自治、法治、德治“三治融合”视域下乡村基层社会矛盾调解机制研究

杨 浩

（宿迁学院 法政学院， 江苏 宿迁 223800）

一、乡村基层社会矛盾的内涵与类型

乡村基层社会矛盾是指在乡村社会中不同的利益主体之间由于邻里、住房、家庭、婚姻、赡养等方面发生的矛盾和纠纷，从而引起对立、抗争、纠纷、冲突、敌对、争吵和不满等事件。［1］乡村社会矛盾主要有两大类：一类是村民之间的矛盾纠纷，比如家庭纠纷；另外一类是村民与村民之外的其他主体之间的纠纷，比如土地纠纷。［2］具体而言，我国乡村基层社会矛盾主要包括以下七种类型。

第一，家庭纠纷。常见的家庭纠纷主要包括：因分家产生的经济类纠纷，农村父母生养的子女较多，男子在成年之后会另起炉灶，父母给予一定的经济支持，这就出现因为分家产生的矛盾纠纷；夫妻离婚之后因为婚后财产的分割产生的矛盾纠纷；由于老人去世之后遗留的遗产进行分割产生的矛盾纠纷；由老年人赡养产生的矛盾纠纷等。

第二，邻里纠纷。邻里纠纷主要是指农村作为一个小型社会，长期生活、生产在一起的邻居朋友由于小事引起的纠纷，邻里纠纷多发生在农忙季节，农业生产具有季节性，短期间矛盾双方争农具、争水的现象普遍，双方由于一时之气，作出过激行为，有可能导致小纠纷演变为打架斗殴，甚至发生刑事案件。

第三，干群纠纷。随着基层民主制度越来越完善，村民的维权和自主意识增强，越来越多的村民也开始关心集体政治和集体经济。实践中，有些村干部不能履行自己的义务，利用公权力谋取个人私利，同时，村干部服务意识不强，这就导致村干部和村民之间矛盾激化，产生干群纠纷。

第四，土地分配纠纷。土地分配纠纷是在人口数量不断增加和土地面积不断减少的背景下产生的，在土地分配的过程中，土地面积的精确测量、土地质量的等级划分、土地位置的确定都引发了村民和村民之间、村民和村干部之间的矛盾纠纷。

第五，征地纠纷。征地纠纷主要是指征地的补偿问题，土地征用金不能满足村民的需要，村民不愿搬离而引发的纠纷。

第六，土地承包纠纷。土地承包纠纷主要是指村民和村民之间在私下承包土地时，不能按照国家有关规定进行合同的撰写，合同不合法引起的土地承包金不到位、土地保护措施不力等。

第七，交通肇事纠纷。随着家庭生活水平不断提高，农村居民拥有私家车的数量越来越多，但是，无证驾驶、酒后驾驶和超载等现象普遍存在，由此引发的交通肇事事件也在不断增加，因此给村民带来一些人身伤害和财产损失，使村民和村民之间产生了矛盾纠纷。

由于乡村矛盾纠纷内容多样化、复杂化、纠纷数量不断增加的特点，其社会影响也在不断加大。主要表现在社会矛盾纠纷传播速度快和矛盾纠纷容易激化两个方面。随着现代信息传播技术的快速发展，村民通过网络、手机、电视、媒体等方式发表观点，甚至传播过激言论、推波助澜的情况有所增加，村民发生矛盾纠纷，可以通过媒体曝光、网络传播的方式发泄情绪，把矛盾暴露于大众视野中，从而引发大众关注度提高，社会影响力加大。另外，以往的乡村矛盾没有过多的利益冲突，而现在的矛盾和利益息息相关，这就容易导致小事点燃成大事，大事上升为群体性事件，特别是有一些情绪激进的村民，通过发动集体上访、越级上访、闹事纠缠、围堵大门、喊口号、下跪、静坐等方式进行示威，甚至采取自残、跳楼、自杀等极端方式，给社会造成了极其恶劣的影响。

二、自治、法治、德治“三治融合”对乡村基层社会矛盾化解的要求

传统矛盾纠纷化解的途径主要有司法途径和非司法途径两种。由于历史原因，农民解决矛盾的具体选择就是司法途径中的诉讼路径和非司法途径中的上访路径，这两种路径都需要花费大量的时间成本、经济成本和社会关系成本。［3］而非司法途径中的社会调解通过第三方参与的方式对矛盾双方进行充分的沟通、说服、引导和教育，促使矛盾双方资源协商达成矛盾的化解和意愿的达成，相对于前两种的矛盾化解方式，具有志愿性、主动性、及时性、经济性等优势。但是，由于社会调解人员短缺和缺乏长效机制，导致社会调解长期以来效果不佳。

2015年，国务院出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，提出要逐渐形成多方共治、综合协调的多元化解矛盾机制，形成合力多层次、多领域齐抓共管地解决农村基层矛盾纠纷。党的十九大对乡村治理和矛盾化解提出了新的要求，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。要求打造社会治理的新格局，不断完善社会治理制度建设，不断创新社会治理体制，提高社会治理的社会化、智能化、法治化和专业化水平。

