居民自治权法律保障问题研究

张锐智 张何鑫

（辽宁大学法学院，辽宁沈阳110036）

随着城镇化的不断推进，我国城镇人口快速增长〔1〕，基层社会现实情况对城市社区治理提出更高要求。中共十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”，为开展社会治理提供了新的契机。城市社区作为基层社会的构成因子，其自治能力和自治水平决定了社会治理的整体样态。党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”〔2〕这不仅是国家打造新型社会治理格局的重要部署，更是社区自治发展的全新方向。社区居民在推动城市社区自治建设过程中扮演重要角色，作为自治主体，居民自治权获得法律保障是实现基层社会自治的基本要求，更是人民当家作主的最好体现。

一、居民自治权的基本内涵

作为与国家治理相对的社会治理，其具有更为丰富的内容和范畴。社会自治作为社会治理发展的新型模式，体现了社会治理与国家治理在主体、治理手段等方面的区别。居民自治作为社会自治的组成部分，凸显了社会治理主体的基础性和广泛性。目前，我国正处于社会转型时期，城市社区摆脱“单位制”走向自治模式，国家对社区由自上而下的管理模式变成平等合作的引导模式，社区居民主体意识和参与热情随之提升，为此，确保居民自治权的充分行使是城市社区稳定发展的基础条件。从法学视角对居民自治权进行研究不仅要对其权利内容及属性进行分析，更须着力完善居民自治权法律体系，为居民自治权提供充分的法律保障。

（一）居民自治权的界定

我国《宪法》第111条和《城市居民委员会组织法》（以下简称《居民委员会组织法》）对社区居民委员会的性质、职能进行了明确规定，却没有对居民自治权进行直接阐释，仅通过《宪法》第111条规定居民会委员为基层群众性自治组织条文中间接体现居民自治内容。从本质上说，居民自治才是基层社会自治的核心，居民自治权是基层群众自治的本质体现。《宪法》和《居民委员会组织法》中隐晦的规定造成对于居民自治权认识的局限，相比居民委员会自治、社区自治等概念的阐述，居民自治权的界定尚未明确。要真正实现对居民自治权的法律保护，首先必须对该项权利进行清晰的阐释。

通过对为数不多的居民自治权相关研究进行梳理发现，现有成果多以居民委员会作为居民自治的核心内容，故有学者将居民自治权界定为，是居民委员会的居民的一种基层自治权，即此法定范围内的居民能够以民主的方式自我决定、处理居民委员会的公共事务、公益事务〔3〕。这样的界定限缩了居民自治权的内容及行使方式，使得居民委员会全面取代居民成了社区自治的主体，这不仅扭曲了居民自治的本意，更造成两者之间表里关系的混淆。居民委员会是法定的群众自治性组织，在我国社区建设的起步阶段乃至今后的社区发展中都发挥代理居民、社会组织行使治理社区的职能。作为居民自治权行使的代理机关，居民委员会行使自治权是居民自治权行使的间接方式，而社区居民才是真正的社区自治主体，其自治权内容丰富，具有直接行使和间接行使等多种运行方式。因此要对居民自治权进行界定，必须厘清居民自治权与居民委员会自治权之间的关系，突出居民的主体地位及自治权行使方式的多样化。

居民自治权是社区内居民拥有并行使的权利，其与国家在社区内发挥基层社会管理职能行使的公权力存在本质上的区别。国家在社区内行使社会管理权表现为政府行使行政权力对社区事务进行管理，随着政府职能的转变，管理权也逐步转变运行方式，不再单纯依靠行政强制命令，而是采取引导、合作等多元化方式对社区内不同主体的治理活动进行指导。与国家公权力不同，居民自治权作为一种权利，其可以体现为居民在社区内自行管理事务的资格、能力和自由。首先，居民作为社区治理真正主体，其拥有行使该权利的资格，这种资格取决于公民在社区内居住生活，是社区的成员之一，这种资格是居民行使该权利的前提；其次，居民自治权行使是居民对社区内公共事务进行自我管理的能力，能够最直接地体现居民自治，同时这种能力也对居民行使自治权从年龄、行为能力等层面进行了限制，并非社区居民都能够行使自治权；最后，居民自治权表现为一种自由，这种自由体现为居民可以选择自治权行使方式，即选择直接行使自治权或间接行使自治权，此外这种自由还可以表现为居民对自治权的放弃，国家无法强迫居民必须行使自治权。综上所述，居民自治权是指在一定社区地域范围内居住并具有自治能力的居民通过选择多种方式实现对社区公共事务进行治理的权利。

（二）居民自治权的来源

权利的来源决定了权利的性质，学理上将权利分为本源性权利和授权性权利。“授权性权利一般是指通过法律的规定而产生的权利类型；本源性权利指权利来源不是基于法律的规定，而本来就存在的权利类型。”〔4〕居民自治权显然是本源性权利，它并非国家法律授予居民的，而是主体固有的权利。在新中国成立之初，立法尚未对居民自治权进行规定，就已经在城市中出现了由群众自发组织的防护队等居民自治组织，自治权已经被居民行使并发挥一定的作用。因此，居民自治权存在先于法律规定，是居民固有的权利。

