多维贫困视角下青海省深度贫困地区脱贫攻坚困境及路径选择

王亚玲

(中共青海省委党校，青海 西宁 810001)

2015年精准扶贫实施以来，青海省已实现44.3万建档立卡贫困人口脱贫，1452个贫困村退出，25个贫困县摘帽。目前全省仍面临着17个贫困县、170个贫困村、7.7万贫困人口的脱贫攻坚任务。其中，在17个县中有12个是深度贫困县， 7.7万贫困人口中6.4万人是深度贫困人口。客观认识青海省深度贫困地区贫困问题长期性，科学地把握解决深度贫困地区贫困问题的复杂性，深刻地了解深度贫困地区贫困问题表现的多样性，紧扣“两不愁、三保障”目标要求，巩固提升脱贫成果，如期与全国一道迈入小康社会具有十分重要现实意义。

一、多维视角贫困内涵及青海省深度贫困地区贫困现状

(一)多维视角下贫困内涵

贫困作为一个带有社会性、历史性、地域性等丰富内涵的概念，人们对贫困内涵的认识经历从生存到发展、从物质到精神、从福利到权利的发展逻辑。20世纪60-70年代，学术界认为贫困即收入缺乏，以至不能维持个人或者家庭基本生存的需要。20世纪80-90年代以来，对贫困的界定涉及到更为多元的角度。例如，阿马蒂亚·森认为，贫困不仅是收入低下，而是基本可行能力的剥夺。《1979年联合国人类发展报告》指出，贫困不仅是低收入，也指医疗与教育的缺乏、知识权与通讯的被剥夺、不能履行人权和政治权力、缺乏尊严自信与自尊。联合国开发计划署《2010年人类发展报告》中首次引入多维贫困指数开始代替人类贫困指数。多维贫困指数包括10项指标：受教育年限和儿童入学率(教育)、儿童死亡率和营养水平(健康)、电力、住房面积、饮用水、卫生条件、厨房燃料和不动产(生活标准)。多维贫困通过关注家庭层面的多方面因素，从基本生活标准到教育、洁净水和卫生保健的获得，来对基于收入的贫困评估加以补充。

1986年我国确定以单一收入作为农村贫困标准在实践中甄别是否贫困难以操作。鉴于国际上确定的贫困维度和指标，考虑到我国国情，国务院在颁布实施的《中国农村扶贫开发纲要〈2010-2020年〉》中提出“十二五”时期扶贫开发总体目标：到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。这是我国首次把教育、健康、住房等生活标准等纳入到评估贫困标准的范围。

综上所述，贫困的基本内涵是由于收入和支出水平低下，个人或家庭的物质和非物质生活水平达不到社会可接受的最低保障水平。但从本质看，贫困不仅意味着衣食住行等方面的开支低下，更重要的是不能接受良好教育、享受医疗保障，丧失或缺乏权利、机会和能力是贫困的根源。鉴于贫困在内涵、层次及成因等方面差异，贫困被分为不同类别。按贫困内涵不同，有狭义贫困和广义贫困之分；按贫困层次不同，有宏观贫困和微观贫困之分；按致贫原因不同，有收入贫困、能力贫困、权利贫困等。另外，贫困是动态的，当人们普遍摆脱生存贫困状态后，差异的客观存在导致贫困仍将继续存在，因而贫困还有绝对贫困和相对贫困之分。

(二)脱贫攻坚背景下我国深度贫困地区范围界定

深度贫困地区指一个地区由于环境条件差、基础设施落后等原因导致的区域性整体经济社会发展缓慢，造成当地居民在收入、食品、健康、寿命、居住、知识、参与和环境等方面的基本需要普遍得不到满足的生活状态。现实中，由于自然的、经济的、政治的、文化的、社会的、心理的、教育的等多种不利因素相互叠加和作用导致深度贫困地区贫困的区域性、群体性和复杂性长期性，脱贫成本高、难度大。2011年《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》将六盘山区等11个特困连片地区及中央已实施特殊扶贫政策的西藏、四省藏区和新疆南疆四地州共14个片区确定为深度贫困地区，2017年全国贫困人口3046万人，贫困发生率3.1%，片区贫困人口1540万人，贫困发生率7.4%，贫困人口占全国贫困人口的50.5%，贫困发生率高出全国4.3个百分点。在14个特困连片深度贫困地区中“三区三州”(三区包括西藏、四省藏区、新疆南疆四地州；三州包括云南省怒江州、四川省的阿坝州、甘肃省的临夏州)更是深度贫困地区的贫中之贫、困中之困。“三区三州”涵盖24个市州，209个县，总人口占全国1.9%，贫困人口占全国9.04%，贫困发生率约为14.60%，是全国平均水平(3.1%)的4.7倍。2017年9月25日《关于支持深度贫困地区的实施意见》把“三区三州”作为中央统筹重点。2018年5月31日《关于打赢脱贫攻坚战三年行动指导意见》再次强调提出：着力改善深度贫困地区发展条件，着力解决深度贫困地区群众特殊困难，着力加大深度贫困地区政策倾斜力度，集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚。

