规制俘获理论下的社会工作评估

程 群

（南昌大学公共管理学院，南昌 330000）

一、规制俘获理论

当我们说社会工作评估者被“俘获”，实则是借用了经济学中的规制俘获理论的概念。规制俘获理论是20世纪70年代兴起的一种管制理论，最早由美国经济学家斯蒂格勒提出，他用经济学理论分析了政府的管理行为，指的是主管机关在其主管范围，制定出的某种公共政策或法案，在损害公众利益的状况下，使特定领域商业或政治上的利益团体受益的行为。当规制俘虏发生时，企业或是政治团体的利益比公众利益更被优先考量，使得社会全体受到损失。常常受到规制俘虏的政府单位被称为“受俘机关”。规制俘获理论属于福利经济学领域，在它看来，规制者与被规制者都是经济人，他们通过策略行为来谋求自身福利最大化。规则由外生变量变成经济系统的内生变量——在利益的驱动下，一方寻求规制而另一方提供规制，二者构成规制俘获。

二、规制俘获理论与社会工作评估

当规制俘获理论用于社会工作评估时，它指的就是社会工作评估机构成为“受俘者”，此种条件下，社会工作评估机构提供规制，把社会工作机构的利益优先考量，而社会工作服务对象及公众的利益则次之。虽然社会工作评估机构不属于政府部门，但将规制俘获理论用于社会工作评估的过程分析，仍有一定的合理性。

社会工作评估起源于社会工作的问责性要求，是针对社会工作或社会服务而进行的评估。这一过程涉及多个主体：评估的委托者或赞助者，社会工作者及其机构，社会工作项目对象。在中国国情下，政府购买社会工作服务成为政府提供社会服务的重要途径，也成为社会工作机构资金来源的重要渠道，所以政府既可能是评估的委托者或赞助者，也是社会工作者及其机构的委托机构或这说上层机构。这里我们解释的社会工作者被俘获，主要指的是社会工作评估者或社会工作评估机构被社会工作者及其机构俘获的现象，但不可否认的是，政府在这一过程中却扮演者重要的角色。

当前中国社会工作评估的俘获现象，主要是由于社会工作评估过程中，社会工作机构为了获得合格的评估结果，得到政府部门的长期支持，从而通过各种方法俘获社会工作评估方，从而使社会工作评估者不再以公众利益为优先考虑，而是将社会各种机构的诉求为第一位，从而产生的评估结果不准确的现象。

三、社会工作评估者被俘获的机制形成

（一）规制俘获的必要性

1.社会工作资源稀缺性与资源争夺

资源稀缺性是经济学的核心命题，用于社会工作领域也是如此。由于近些年先后出台许多相关文件，社会工作机构和持证社工数量都大大提升，与之相对的是，政府购买社会工作服务的数量却远远不够，加之我国尚未形成社会工作市场化机制，除了广东和上海的模式已经比较成熟，我国许多地区的社会工作机构面临着资金严重短缺，招聘不到专业社工和无项目可做的情况，可以说有很大一部分社工机构甚至需要创立者自掏腰包才能付出薪水，从事这一行业也是在“用爱发电”。

所以政府购买社会工作服务对社会工作机构来说是核心资源，甚至决定着社会机构能否继续运营下去。而社会工作评估的一大功能就是使社会工作机构获得政府、企业等资助主体的持续支持。从这个意义上说，社会工作机构就会努力俘获社会工作评估机构，以期获得更好的评价，从而使其具备获取资源的优势。

2.不平等的权力资源关系

这一点可以从资源稀缺性推导而来。从理论上说，政府购买社会工作服务，政府与社会工作服务机构形成的应当是合作关系：政府依赖社会工作服务机构提供的项目提高社会服务水平及效率，提升合法性，创新社会治理，官员也相应的获得升迁的机会，社会工作机构依赖政府的资金和项目得以维持自身的运转和获得更好的发展。但实际情况是，大部分社会工作组织并没有能力为自身建立起独立的资金来源渠道，其对政府仍然表现出极强的资源依赖关系，不仅在资金、场地、服务设施等资源方面严重依赖政府，而且在制度、规范等方面也缺少自己的主动权，而相反社会工作组织及项目对政府的制约性不足，缺乏令政府依赖的资源。这种不平等的关系直接导致社会工作机构在很多方面要听从政府的意见，而政府在一些方面的要求却可能与社会工作服务的原则相违背，从而在社会工作评估时出现问题。

（二）规制俘获的可能性

1.社会工作评估机构的利益诉求

政府俘获理论有两个基本假定：一是公权力主体具有自己的利益诉求；二是经济主体对公权力主体具有特殊的影响力。这里讲的就是，社会工作评估机构的利益诉求是其被俘获的基础。那么社会工作评估机构的利益诉求是什么？首先，作为社会工作评估机构，它同样需要资金的支持。所以它同样对政府具有依赖性，而因为现在大多数评估是一种“以评促进”为目的的发展性评估，评估的结果不仅影响着社会工作机构，同时影响着当地政府社会治理创新的结果及官员的升迁。出于此考虑，社会工作评估机构不容易给出消极的评估结果。