新中国建立之初，在计划经济体制下，国家权力深入社会生活的各个方面，在街道办事处指导下，以单位制为核心的居委会普遍设立，当时居民自治权利受到严重压缩，居民委员会在承担部分基层政府职能的同时带领居民实现对社区事务的管理，这种城市基层管理模式具有时代意义，但已严重与当代社区发展情况不适应。改革开放后，随着我国社会主义市场经济体制确立以及政府职能改革，城市居委会由单位制向社区制转变。社区制是我国基层社会的新模式，是居民在国家引导下积极行使其固有权利的体现，更是凸显居民主体地位的重要方式。居民自治权作为固有权利，并非必须由居民自身行使，居民可以通过授权方式赋予其他组织行使自治权，居民委员会就是典型的被授权行使自治权的组织。居民自治权的来源，不仅厘清了居民自治权与居民委员会自治权的关系，更为居民委员会自治权的合法性提供了基础保障。

（三）居民自治权的内容

以权利内容为视角认识居民自治权，能够深入了解居民这项权利的本质，辨析社区居民自治权和居民委员会自治权的根本不同，进而说明居民才是社区自治的真正主体，而居民委员会是居民行使自治权的“代理”机构，其自治权行使是居民自治权行使的方式之一。从法律中涉及居民自治权的规定中可以看出，居民自治权的主要内容包括选举权、参与权、决策权、知情权和监督权。

1.选举权。居民自治权中的选举权在《居民委员会组织法》第8条第1款和第10条第3款中有相关规定，从规定内容上可以看出，居民选举权采取广义的内涵，即居民不仅可以选举居民委员会成员或者被选举为居民委员会成员，还可以撤换居民委员会成员。同时，这也说明居民委员会是居民集体选举产生的代表居民行使社区事务管理权的组织，居民委员会代表的利益应为社区居民公共利益。居民委员会发挥社区治理的权利来自居民的授权，居民委员会是代表居民行使自治权的一种组织形式。

2.参与权。居民作为社区真正的主人，是社区公共利益直接受益者，其自治权行使最直接的方式就是积极参与社区治理事务，参与权的行使是自治权其他权能实现的前提条件，无论是选举权、决策权还是知情权、监督权，都需要居民首先参与其中。这种参与不是表现为消极、被动的“随大流”，而是发挥主观能动性加入社区治理各项活动中。对于居民社区参与活动的认可、赞同，能够增强其社区荣誉感，便于其更加积极主动地参与到社区自治活动中〔5〕，真正发挥居民自治权的作用。

3.决策权。社区居民要真正实现自我管理社区公共事务，必须在积极参与的同时以共同体形式行使决策权，即对社区范围内涉及公民利益、社区公共利益等事项做出有效的决定。此外，还体现在居民参与居民会议，以民主方式制定居民公约。决策权的行使，充分体现了居民自治权的自治内涵。假若居民仅行使自治权中的选举权或参与权，无法真正实现对社区治理事务的决定权，自治权容易被架空而导致权利旁落。

4.知情权。目前居民自治权行使最主要的方式仍是由居民委员会代为行使对社区内事务的管理，而这种情况下，居民对于居民委员会管理社区事务的行为、社区内财务使用情况等都有知情权。居民通过行使知情权不仅能够了解社区建设发展情况，更能通过公布的社区事务反馈自身需求，同时还能为行使监督权提供基础条件。知情权的行使体现了居民的主体意识，居民只有了解社区事务才能真正关心社区建设和社区公共事务。

5.监督权。居民自治权中监督权的范围十分广泛，其中较为突出地表现为社区居民对居民委员会代为行使自治权管理社区事务的行为进行监督。除此之外，监督权还表现为居民之间的相互监督。例如，居民共同体制定的居民公约，其最有效的实施保障机制就是居民间的相互监督，通过居民内部监督促进居民遵守居民公约的要求，实现居民公约的约束效果。监督权是居民实现社区事务自我管理的重要保障，针对居民委员会进行有效的监督能够防止其权力的滥用，针对社区居民自身行为的监督能够有效促进规范其行为。

（四）居民自治权的性质

居民自治权作为本源性权利，决定了居民自治权基础性权利的属性。自治权内容的多样性与社区居民利益多元化高度契合，说明了居民自治权性质的多重性。

1.基础性权利

基础性权利是人生存、发展必不可少的权利，各国通过《宪法》对人民的基础性权利予以确认。居民自治权作为本源性权利，是公民生存权基础上享有的更好实现自身发展而对生活范围内相关事务进行自我管理的权利，是公民固有的权利。国家应该通过法律的形式予以确认和保护，确保公民更好地享受并行使该权利。居民自治权是公民作为社会主体对自我事务实行管理和决策的权利，其充分行使关系到每个居民在社区中的平等地位和利益保护。社区事务与居民的生活、工作、学习息息相关，只有真正做到自己的事情自己管理，才能满足居民在社会中最基本的需求。因此可以说，居民自治权是在公民生存权基础上延展出的权利，自治权能够更好地诠释人民主权的内涵，其作为基础性权利不容忽视。如果公民无法实现安居乐业，不仅会损害基层社会的稳定，更会影响社会整体经济的发展，因此居民自治权作为基础性权利的重要性不言而喻。