(三)多维视角下青海省深度贫困地区贫困的现状

青海深度贫困地区是六盘山和四省藏区两个集中连片特殊困难地区全覆盖区域，集中了西部地区、民族地区、高海拔地区、贫困地区的所有特征。由于自然条件严酷，经济基础薄弱，贫困程度深，脱贫能力不足等，严重影响区域经济社会可持续发展和脱贫攻坚成效。

1.自然环境恶化与生计脆弱性并存。青海深度贫困地区生存的环境主要是高寒、荒漠、干旱和高山区域，生态极为脆弱，人口承载力较低，人地关系一直处于胁迫紧张状态。适合生存的区域往往都是绿洲等“小生境”，这种生态条件使得农牧业的发展只能因地制宜，根据不同的环境发展低集约度的、小规模而多样性的生计体系。农牧户可利用的资源仅为有限的人力资本和自然资本，这样的资产组合系统使农牧户的生计体系限定在纯农(牧)户、务工(手工或雇工)或者半工半农(牧)，由于市场发展的有限性，农(牧)户难以获得稳定的务工收入，农(牧)业是农牧户维持生计的主要来源。随着现代化进程由城市延展至农村牧区，当农牧业被市场化时，传统的生计方式难以从市场中获益并有效发展。资本的逐利性使农牧户难以将人力资源和物质资源有效结合，加之剩余劳动力缺乏专业化分工，受到流动性约束。由于生态脆弱性和传统生计的不适应性，农牧户难以摆脱因自然灾害、市场排斥、疾病及教育因素等带来的多重风险，极易形成脆弱性贫困问题。

2.产业结构单一，一二三产业融合度不高，农牧民增收渠道狭窄。近年来，青海省依托富集多样的文化资源，打造各具特色的文化产业。出于历史和现实的原因，特色文化经济仍然面临产业基础、市场风险、技术应用等多重挑战。且文化扶贫几乎都是在国家和政府层面部署展开的，相对缺乏社会团体、企业以及贫困人口的内生性扶贫。而土地流转型、家庭牧场型、企业带动型和产业园联企联户型等产业扶贫模式，在一定程度上有效解决了贫困地区农牧户收入渠道不多的问题。但是，由于缺乏资本深化的自然资本基础、金融资本基础，人力资本基础和社会资本基础，单纯通过扶贫项目资金投入较难实现农牧民可持续增收。调研中了解到，目前青海贫困农牧民家庭收入结构逐步发生变化，家庭经营性和劳务收入比重逐年上升，但政策性收入占比仍然很大。

3.基础设施不足和基本公共服务滞后明显。当前，全省剩余17个贫困县中还有12个是藏区深度贫困县，7.7万贫困人口中6.4万是深度贫困人口。山大沟深，基础设施条件差，公共服务欠缺，基础教育水平、医疗能力等软实力还不能完全满足贫困群众发展需要，因病因学返贫问题依然存在。

4.返贫风险高。目前有些脱贫人口仍处于贫困线边缘，自我发展能力不足。由于自身综合素质低、能力差，以致很难在现有资产水平上迅速提高收入和积累，应对自然灾害、疾病和市场风险等风险的能力仍然很脆弱。随着农牧区社会经济越来越市场化，农牧区原有的社会资本弱化，加之村集体经济薄弱，农牧民难以依赖乡村社会互利互惠的社会网络来应对各种风险，返贫风险极高。

二、青海深度贫困地区脱贫攻坚实践中存在问题

在精准扶贫方略指导下，青海脱贫攻坚虽然取得明显成效，但在外力作用下能否实现真正彻底的脱贫，走上可持续发展之路，实际上还是充满艰难与不确定性的。脱贫攻坚及脱贫成果巩固提升仍存在着许多问题亟待解决。