乡村自治要求乡村基层社会矛盾能够自我化解，减少政府在维持稳定上的成本消耗，有利于建立高效的工作机制；乡村法治要求乡村基层社会矛盾在化解过程中要依法处理，避免人情干预，从而维护农村居民的合理和合法权益，推进乡村社会矛盾治理工作的规范化；乡村德治要求在乡村基层社会矛盾化解中需要通过宣传教育的手段，培养村民的道德意识和集体精神，从而避免纠纷的发生和扩大。

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，要求乡村基层社会矛盾的化解需要充分利用政府部门干预之外的社会调解方式进行解决。［4］乡村社会矛盾的社会调解需要发挥社会组织和群众个体的力量。政府也需要通过分权的方式，发掘引导和培育多元化的社会力量参与到乡村矛盾的化解中，积极培育第三方矛盾调解组织，最大限度地发挥第三方组织的优势，弥补传统以政府为主体的矛盾化解劣势，避免政府职能失灵、角色失灵和功能失灵，促进政府和社会有机统一。通过社会调解的方式化解乡村矛盾，能够实现矛盾纠纷的源头治理，能够维护群众的利益诉求，能够体现居民的公民意识，实现农村的社会化转型，维护农村的和谐和稳定。

三、乡村基层社会矛盾调解的类型和方式

传统解决乡村基层社会矛盾的主体为政府部门、公安机关、信访办、村委会、乡村精英、亲戚朋友和律师等。而对于自治、法治、德治“三治融合”下的乡村基层社会矛盾化解需要建立社会调解机制，具体包括以下四种类型和方式。

（一）村委会参与调解

村干部在工作中需要坚持党的领导，走基层群众路线。群众路线要求村干部能够深入群众中去，积极做好群众和群众之间、干部和群众之间的调解工作，发挥政府和村民之间的桥梁纽带作用，而村委会就是乡村基层社会矛盾调解的“堡垒”和“根据地”。同时，村委会干部需要积极宣传政策文件、法律法规、村规村俗、文化情理等内容，调查群众之间的矛盾根源，分析产生矛盾的原因，第一时间消除群众之间的纠纷，减少乡村中的不和谐因素，维护乡村的稳定发展。

（二）乡村矛盾调解室调解

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求村委会设立乡村矛盾调解室。乡村矛盾调解室的调解员由村党支部委员会、村民委员会和村务监督委员会提名，或者推荐有声望和有能力的群众参加选举，乡村矛盾调解室人员的任期与村民委员会的任期一致。调解员主要负责所辖行政村内部村民之间矛盾的处理和化解，协助乡镇政府做好矛盾纠纷的登记和相关法律法规的宣传工作，由市委政法委每月为矛盾调解员发放工资。

（三）乡村精英调解

自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求在村委会和矛盾调解室调解的基础上，积极吸纳和鼓励乡村中有一定影响力的精英力量参与到矛盾纠纷的化解中来，其中包括乡村教师、村里年长者、经济致富能人参与群众调解，乡村精英的调解力和影响力，来自于他们的知识文化水平、经济水平、话语权等权威，凭借权威促成矛盾纠纷的化解。

（四）外部社会团体调解

外部社会团体对矛盾纠纷进行调解的主体是有法律背景的律师或者法律服务志愿者，乡村基层社会矛盾的调解可以积极探索法律服务对口帮扶的先进经验，通过属地化管理的方式，将镇属辖区范围内的律师组织起来，派遣到行政村中，定期对村民进行普法教育，提供法律咨询、矛盾调解、法律救助、法律宣传等服务，通过讲解相关法律法规和相关的法律知识背景促使矛盾双方化解矛盾。

四、乡村基层社会矛盾调解的现实困境

（一）调解人员配置重叠，矛盾化解长效机制不完善

乡村基层社会矛盾调解的方式和类型有很多，包括村委会调解、乡村矛盾调解室调解、乡村精英力量调解和外部社会力量进行调解等，可以看出，其吸纳了社会多方的力量参与到乡村矛盾化解队伍中来，大大提高了矛盾化解的有效性，提高了乡村治理的水平和能力。但是，通过面对面访谈发现，虽然在矛盾调解机制设计时，针对不同类型的矛盾纠纷类型，将多方主体的责任进行了分工，多主体化解的方式出现了调解人员配置重叠的情况，尤其是村委会调解、乡村矛盾调解室和乡村精英调解的人员重叠严重。乡村矛盾调解室的调解人员一般是由乡村精英组成，而村委会的工作人员也要求加入乡村矛盾调解室，同时，在实际工作中，三方主体不能明确各自分工，也不能发挥其独特优势，矛盾调解过程中，也容易出现意见和观点不一致的情况，而最后的处理只能上报到镇政府或者县政府，最终没有起到化解纠纷的作用，严重阻碍了矛盾化解长效机制的形成和完善。