2.综合性权利

社区居民自治权是一项综合性权利，体现在两个方面：第一，权利的内容具有多样性。前文所述，居民自治权内容包括选举权、参与权、决策权等丰富权能，不同的权利内容都能够体现自治权的作用及价值。同时，自治权的各项内容不仅体现了自治权的实体性，更体现了程序性，例如在选举权、决策权等内容的实现上，程序性要求也是权利行使的重要方面。第二，居民自治权行使的方式具有多样化。长期以来居民自治权行使主要是依赖居民委员会代为行使，随着社区建设发展和居民自治能力的提升，居民直接行使自治权的形式更应得到提倡和重视。目前，在社区治理实践中，居民大会、业主大会等居民直接参与的共同体，在社区事务中发挥的自我管理、自我决策的作用已经不容忽视。居民直接行使自治权和居民委员会代理行使自治权相结合是未来社区自治和居民自治权实现的重要途径。

3.社会性权利

居民自治权属于基层自治权的一种类型，基层自治权是人民（公民）主权权利实现的一种方式，是多元社会权利的组成部分，与其他多元社会权利共同构成法治基础〔6〕。新时代背景下，社会的不断发展不仅需要国家适时、适当地还权于社会，更需要社会的组成机体具备高效的自治能力。社区作为社会的组成部分，必须承担起自我管理的职能，居民行使自治权就是履行社会自我管理的职能。从主体上说居民作为社会主体，在社区内掌握最丰富的基层社会资源，以维护社区公共利益为目标，选择直接或间接的方式实现自治权；从权利行使所涉及的内容上说，自治权管辖的社区内事务具有公共属性。因此，居民自治权是社会性权利。

4.民主性权利

民主最重要的意义就在于保障大多数人的权益，尤其是在基层社会，居民通过直接民主的形式实现对自身事务的管理和决策，不仅能够提高居民主人翁意识，更能切实保障人民的权益。社区为居民民主活动提供了最广泛的实践场所，在社区治理过程中，国家制定法在社区内的有效实施，有赖于居民通过直接民主形式做出的各种决策和行为，在居民民主程序的过程中国家法获得了居民的广泛认可和信服。在实践中，居民行使选举权，通过民主程序选择成员组成被授权组织——居民委员会；通过民主决策制定社区居民公约，这些都体现出居民自治权的民主性。

5.集体性权利

居民是自治权行使的主体，但事实上，社区内居民不可能完全以个体的方式来行使自治权，自治权的行使多以共同体或组织形式实现，通过居民直接参与或间接参与组成各类组织，对社区内事务进行自我管理。而这些组织以居民是否直接参与可以分为居民共同体和被授权组织，前者如居民会议，后者最典型的是居民委员会。居民通过集体形式表达自身诉求，以直接或间接的方式实现社区内部多数居民的共同意识，代表整个社区、全体居民实现对社区公共事务进行自我管理的目的。尤其是居民自治权中的选举权、决策权都是以集体形式实现其权利，也只有采取集体形式实施才有利于保障权利行使的合法性。

二、居民自治权行使的困境及法律保障的意义

居民自治权的内容和性质展现了充分行使自治权的重要意义。但社区治理实践中形成的以居民委员会为核心的居民自治权体系已经割裂了居民和自治权之间主体与客体的关系，导致自治权各项权能的萎缩。居民自治权行使遭遇的困境对居民自治权的法律保障提出了新的要求，通过法律途径保障居民自治权的有效行使具有不同层面的深远意义。

（一）居民自治权行使的困境

居民自治权有两种行使方式：直接行使和间接行使。居民自治权的各项权能可以由居民自主直接行使，居民通过亲身参与社区治理活动，行使各项权利才是真正做到居民自治。间接行使存在的意义在于，居民无法或者不便于直接行使自治权时，发挥弥补自治权行使的空缺作用。但在目前我国社区治理实践中，居民直接行使自治权却存在一定程度的阻碍，而居民委员会行使自治权却成了主导，这不仅遮蔽了居民自治的真实含义，更导致居民委员会行使自治权出现偏差，从整体上影响自治权的有效行使。因此，必须协调居民与居民委员会之间在自治权行使方面的关系，明确不同方式自治权行使的作用，确保居民直接行使自治权各项权能的实现，规范居民委员会的自治权行使。