(一)产业扶贫支撑乏力，脱贫成果不够稳固

目前脱贫攻坚需要同步完成扶贫对象“两不愁三保障”、贫困村退出和贫困县摘帽三个层面的任务。就农户而言，目前多数未脱贫建档立卡贫困户可依靠政策兜底实现“两不愁、三保障”。但由于脱贫的农户过多依赖政策性收入，其仍然面临着个人财富积累程度低、应对风险能力弱以及增收渠道不多的问题。就村集体经济而言，目前青海省实施的村集体经济“破零”工程，每个村下拨发展资金40-60万元不等，由于政策限制措施(政策规定必须保证发展资金保本)，这些资金大多通过资金股权化入股到企业，真正用于发展村实体集体经济得很少，即便有一些实体集体经济发展较好的村，要壮大发展仍然面临着周转资金不足，人才匮乏等问题。就贫困县而言，县域经济发展基础薄弱，总体上以农业畜牧业为主要支撑的现状没有改变，对第一产业的依赖性大，第三产业的发展则严重滞后，产业结构仍处于不发达状态，带动力不强，财政自给率低，自我发展的能力严重不足。同时，藏区33个县中有21个县划归为“三江源”国家公园，这个区域大多属于禁止开发区，如何破解贫困地区生产性扶贫开发项目推进与生态环境保护难以兼顾的矛盾问题。

(二)新型市场主体带动贫困户组织化作用不明显

调研中发现，产业扶贫资金在运作中大多采取统一入股到龙头企业或合作社的分红形式，扶贫资金股权化等许多“制度化”的措施屏蔽了国家资本下乡后与贫困群体的直接互动。一是农户从产业扶贫的利益联接机制中受益有限。从实地调研情况看，龙头企业主要通过“涓滴”的形式惠顾农户，带贫意愿不强，企业给当地贫困户提供就业岗位不多，造成贫困人口参与度不高，增收效果不明显。从现实看，农民的组织化问题是乡村治理与农业发展的症结所在。就减贫而言，贫困农牧民的组织化问题也是多重矛盾的核心。目前资产收益分配机制对贫困户脱贫起一定作用，但如何能够在资源传递的过程中，真正对接农牧户的实际需求，通过新型市场主体带动贫困户组织化作用不明显。二是合作社辐射带动作用不强。近年来，虽然通过培植种养大户、土地流转、发展合作社、扩大了经营规模、合作化程度有所提高，但小规模生产、分散经营目前仍然占据主导地位，很多合作社并没有真正与贫困群众实现“合作共赢”，贫困群众很难从加工、销售等延伸的产业链中获得“额外收益”，产业发展可持续性不足的问题比较突出。

(三)贫困群体脱贫致富内生动力有待加强

通过访谈发现，有些贫困户自主脱贫意愿不足，家庭经济来源主要依赖于扶贫政策的各项补助，安于现状，不思进取；有些贫困户自主自立意识不足，缺乏脱贫致富的内在动力，对人生缺乏长远打算，没有对美好生活向往的渴望。究其原因：其一，精准扶贫政策主要瞄准建档立卡贫困人口，有些建档立卡贫困户可享受11项扶贫政策，政府扶持要远远高于贫困线以上的边缘困难农户，兜底措施多了，内生动力自然弱化，还可能陷入“福利陷阱”。其二，以往我们在探讨贫困问题时过多从经济视角考量，忽视了对特定地域与人文条件下致贫原因的深入分析和历史追索。事实上，贫困问题的存在和演变与一个国家或地区的历史发展地理环境有关，也离不开深层次的经济、政治、文化制度结构等内在的综合作用。青海深度贫困地区贫困的形成与自然条件、生计方式和文化背景密切相关。在调研时发现部分贫困户在政府部门推荐的就业岗位上工作一段时间后便主动提出辞职。这些现象表面上反映了贫困户内生动力不足、懒惰，深层次的原因则是文化差异。因为，经济形式是在长期的历史发展过程中积淀下来的行为方式与文化观念。少数民族在特定生计发展出的历史文化和宗教信仰，具有较强的稳定性、渐变性和群体性特征，在短期内难以改变，具有长期性和复杂性。伴随着精准扶贫的进一步推进，文化差异(文化认知)逐渐成为民族地区贫困人口仍处于深度贫困状态的根源之一。其三，青海省深度贫困地区特别是玉树、果洛、黄南地区小学文化程度以下农牧民占60%以上，导致劳动技能普遍缺乏，稳定就业比例低。