（二）调解员队伍能力低，保障经费严重短缺

为了保证乡村社会稳定，乡村矛盾调解人员必须具有高度的政治思想意识、责任担当意识、工作服务意识，同时，要熟悉业务理论知识，善于利用矛盾调解方法。但是，目前大多数乡村调解员的学历较低、文化水平不高、年龄偏大，导致调解员对国家和政府的法律法规政策了解不够，同时，其对新科技、新情况、新信息的把握和运用不熟练，在具体调解过程中，引起群众的不满意和不信任。另外，有部分调解员不能秉承公正、公平、公开的原则，不能站在中立的立场，在调解纠纷的过程中，心存私念、私权，工作不积极不主动，风险意识、服务意识和责任意识不强。与此同时，引起调解员工作态度不积极的根本原因在于保障经费严重短缺，自愿进行服务的调解员和村干部工作积极性相对较高，但是，专职调解员由于对工资不满意，参与度和积极性都不高。

（三）行政权力干预过多，矛盾调解组织自治性差

乡村基层社会矛盾调解在实施的过程中明显带有行政化色彩，机制的运作实行从上到下的方式，行政权力贯穿于多元化矛盾调解主体的始终，这种机制运作方式的本质仍然是行政体制的延伸。村委会参与调解的方式中，村委会成员是按照镇政府的提名进行选拔，本质上村委会成为了镇政府的下属机构，不能体现“村民自治组织”的性质；乡村矛盾调解室调解成员的构成主要是在村委会人员中进行选择，其人员构成与村委会有很大的重复性。同时，调解委员会从纵向上分为镇级调解委员会和村级调解委员会两级，本质上讲，是将政府的管理职能进行了延伸。

五、解决乡村基层社会矛盾调解困境的建议

（一）明确村委会职能，完善调解组织的制度框架

村委会是自治组织，是连接乡镇政府和群众的重要纽带，也是乡村矛盾调解的主体之一。传统的矛盾调解模式中，村委会本质上成为了乡镇政府的下属机构，表现出过度的行政化色彩；同时，村委会成员的矛盾调解没有有效分工，导致村委会和乡村矛盾调解室的工作存在交叉，出现多头管理，效率低下。

因此，在矛盾调解中要明确村委会的职能，协调各方面的关系，避免多头管理，具体需要在以下方面进行改革：一是明确村委会的职能，将其作为乡村矛盾调解的领导和协调部门；二是明确村委会下辖各部门的矛盾调解职能，实现分工合作；三是建立调解组织内部管理制度，探索自治化的管理模式；四是规范工作程序，确保调解主体能够公正公开，促进乡村矛盾的调解制度可持续发挥作用；五是村委会要积极引进大学生担任村调解员，以大学生的知识储备和素质素养带动乡村其他矛盾调解员形成团队效应。

（二）加强调解员的人力资源管理，提升调解员素质

提升调解人员的素质和业务能力是提高乡村矛盾化解效率的重要前提。具体可以在以下方面着手：一是在调解员的选拔上，需要区别于以往的行政任命，要通过群众推荐和选举的方式产生乡村调解员；二是乡村调解员在正式上岗之前，要进行业务培训，掌握相关的政策法规、法律知识、乡村矛盾特点、调解技巧等方面的内容，了解乡村矛盾的特点和调解的手段；三是乡村调解员培训后需要进行实习和实践，通过具体的业务实习获得群众的信任和支持，并加强自身的规划建设，将所学的理论知识应用于乡村矛盾的调解实践；四是乡村调解员需要不断进行知识更新，村委会可以选取有经验的法院法官、检察院检察官、律师、具有公信力的权威人士等对调解人员进行知识更新和案例培训，更新其调解知识和技能方法，使调解员能够与时俱进，从而能建设一支能力强、业务精、专业化的调解队伍。

（三）加强矛盾调解主体的独立性，提高调解的法律效力

传统乡村矛盾治理的方式呈现行政化的特点，政府承担了过多的社会职能，造成基层乡村政府负担过重。为了提高乡村矛盾治理的效率，需要引入多元社会主体参与到乡村矛盾治理，与此同时，还需要保障调解主体的独立性，确保调解公正和公开，避免不必要的行政干预，引起大众的猜测和谣言。当矛盾双方对调解不满意时，可以到上级部门进行复议或者进行司法诉讼，通过法律程序进行解决。在完成矛盾化解之后，要签署矛盾调解协议书。调节协议书必须符合法律规范要求，形式内容完备。

在调解协议书的法律规范性方面，笔者建议在以下几方面要进行改进：一是要确保调解协议书的内容要求，对于矛盾的起因、过程、协调结果要进行严格的记录；二是调解协议书要按要求进行严格的整理、分类和归档，对其存档流程进行详细的规定；三是要将调解协议书报上级法院或者乡镇司法部门进行备案，提高调解协议书的法律效力。

综上所述，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求乡村基层社会矛盾的化解需要引入社会调解机制，将专业社工机构、乡村精英和法律从业人员等社会主体引入到调解中来，促进调解人员的专业化和多元化，依法依规进行社会调解，建设多元化主体相协调、分工明确的乡村矛盾调解队伍，保障乡村社会的稳定和可持续发展。