业回归本土的计划来拯救美国国内的产业结构。美国认为中美贸易逆差是因为中国制造业产业过剩、政府出口补贴、国营企业接受政府资助等原因造成,但实际上,中美贸易逆差是因为长年的世界化背景下国家产业分工结构导致,全球化背景下,美国跨国公司将中间产业链分离出去,仅保留两端的知识、技术密集型高端产业和农业,使其国内的制造业一直处于边缘地带。近年来,美国等发达国家经历了制造业发展带来的一系列红利之后,开始调整产业结构,将生产和制造环节转移到发展中国家,自己则主攻研发产品的高新技术和加工,并利用知识产权保护企业的品牌效应和技术专利。但是随着发展中国家的日益发展,美国国内制造业越发衰弱,其账户赤字逐年增加,加之两国之间法律文化意识形态等差异,中美缺乏一定程度上的政治互信,再加上美国国内的党派政治等因素,中美经贸一直处于大大小小的摩擦之中,此次232调查和301调查算是近年来中美之间比较严重的摩擦。

总体而言,从232调查到301调查,美国从国家安全的角度出发,一边牵制中国的制造业发展,另一边借助知识产权的手段打击中国的创新技术产业,中美贸易摩擦已不局限于传统的反倾销反补贴和保障措施,而是升级到了“国家安全”的层面。从232调查中我们可以发现,中美贸易摩擦涉及的领域更加多样化,所触及的原因也更复杂,无论是从政治角度还是经济发展角度,中美贸易战都对两个国家发展十分不利,加上特朗普上台后一直在破坏多边贸易规则体系,违背WTO框架下的各项基本原则,其商人的“重商主义”暴露无遗,因此中国应当:

(1)首先，必须坚持绝对反对单边制裁的国家立场。明确态度,积极主张多边机制解决问题,充分利用WTO框架下的争端解决机制,促使特朗普政府遵守多边规则,同时也可以在国际上树立中国尊重法律的良好形象;其次在遵守当前国际贸易秩序的同时,还要保持理性克制的态度,全面考虑问题,积极应对美国232调查之后的各种限制措施,采用多种组合手段,努力寻求谈判,将与美国的经济贸易摩擦带来的不利影响降到最低程度。例如积极开展双边谈判,加强与美国政府的沟通和交流,努力为国内钢铁产能过剩转移到国外营造一个较好的市场环境。

(2)其次，结合“一带一路”战略深化发展，将钢铁和铝的市场转移到一带一路沿线国家。一方面可以扩大国内制造业的海外市场,另一方面也可以避免中美摩擦的扩大。联合其他被美国制裁的国家,寻求WTO等国际协调机制,避免贸易战升级扩大。上述国家大多是发展中国家,其国内的基础建设亟需大量的钢铁制造品,我国应当抓住时代机遇,加强同一带一路沿线发展中国家的基础建设合作。

(3)最后，要回归到提高企业自身的法律意识和规避风险的能力方面,在国家贸易摩擦逐渐剧烈的形势下,国内的出口企业是最大的直接受害方,近年来比较典型的案例如国内龙头企业中兴和华为被制裁。如果被限制出口和制裁了,中国企业要学会积极寻求法律途径的救济,要利用WTO规则、国际贸易惯例、国际贸易法等一系列法律法规来向中美有关部门进行申诉。例如华为在美国积极应诉,重金聘请律师团队为自己申诉。另外也要改变出口产品结构单一的固有问题,提高产品的多样性,开展多元化出口的战略,从而降低主导产品被制裁后给企业带来的巨大风险损失。长期来看,中美贸易摩擦虽然是威胁但同时也是时代的机遇,中国制造业发展已经从初期的模仿、山寨到具有自己的研发体系,在国家推出2025年制造业大国等政策支持下,抓住机会,努力进行企业产业转型和风险抵御能力,从而在内外驱动力的作用下增强企业的核心竞争能力和抗风险能力。

四、结语

无论是出于国家安全的考虑还是对中国经济发展的抑制,232调查只是美国与崛起中的中国进行博弈的手段之一,正是因为双方的根本诉求都不在贸易上,因此中美贸易的摩擦才没有办法从根本上避免和解决,仔细研究不难发现,从经济上考虑美国在通过国内贸易保护主义限制中国产品出口,但是从政治领域上看,美方是在遏制中国的崛起和发展,从特朗普竞选团队成员史蒂夫班农在日本的演讲开始,中国就被当作威胁美国发展的存在,中国的制造业发展过剩,使得美国中西部的工业大批量倒闭,底层劳动者的生活难以保障,美国将这些问题都归结于中国的经济崛起。基于根本的矛盾,中美贸易摩擦绝对不会立即解决,甚至在很长一段时间内中美贸易摩擦还会越演越烈,也有可能会波及除经济领域之外的其他领域,在此情况下,中国一定要保持冷静的态度,未雨绸缪,抓紧时间调整国内产业转型,进一步去杠杆,加快实业转型。其次,虽然 WTO 贸易体制有其本身的弊端,诸如时间成本过高、结果不确定等,中国还是要在遵守贸易体系的规则和框架下利用规则进行自我保护,有学者认为应该绕开WTO规则直接针对美国开始反制,但是就如同世贸组织总干事罗伯托·阿泽维多在3月23日所说的,在世贸组织机制之外采取的行动,将“极大地增加冲突升级的风险,而这种对抗将不会有赢家,而且可能很快导致一个不那么稳定的贸易体系”。在全球经济的发展合作中,作为世界第一和第二经济体,美国和中国都是肩负着特殊责任的大国,双方都有责任通过双边渠道进行建设性的努力,共同构建一个稳定的全球体系,而不是选择单边主义。