2.社会网络解释

由于社会工作评估不是纯粹经济学话题，因此，它有社会学领域的解释，那就是社会网络的影响。目前，社会工作机构及社会工作评估机构都处于起步阶段，其人员组成具有很强的同质性。也就是说，社会工作机构的人员和社会工作评估机构的人员大多相识，甚至具有较为密切的关系，社会交往活动也往往比较频繁。而社会网络正是一种俘获的社会学方式。

3.信息不对称

这种俘获现象之所以可以产生，还有一个重要原因就是社会工作机构与社会工作评估机构之间信息不对称。社会工作评估只是采用科学的方法对社会服务项目的设计、策划、实施及其效果等方面进行测度和评价，即便社会工作评估机构严格执行评估计划，也很难完全了解社会工作机构开展服务的过程和结果。特别是只通过一些文本性的内容则更难看出社会工作服务项目的全貌，所以社会工作机构出现了俘获的机会。

总的来说，虽然这种俘获行为被认为是社会工作机构和社会工作评估机构之间的行为，但其中却涉及更复杂的利益关系，政府作为一个主体在这一过程中发挥着重要作用。社会工作俘获现象不利于社会工作的健康发展，但如何在这一特定背景下打破“俘获”困境，还需要更多的探索和努力。

四、规制俘获理论对社会工作评估的借鉴意义

我国社会工作的发展正处于起步阶段，呈现出不同的发展模式。深圳地区的社会工作机构发展时间较早，政府的资金投入较多，特别是区财政成为承担社会工作机构运行经费的主体，加上深圳作为改革开放的第一批城市，又借鉴了香港经验，经过多年的发展，深圳特色的社会各种模式得以建立，即政府购买，民间运作，加强督导。

而上海的社会工作发展则与深圳有所不同，上海作为中国内地最早开展社会工作实践经验和社会工作人才队伍建设的地区，是按照上海市政府“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的社工发展思路，针对社会需求，有选择地对一些专业范围的的社工机构签订购买合同，扶持社会各种机构的发展。而后政府逐渐撤离，使其自主运作。

两种模式主要代表了中国社会工作机构的发展模式，他们各具特点但都与政府部门有着密切的关系，不可能从制度上完全逃避社会工作评估的规制俘获。结合中国本土化的社会工作发展模式以及规制俘获理论，笔者提出如下建议：

1.规范社会工作评估主体构成。社会工作评估涉及的主体很多，主要包括服务购买者，服务对象和第三方评估机构。考虑的三方的利益诉求不同，如果仅由一方作为评估的主体，很容易产生“俘获”现象。所以为了保证评估的准确性和客观性，最好选择三方人员共同评估，其中任何一方的成员不得超过50%。这种做法可以增大规制俘获的难度，从而对社会工作评估的健康发展提供帮助。

2.优化评估方法，规范评估指标，建立成熟的评估体系。在评估方法方面，根据一般性绩效评估的程序，购买社会工作服务评估应按照评估计划制定、评估指标确定、评估信息收集、评估报告出具的程序组织实施。评估工作既要关注效率又要关注效能，尤其是要了解不同利益主体的诉求。社会工作机构在开展服务的过程中就要检测社会服务的的进展和效果，定期提交报告。完善的评估体系增加了社会服务机构俘获的难度，社会工作评估得以反映真实的服务效果。

3.社会工作机构应当建立健全的财政管理。通过筹资管理，保证资金来源多元化。善用网络资源，通过组织特别活动，一方面可以扩大筹资渠道，另一方面有利于扩大社会工作的影响力。最后通过投资管理，实现资金的保值升值。通过财政管理，社会工作机构降低了对政府的资源高度依赖，增加了行动能力，从而减少规制俘获的必要性。

4.加大对社会工作的财政支持力度。社会各种评估的俘获现象的其中一个原因正是由于资源稀缺性和资源争夺。为了减少社会工作评估方被社会工作机构俘获的现象，就需要加大对社会工作机构的财政支持力度，使其得以吸引到专业人员，正常运营机构，提供符合要求的社会工作服务。

5.在政府购买社会工作服务中，实行公开的招标。这种做法可以减少社会工作机构和政府部门之间的信息不对称，社会工作机构可以凭借机构的能力获得社会服务项目，而不是完全依靠政府部门的决定权。在这种情况下，社会各种机构不必花费成本去俘获社会工作评估方，拥有了一定的行动能力。

前两种建议旨在提高规制俘获的难度，而后面三种做法则使得社会工作机构具备了一定的行动能力，摆脱了对政府的高度依赖关系，也减少了规制俘获的必要性和从其中获得的利益。