1.居民委员会行使自治权成为主导

从我国城市居委会建设之初，便以自上而下的方式为居民会的规划、建立、人员、场地等内容进行了一系列安排，由此建立的居民委员会在很长一段历史时期内发挥了重要的基层管理作用。在此基础上，我国《宪法》《居民委员会组织法》对居民委员会进行了明确的规定，形成了较为完善的居民委员会法律体系。但居民委员会始终是居民自治权行使的代理机关，随着居民自治能力的不断提升，居民直接参与社区事务进行自决、管理的方式更应得到重视。居民委员会应该协助居民行使自治权，并在居民授权范围内完成自身职能。但在目前城市社区治理的实践中，居民委员会与基层政府之间千丝万缕的联系，导致在协助基层政府完成社区工作中超越其法定的职责范围，造成居民委员会出现了严重的行政化，扭曲了其群众自治组织的本质。在居民委员会长期代为行使自治权的情况下，一方面造成社区居民自治能力和自治热情的降低，另一方面，居民委员会的行政化导致居民将其视为政府的部门，对其代表居民利益产生了严重的不信任。在这种情况下，以居民委员会为核心的自治权体系损害了居民直接行使自治权，并且从根本上影响基层社区自治的实现，因此必须在维护居民自治权的同时，注重对居民委员会性质和职能的转变，协调居民委员会与居民共同体、其他社会组织的关系，合作实现社区自治建设，顺畅居民自治权行使方式，建立以居民自治为核心的自治权体系。

2.居民自治权各项权能行使不充分

居民自治权的各项权能都是居民拥有的权利，是其行使自行管理社区事务的能力。但在实践中，居民自治权中各项权能的行使并不充分。首先，在选举权行使方面，我国社区居民几乎没有真正行使过选举居委会的权利，很多居民都没有参加过居民委员会成员的选举，即使有社区进行过居民委员会成员的选举也多是走形式，而委员会人选早已经由基层政府确定。其次，居民的参与权行使与居民对社区事务的关心程度和关涉自身利益的紧密程度成正比，居民只有真正具有参与社区事务的热情才能有效行使居民自治权。但现实情况并不乐观，很多社区居民对于社区事务，尤其是社区公共事务的参与热情并不高，而且长期依赖居民委员会对社区内公共事务进行管理，多数居民对社区事务的自我管理失去热情和治理能力，影响参与权的行使。再次，在决策权行使上，居民大会应以直接民主的方式，让社区居民直接参与、协商制定居民公约，但实际上现行的社区居民公约多数是基层政府制定好下发给各个社区的，居民对公约内容的制定参与程度低，导致这样的公约仅仅是口号型的宣传，失去了原本应该具有的约束居民行为的规范效力，也无法获得居民的认同和遵守；最后，监督权和知情权的行使也多流于形式。对于社区财政的使用情况等事项，社区居民可以采取什么样的渠道了解，了解的内容有哪些，这些都没有明确的法律规定，从而导致居民即使想行使知情权也无从下手。而监督权更是在行使的过程中无法得到保护，因为即使居民委员会在管理社区事务中侵犯了居民的权利，居民是否能以诉讼方式维护自身的权益也并不明确。上述种种导致在社区治理过程中，居民自治权的各项内容在实践中都遭遇不同程度的困境，要真正实现社区居民自治，保障居民自治权的有效行使，立法、行政、司法各方面的保障都具有重大意义。

（二）居民自治权法律保障的意义

权利的法律保障是法律在立法、执法、司法和观念等层面对权利实行全面的维护。居民自治权在实践中发挥的作用已经证明自治权的重要地位，自治权的法律保障不仅是权利行使的内在需要，更具有规范居民委员会职权在社区中的行使、促进基层民主和提高居民参与社区事务管理的热情等重大意义。

1.规范居民委员会自治权的行使

在我国基层社会治理实践中，居民委员会带领社区居民实现对社区事务的管理，其重要作用不言而喻。居民委员会作为居民自治权行使的代理机关，《居民委员会组织法》明确赋予其基层群众自治组织的性质和带领居民实现对社区事务自我管理的职能。但在实践中，居民委员会在自治权行使过程中出现的行政化导致其性质偏离，体现在社区治理各项事务中居民委员会超越了居民的授权范围，其自治权的行使压制了居民直接行使自治权。因此，必须通过完善居民自治权法律保障体系，规范居民委员会自治权的行使，减少居民委员会承担基层政府的职能。以去行政化的法律与制度保障，来强化居民委员会的自治性和独立性，在不触及现行城市社区居民自治基本体制情况下，还基层群众自治的居民“自我”的本源，彻底褪去基层群众自治组织的“行政化”与“政府化”〔7〕。同时，在《居民委员会组织法》中对居民自治权进行明确的阐释，结合制定《社区自治法》，形成以社区自治为基础、居民自治权保障为核心的自治权法律体系，确保居民成为社区自治的真正主体。在此基础上，根据权利义务相一致原则，在赋予居民委员会代为行使自治权的同时还应明确居民委员会义务，在《居民委员会组织法》中明确居民委员会如何向居民大会负责，例如应定期向居民大会汇报社区治理过程中的重大事项、按时公开社区财务使用情况、接受居民大会对其社区治理工作质询的相关义务等规定，这样的法律保障不仅能够确保居民委员会自治组织性质的实现，更能实现对居民委员会行使自治权的规范，确保居民委员会自治权的正确行使，同时有助于建立以居民为核心的自治权法律体系。