(四)特殊贫困群体面临脱贫和提高脱贫质量问题

一是未脱贫的深度贫困人口稳定可持续脱贫面临压力大。目前青海有6.4万是深度贫困人口，多居住在自然条件较为恶劣的区域，基础设施条件差，公共服务欠缺，基层教育水平、医疗能力等软实力还不能完全满足贫困群众发展需要，因灾因病因学返贫问题依然存在。二是特殊困难群体提高脱贫质量难度大。据统计，目前在全省未脱贫的建档立卡贫困人口中，有2.57万人属于特殊困难群体，其中，贫困孤寡老人1100人，重度残疾贫困人口3400人，大龄单身贫困青年人口6900人，单亲贫困家庭人口1.43万人。数据显示，2017年全国农村平均低保标准4302元，青海省农村低保标准3335元，仅为全国的77.5%。“以钱定保”，保障程度低以及覆盖面小使特殊困难群体仍面临着生存窘境。而要提高脱贫质量既取决于中央财政扶贫资金投入高速增长，也有赖于地方财政投入。三是低收入农牧户返贫风险明显。目前，青海深度贫困地区低收入农牧户收入水平接近全国贫困标准，如果低收入农牧户的收入不能有所增长，就有可能出现一边扶贫、一边产生新的贫困人口的局面。如果不采取有效的措施予以缓解，精准扶贫就会“面临按下葫芦浮起瓢”的风险。

三、青海深度贫困地区脱贫攻坚的路径选择

面对青海深度贫困地区贫困特点及其致贫原因的特殊性、复杂性。必须紧紧围绕“两不愁、三保障”目标标准，坚持把提高深度贫困群体脱贫质量问题、产业发展问题、贫困群众内生动力、致富带头人匮乏等问题作为当前脱贫攻坚的重中之重，突出抓好脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接，优化完善精准扶贫脱贫方案，明确行动路径。

(一)切实摸清不同贫困人口的底数，破解瓶颈制约

一是要重点摸清未脱贫的贫困村和贫困人口的短板，列出明细，建立台账，实行逐项销号。二是对已脱贫人口的返贫风险进行评估，根据评估结果，对已经“脱贫摘帽”的贫困村、贫困人口的实际情况，采取“一户一策”精准指导，确保实现稳定脱贫。三是强化政府部门之间数据比对衔接。在建档立卡的基础上，统一标准，推动建立跨部门、多层次、信息共享的全省统一扶贫大数据库，真正实现监测到户，动态管理，提高项目的针对性、资金安全性和效益性，并为政府决策提供科学依据。

(二)严把脱贫标准，切实提高深度贫困人口的脱贫质量

一是充分运用好发展型政策和保障型政策的有效衔接。通过产业发展、提供适合的就业岗位、生态护林员公益性岗位、致富带头人的带动、民政保障兜底等举措，形成脱贫组合模式，保证深度贫困群众有稳定收入来源。二是补齐基础设施短板。全面实现深度贫困地区群众的饮水安全、住房保障等，加大水电路讯网等基础设施建设，做好查漏补缺工作，彻底解决深度贫困地区基础设施建设的短板。三是织密社会保障安全网。要完善大病和慢性病治病费用保障体系，更加关注地方病防控、健康行为和生活方式的培养。要把改善教育可达性摆在重要位置，通过恢复或增设教学点，增加校车服务范围等措施，避免和减少因上学不便而辍学情况发生，切实减轻家庭额外负担。针对不同贫困对象加强扶贫保障，逐步推进低保制度城乡统筹发展，健全低保标准动态调整机制。四是落实好各项惠民政策和措施。落实好民政救助、粮补、草补、金融扶持等惠民政策措施，让深度贫困群众在生产生活中获得政策的红利。五是针对“四类特困群体”，综合施策。对于贫困孤寡老人，要让他们老有所养，把农村敬老院建设放在重要位置，综合运用民政低保、医疗保险、入股分红等手段，保基本、保生活，做好托底工作。对于重度残疾人，要加强医疗保障和医疗救助，探索建立集中托养+日间照料+邻里互助等脱贫解困机制。对于大龄单身贫困青年通过政策扶持，培育自身的“造血”功能，形成积极向上的价值观，引导他们做一个有期望、有梦想的人，确保能脱贫、可持续，防止“一兜了之”。