2.满足居民自治权行使的需要

城市社区自治的最直接动力来自社区居民的需要。相比基层政府，居民对于社区及自身的需要更能够及时地做出反应和决策，并且居民拥有比行政机关更为丰富的资源和信息，居民无论是通过直接还是间接的方式进行自我服务、自我管理都具有其他组织无法比拟的优势。实现对居民自治权的法律保障，重要的目的就是扩大这种优势，确保这种优势不会因权利的不当行使而遭受减损。目前我国居民主体意识刚刚觉醒，很多居民对于自行管理社区事务具有一定的热情，但空有一腔热情并不意味着能够行使好拥有的权利，必须通过法律对居民自治权的保障来满足权利行使的需求，以法律的形式规定自治权内容和行使自治权的细节，帮助居民在治理社区事务时有章可循，避免权利滥用造成对社区整体利益和居民利益的侵害。权利的有效行使要求国家提供必要的保障和支持，社区中居民行使自治权并不是说国家就可以对社区事务袖手旁观，反而是对国家提出了更高的要求，国家虽不再是社区管理的主导者，但必须发挥引导作用，在整体上把握社区发展的方向，为居民行使自治权提供基础支持。与此同时，在居民委员会自治权行使的成功经验带领下，协助居民更好地实现居民自治权的各项权能。在立法权和行政权为居民自治权提供保障的同时，司法权也应积极配合化解社区中的各种纠纷，为居民自治权提供充足的救济。因此，必须根据居民自治权的需求提供全方位的法律保障。

3.促进基层社区实现直接民主

民主自治是基层自治的应有之义，社区居民自治是实现民主自治的重要方式。社区居民的自我管理、自我教育和自我服务都是居民行使自治权的途径，更是基层民主实践的过程。居民直接行使自治权中的选举权、决策权都是通过民主程序实现的，也只有在民主决策下行使自治权才能在最大程度上保障社区居民的公共利益。而实践中，我国基层民主程度不高是普遍现象，这一方面在于居民对于社区治理事务缺乏热情，参与程度偏低，另一方面缘于法律对自治权的保障不足，缺乏对于民主程序行使自治权的明确规定，从而阻碍居民有效行使自治权。由此可见，通过健全居民自治权的法律保障，才能有效维护居民自治权的有效行使。首先，确保居民在社区治理中民主选举，按照《居民委员会组织法》的要求保障居民选择的民主性、平等性，真正做到社区居民委员会成员是社区居民民主选举产生的，代表和维护居民利益；其次，实现居民的民主决策，民主决策可以确保居民共同做出的决策具有坚实的群众基础，能够吸纳不同社区居民的意见和建议，维护更广泛社区主体的利益，而且通过民主程序作出的决策能够获得更多居民内心上的服从，从而在实施决策过程中减小阻碍，这就要求明确居民民主决策的相关程序，减少行政权对民主决策的干扰。最后，通过健全居民自治权的法律保障能够有效落实民主管理和民主监督。社区内公共事务的管理不是居民个体行使自治权能够实现的，必须通过集体力量实现对社区的管理和监督，通过民主程序的管理和监督更加注重保障平等主体的权益，从而在管理和监督的过程中实现平等保障。

4.提高社区公民参与能力与热情

居民自治权的行使以居民参与社区事务的自我决策、自我管理为起始点。相较于农村村民自治，城市居民自身素质及自治能力具有明显的优势，但城市社区居民自治的效果却不容乐观，这与城市社区的半熟人社会模式或陌生人社会模式存在一定程度的关系，这种模式下的城市社区居民对社区公共事务呈现出更加冷漠的态度，加之居民自治权缺乏明确的法律保障，居民委员会行使自治权长期占据主导地位，不仅影响了居民在社区事务中的参与热情，还导致居民自制能力的减损。只有通过法律途径为居民自治提供保障才能从根本上杜绝自治权行使遭遇的困境，从立法上完善居民自治权法律体系，以基本法形式对居民自治权进行确认，为居民自治权的行使提供了法律基础，用明确的自治权规定唤起居民参与的热情，并通过详细规定自治权行使的方式和内容，增强居民行使自治权的能力。通过规范行政权在社区中的权限，避免行政权对居民自治权造成侵害而影响居民参与社区事务的热情。在司法层面对居民自治权遭受侵害予以充分救济，避免居民权利遭受损害时无法获得救济而对权利行使失去信心。以立法、行政、司法等多渠道实现对居民自治权的法律保障不仅能够提高居民参与社区治理事务的热情，更能促进居民在社区治理过程中的自我提升。让居民知道自己拥有什么样的自治权，应该如何行使自治权以及行使自治权能够获得的保障，都是自治权法律保障体系内所必须具备的内容。在健全的自治权法律保障制度下，居民才能全面有效地行使自治权，从而有助于提高社区自治能力。

以法律形式保障、规范各种方式行使居民自治权是实现基层社会治理的基础条件，无论是居民直接行使自治权还是居民委员会代理行使自治权都必须有明确的法律规定。居民自治权法律保障的重要意义更加凸显法律保障对居民自治权行使和社区自治的重要性，在此基础上必须深入探究居民自治权法律保障中存在的问题并及时加以解决，才能在掌握居民自治权法律保障现状的同时健全居民自治权法律保障制度。

三、居民自治权法律保障的现状、存在问题及解决对策

居民自治实践早已经在我国出现，自治权的作用也有目共睹，但居民自治权法律保障的现状及存在的问题更应引起我们的关注。从现状入手分析居民自治权法律保障中存在的问题，能够从根源上找出“病根”，确保对症下药。

（一）居民自治权法律保障的现状

1.居民自治权的立法保障

目前，我国关于居民自治权的法律规定，按照效力等级有《宪法》《居民委员会组织法》和国务院、地方人大及地方政府制定行政法规条例等内容。现行《宪法》第111条第1款对社区居民委员会的性质进行了规定，间接确认居民自治的权利；在此基础上，《居民委员会组织法》通过第2条规定居民委员会为基层群众性自治组织以及第8条规定本社区居民有选举居民委员会成员的权利等内容对居民自治权再次进行间接阐释。2001年《中央办公厅和国务院关于转发〈关于民政部关于在全国推进城市社区建设的意见〉的通知》中，明确提到了加强社区组织建设要遵循“社区居民自治的原则”。2017年《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》中提出，注重发挥基层群众性自治组织基础作用；进一步加强基层群众性自治组织规范化建设，合理确定其管辖范围和规模；促进基层群众自治与网格化服务管理有效衔接；完善城乡社区民主选举制度，进一步规范民主选举程序，通过依法选举稳步提高城市社区居民委员会成员中本社区居民比例，进一步增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力；建立健全居务监督委员会，推进居务公开和民主管理；充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进法治、德治、自治有机融合。纵观目前我国关于居民自治权的相关法律规定，尚未具备明确的法律规范对自治权进行确认，造成目前社区治理发展过程中居民自治权行使受到阻碍，因此应当重视居民自治权法律保障存在的问题。

2.居民自治权的制度保障

“基层群众自治制度”是依照宪法和法律，由居民（村民）选举的成员组成居民（村民）委员会，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的制度。该制度是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发端于城市。中共十七大将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。截至2007年底，89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好效果〔8〕。随着社区建设的发展，根据中国人力资源和社会保障部的数据显示，到2017年年底，我国社区居委会数量为106491个〔9〕。总的来看，经过长期的社区建设，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，城乡基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用〔10〕。作为国家基本制度，居民自治实践在全国城市社区推行获得了国家政策的保障，居民在社区治理事务中，能够充分表达自身利益诉求，维护居民方方面面的切身利益，同时调动居民参与社区治理的积极性，并在党和政府正确引导下促进基层自治建设健康有序发展，这一基本制度推行至今，形成了一个比较全面和系统的基层群众自治网络。扩大基层群众自治的范围和能力，制度与法律的结合才能实现全方位对居民合法自治权利的保障，因此现有基层群众自治制度亟待与之配套的居民自治权法律保障体系的建立健全。

（二）居民自治权法律保障存在问题

虽然我国《宪法》《居民委员会组织法》以及一些规范性文件都对居民自治有所规定，但尚未制定《社区自治法》，未能以基本法形式对居民自治权进行明确的确认，因此并未形成居民自治权法律体系，而且在城市社区治理中，一定程度上基层政府行政权力的干预依然造成自治权行使的阻碍，在自治权遭受侵害时，司法权保障的不彻底导致居民无法获得救济，这些立法、行政、司法方面存在的居民自治权法律保障问题不仅应该引起我们的关注，更应该从问题入手，有的放矢地提出解决方案，切实维护居民自治权的有效实施。

1.居民自治权立法不健全

由于我国社区治理实践起步较晚，因此相关法律的规定也在一定程度上滞后于实践发展的需要，随着居民自治权行使在社区治理中发挥重要作用而引起人们关注，同时暴露了居民自治权相关立法保障的不足。首先，在《宪法》公民基本权利中没有明确规定居民自治权，而是通过第111条规定居民委员会是基层群众性自治组织间接地赋予了居民自治权。通过前文所阐述的居民自治权属性可以看出，居民自治权作为本源性权利，应由《宪法》予以确认和保护。同时，居民委员会的性质决定其并非国家机关，而其相关规定位于《宪法》第三章国家机构也存在不妥之处。其次，《居民委员会组织法》主要内容是对于居民委员会组建、职能的规定，也未明确规定居民自治权相关内容，而且《居民委员会组织法》在内容上大多源于1954年的《城市居民委员会组织条例》，其内容和形式都是居民委员会的组织性法律，因此无法真正诠释居民自治的内涵。就《居民委员会组织法》内容而言，大多数规则都较为原则，不利于实践中操作，在一定程度上限制了居民委员会自治职能的发挥。因此以《居民委员会组织法》为基础制定一系列社区自治相关规范性文件在内容上也多是重复《城市居民委员会组织条例》的规定，并不能做到对居民自治权的有效保障。最后，社区治理的相关自治章程未能全面及时制定。快速发展的社区建设，多元化的主体参与及多元化的社区利益需求，很多时候造成国家无法及时做出反应，此时社区自治章程等软法应以便捷、民主制定程序形成，快速对社区内多元化的需求做出回应。但目前我国大部分社区没有独立制定社区自治章程，从而导致在国家制定法无法对居民自治权进行保障时，软法规范也未能发挥其保障居民自治权的功效，因此在立法体系上国家法的滞后、空白以及社区自治软法的不足，没有具体的规定和保障机制，无法为社区居民自治权的行使提供立法保障，导致居民参与社区自治热情不高，致使我国居民自治权立法远远滞后于自治实践，进而影响基层社区的全面发展。