(三)发挥优势，着力培育可持续发展的高效脱贫产业

产业扶贫是贫困群众最直接最有效的脱贫途径。在巩固好既有特色产业的基础上，进一步培育、发展壮大各州县特色产业。产业发展要与产权制度改革相结合，实现资源整合、生产资料的有效利用，推动扶贫产业提质增效。

一是深入挖掘各州县资源的禀赋，促进产业融合发展。拓宽产业发展的“致富路”，做到“定准产业”“找准主体”“对准市场”三个关键，坚持把特色产业作为脱贫攻坚和促进农牧民增收致富的根本举措，着力加大新型经营主体培育，通过提高贫困群众的组织化程度解决扶贫产业低端化的问题。例如，同仁县积极推进特色产业融合发展，形成了拉面经济+热贡艺术+…的产业模式。二是积极探索符合青海农村牧区集体所有制经济的有效组织形式、经营方式和发展路径。例如，海晏县扶贫产业示范园以“龙头企业+基地+合作社+贫困户”的利益联结机制和扶贫带动模式，形成一个金字塔、无边框的构架，从最终端的全县建档立卡贫困户依次延伸为60家村级专业合作社、5个产业示范基地、2个龙头企业，参与的经济组织覆盖全县4乡1镇，每个村有1-2家。这些经济组织的覆盖有效促进了贫困村村集体经济的发展，为贫困村、贫困户脱贫的提供了保障。三是突破资源认识局限，打造群众增收新产业。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的全新资源理念，拓宽资源认识空间，创新生态扶贫手段，坚持保护和恢复生态环境优先，坚持生物措施、生产措施、工程措施相结合，通过建设与恢复良好的生态环境来挖掘旅游、文化等资源优势，最终实现生态效益与经济效益同步增长。四是结合电子商务进农村综合示范项目，把消费扶贫打造成东西部扶贫协作和定点扶贫的重要形式、社会扶贫提质增效的载体。五是加强科技扶贫和产业转型期资金扶持力度。加大对深度贫困地区的贫困户养殖、种植等产业发展方面的新技术、新方法的培训。加大对深度贫困地区产业发展转型升级过程中基本设备的投入。

(四)强化主体意识，以精神扶贫助推精准扶贫

实践表明，没有自力更生的精神，扶贫开发就没有灵魂，只有解决好精神层面的问题，才能真正激发贫困群众摆脱贫困的内生动力，变被动救济为主动脱贫，提升自助脱贫能力。目前青海省贫困地区由于民族习惯和文化原因造成贫困群众的发展意愿较低，依赖政府扶贫政策的“等、靠、要”思想仍然存在。因此，要正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力的关系，建立正向激励机制，宣扬典型，重视村规民约和乡风文明建设相结合。注重发展教育，统筹扶贫培训资源，落实好城乡劳动力技能培训计划、雨露计划等技能培训，做到因需因人因时培训。利用县乡政务服务中心等平台，及时发布培训就业信息等举措，促进扶贫扶志扶智扶德深度融合，着力培养贫困群众依靠自力更生脱贫致富，着力提高贫困人口自我发展能力。

(五)立足乡村治理，推动基层组织与乡村牧区社会建设

贫困治理的基础是当地人在长期时间之流中形成的道德契约和生计伦理，以及在此基础上所建立的乡村安全的传统网络。针对青海深度贫困地区面临着村庄空心化、人口老龄化、人口稀疏化，致使农村牧区领导力供给贫乏，乡村自治的基础面临弱化的现实，突出抓好脱贫攻坚与乡村振兴的统筹衔接中基层组织和乡村社会建设。要从社会治理角度推进制度建设，应以强有力的党建加强乡村牧区基层自治组织建设。通过健全党管农村工作机制和党内法规，确保党在农村牧区工作中始终总揽全局、协调各方，为脱贫攻坚提供坚强有力的政治保障。要加强农村牧区社会建设，强化互帮互助社会网络建设。要整合乡村各个群体的力量，构建乡村治理的新体系，坚持自治、法治、德治相结合，实现乡村牧区社会内生的反贫困能力和团结包容、共享共建的社会治理能力全面持续提升，形成稳定脱贫、长期发展、振兴乡村的能力。