2.政府行政权干预多

行政权本身对社会具有直接的影响力和强制性。在基层社会中，政府行政权力对社区自治的干预主要表现在两个方面：第一，行政权干预居民自治权的直接行使。目前在社区治理实践中，基层政府多以“指导”为由，没有充分尊重居民自治权的行使。例如，居民行使选举权选举居民委员会成员，多数是政府主导下的走过场，无法确保居民选举意愿的真正实现；在居民进行社区事务决策时，制定居民公约是最直接的表现，但现行多数居民公约都是基层政府制定好的，制定过程没有充分征求居民意见甚至没有居民参与其中，根本无法保障居民意愿的充分表达。与此同时，行政权力在社区内的扩张也严重影响居民对社区事务进行自我管理，从而造成居民对社区自治热情的降低以及主体自觉性受抑。第二，行政权对居民委员会行使自治权的干预。国家行政体制改革要求政府还权于社会，在基层社区最明显的转变就是基层政府改变过去对社区事务的领导角色，以引导、指导方式实现对社区发展总体方面的把握，但实践中，很多基层政府仍以领导者身份介入社区治理中，干预居民委员会人事任免和相关社区治理工作，无法真正实现政府由领导者向引导者身份的转变，基层政府下派任务致使居民委员会承担过于繁重的政府行政事务，违反《居民委员会组织法》关于居民委员会对基层政府协助职能的规定，从而造成在社区自治中基层政府越位、居民委员会错位现象，让居民误认为居民委员会是基层政府的部门，损害其居民自治权的间接行使作用。

3.居民自治权的司法保障不充分

社区发展过程中，纠纷的发生在所难免。居民与政府、居民与居民委员会、居民与物业服务公司这些主体间的纠纷都已经频繁出现在社区治理过程中。多元的主体、多元的利益诉求以及社区内纠纷的特点都对居民自治权的司法保障提出了更高的要求。但实践中，居民自治权司法保障并不充分。首先，居民委员会是否具备民事诉讼的主体资格就非常值得讨论，一旦居民委员会在行使自治权或管理社区事务过程中侵害了居民自治权的行使，能否采取民事诉讼的方式来维护居民合法权益尚未确定，因此一旦这类纠纷发生，居民始终处于弱势地位，其权利无法得到充分救济。其次，诉讼方式对于居民自治权被侵害时引发的利害关系较为简单的纠纷来说，在适用上也存在明显的弊端，诉讼过程漫长、耗时耗力等缺陷都说明针对居民与其他主体间较为简单的纠纷需要更便捷、更省时省力的方式来解决。因此，单纯依靠诉讼方式已经无法为居民自治权提供充分的救济。而其他非诉化解纠纷方式的不普遍不健全导致社区内的矛盾无法获得非诉方式的解决，因此也无法为居民自治权提供充分的权利救济。

（三）加强居民自治权法律保障的对策

1.健全居民自治权法律体系

居民自治权法律保障必须以健全的居民自治权法律保障体系为基础，因此加强和完善有关居民自治权的相关立法，建立居民自治权法律体系是自治权法律保障的首要条件。首先，《宪法》作为根本法，应在确认公民基本权利一章明确规定居民自治权，也就是说自治权作为城市居民管理社区事务的基本权利，必须获得根本法的确认与规定，这不仅能让居民自治权获得根本法律保障，更为《宪法》下位的基本法、行政法规等对于居民自治权的规定提供了宪法依据。其次，有必要对《居民委员会组织法》内容进行一定的修改，针对其中居民大会功能、法律定位等内容进行更为详尽的规定，确保居民自主行使自治权获得基本法的明确规定。同时，针对居民委员会的职权设定监督机构，确保居民自治权的代理行使不会超越授权范围，并且应该在《居民委员会组织法》中理顺居民委员会与居民大会的关系，突出居民大会作为居民直接行使自治权的共同体是社区治理内部最高的权力机构，是居民行使民主决策权的重要途径。再次，建议制定《社区自治法》，通过基本法形式为社区自治和居民自治权行使提供最切实的保障。我国长期以来社区自治建设多依赖国家政策而缺乏明确的法律规定，《社区自治法》的制定正是填补社区自治建设所需法律规范的空白。《社区自治法》能够全面地对社区内各类自治主体的地位、职能等进行明确的规定，对居民自治权进行准确的界定，对居民自治权的内容和行使程序做出细化的规定，为居民自治权提供直接的法律保障。最后，还应注重社区内其他法律规范对居民自治权的保障，例如民间法、软法等形式在社区自治中发挥的维护居民自治权的作用。

2.规范行政权在社区内的运作

从法治建设的角度看，形式意义的法治，强调“依法治国”“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制；实质意义的法治，强调“人民主权”“法律至上”、“权力制约”“权利保障”的价值、原则和精神〔11〕。在基层社会中，居民自治权的有效行使就是对国家权力在社区中运行的最好限制，但前提条件是法律对居民自治权予以充分的保障。以法律形式对居民自治权的确认和保障不仅能够为居民自治权的合法性和正当性提供支持，更能够实现居民自治权对国家权力的制约。

法律保障在执法层面就是要求依法行政，即国家权力必须在法律规定的范围内行使。在社区中也是如此，居民能够自行管理的事务则不需要国家权力的过度干预和介入，更不能滥用权力侵犯居民自治权的行使，居民自治权在社区中的行使无形地为国家权力的运行划定了边界。通过法律对居民自治权予以保障也体现了国家治理理念的转变，政府公权力不再垄断社会生活的方方面面，尤其是在基层社会中，国家应该明确自己的定位，基层政府与社区、自治组织、居民之间是平等合作的关系，基层政府在合作的基础上为社区发展提供必要的引导和服务，除此之外，公权力更多是用来解决居民无法依靠自治力量解决的难题以及为提供社区发展和居民需要的公共服务，这一方面规范了国家权力运行的范围，另一方面也为国家权力运行减轻了负担。行政权在社区内的规范运行还应做到基层政府不将政府事务下派给居民委员会承担，维护居民委员会群众自治组织的性质，并协助居民行使选举权、决策权等自治权，既做到了依法行政，又保障居民自治权行使不被干涉。

3.以多元化解纠纷方式为居民自治权提供救济

“无救济就无权利”。在城市社区治理和自治建设过程中，社区居民与政府、居民委员会、物业服务公司发生纠纷时，居民明显处于弱势地位，因此导致自治权遭受侵害而无法获得有效救济。为有效保障居民自治权，正确规范、引导社区内多元主体的行为，必须在社区内纠纷发生后及时采取有效的方式化解矛盾，维护居民合法权益。社区治理理念本身就涵盖了主体的多元化特征，多元化的主体就存在多元化的需求，因此产生的纠纷也存在多样性的特点，这就决定了单纯依靠司法途径化解社区纠纷已经显然无法满足现实需求，多元化的纠纷解决机制才能为居民自治权提供有力救济。首先，针对居民委员会和居民之间的纠纷，应该明确这种纠纷并非行政纠纷，居民委员会并不是行政机关，其是否具备民事诉讼主体资格虽尚无定论，但居民委员会和居民之间的纠纷也必须得到充分解决，那么当下就应该重视诉讼之外的方式化解两者间的纠纷，避免因主体不适格无法进行诉讼而导致居民权益无法获得保障，因此，调解等非诉讼方式必须充分发挥作用，弥补诉讼方式的不足，积极化解纠纷。其次，在居民与社区其他组织发生纠纷时，诉讼方式在时间和金钱上的消耗致使这种方式不是最佳的选择，而以软法的柔性约束力和非强制性惩罚来化解此类纠纷也在实践中取得了显著成效，不但有效解决了矛盾，更节省了司法资源。采取和解的方式解决居民与物业公司的纠纷也是较优的选择，在司法实务中，即便物业服务公司与居民之间的纠纷起诉到法院，也多以和解形式终结，如能在社区内建立纠纷调解室，为纠纷双方提供和解的平台，在纠纷提交到法院之前实现双方当事人的和解则是更优的选择。社区内居民自治权的行使遭受侵害后，多元化的救济方式更能体现出法律对自治权的充分保障，在立法与行政对自治权保障的基础上，司法权作为最后的屏障，也必须充分维护居民合法权益，为居民自治权提供有效救济。

总而言之，基层群众自治制度是我国独创的基本政治制度之一，城市居民社区自治是该制度重要组成部分。依法保障城市居民自治权利是实现我国基层社会治理关键所在。社区中居民自治权的法律保障，不能停留在对居民委员会自治的研究和居民自治权性质的简要阐述上，更应注重通过法律方式对居民自治权的权利运行在立法、执法和司法多方面的保障。新型社区的发展，势必是在党和政府引导下，居民共同体、居民委员会及社会组织共同努力的结果。理顺居民自治权行使与居民委员会自治权行使的关系，在健全居民自治权立法、规范国家行政权在社区中的行使及为居民自治权行使提供充分的司法保障的基础上，实现居民自治权行使方式的多样化，促进基层社区自治建设，推进国家在基层社会治理的法治化和现代化。