对全省冬季清洁取暖财政资金使用及政策执行情况的调研

实施冬季清洁取暖是打赢蓝天保卫战和保障民生的一项重要举措。为了解全省冬季清洁取暖财政资金使用及政策执行情况，提高资金使用效益，财政厅组成专门调研组，于5月6日至6月5日深入太原、大同、晋中、长治、临汾、运城6个市12个县区，就2017—2019年冬季清洁取暖财政资金使用及政策执行情况，进行了实地调研。

一、我省冬季清洁取暖资金投入及使用情况

据统计，2017—2019年全省累计共投入包括设施建设、运行维护费在内的冬季清洁取暖资金277.23亿，其中，财政投入244.41亿元，占比88%；其他社会资金投入32.82亿元，占比12%。（详见表1）

（一）财政资金投入情况

2017—2019年全省各级财政投入的冬季清洁取暖资金，从资金投入级次看，中央财政投入65.32亿元，占比27%，省级财政投入30.87亿元，占比13%，市级财政投入50.11亿元，占比20%（其中吕梁市投入最多为11.55亿元，朔州市投入最少为零），县级财政投入为98.11亿元，占比40%（其中吕梁市各县投入最多为16.81亿元，大同市各县投入最少为1.12亿元）。

从资金投入总量看，2017年投入57.94亿元，2018年投入87.54亿元，2019年投入98.93亿元，财政资金投入的规模呈现逐年增长态势。各市财政资金投入最多的是太原市，为42.56亿元，最少的是大同市，为6.32亿元，其他各市财政资金投入超过30亿元的依次为吕梁市35.12亿元、长治市30.71亿元。

（二）财政资金使用及到位情况

冬季清洁取暖资金主要用于“煤改气”、“煤改电”等取暖设备购置、既有建筑保温改造、热网提升工程建设、电网及煤气管网基础设施建设、冬季清洁取暖运行维护费等方面。截至2020年3月底全省11个市冬季清洁取暖财政资金实际支出218.74亿元，平均预算执行率为89.36%。各市预算执行率最高的为大同市100%；其他超过全省平均预算执行率的市分别是晋城市99.57%、晋中市95.92%、忻州市95.5%、朔州市91%；执行率低的分别是太原市79.94%、阳泉市72.61%。

表1：2017年-2019年全省冬季清洁取暖资金投入情况表 单位：万元

（三）多元化资金投入情况

为保证完成任务，各市在财政投入基础上，多措并举筹集资金。主要有：开发企业投入配建资金，如忻州市热力公司近三年累计投入20多亿元、介休市近5年由5家企业累计投资10.54亿元资金配建集中供热管网改造；政府投入债券资金，如吕梁市2018-2019年使用政府债券11.37亿元、阳泉市使用政府债券1.99亿元、祁县、太谷区、寿阳县不同程度使用政府债券用于冬季清洁取暖工程；吸收社会资本，如临汾市洪洞县采用PPP模式弥补清洁取暖工程改造资金缺口0.37亿元/年，运营期合计7.36亿元等。

二、各市财政支持冬季清洁取暖政策情况

在中央和省冬季清洁取暖改造补助的基础上，全省除朔州、忻州两市未明确补贴政策外，其余9个市均出台了冬季清洁取暖工程和运行补贴配套保障政策。“煤改气”项目补贴最高的是太原市10000元/户，最低的是阳泉3000元/户，运行费除运城市无补贴外，其他市700-2500元不等；“煤改电”项目补贴最高的是太原市27400元/户，电网工程30%补贴，最低的是临汾1000元/户，运行费除运城市无补贴外，其他市1000-2400元/户不等；集中供热项目太原、晋城、阳泉对建设工程均有不同程度补贴；“煤改醇”项目晋中、阳泉补贴6000元/户；生物质项目阳泉、长治、运城、大同补贴2500-4200元/户不等；清洁煤取暖大同、长治、运城无补贴政策，其他市均有不同程度补贴政策。

三、主要成效

我省冬季清洁取暖实施三年多来，经过全省各级政府和社会的共同努力，取得明显成效，空气质量逐年向好。数据显示，2018年全省空气质量综合指数同比2017年平均下降10.8%，PM2.5下降6.8%，SO2下降41.1%，重污染天数减少3天；2019年全省空气质量同比2018年PM2.5下降2%，SO2下降20%，特别是2019年10月-2020年3月全省秋冬季空气质量综合指数同比下降14.6%，PM2.5下降10.4%，SO2下降33.3%，重污染天数累计减少44天。

四、存在的问题

（一）政府主导，资金缺口解决难

据统计，2017—2019年全省冬季清洁取暖包括工程建设和运维费在内计划投资额380亿元，实际投入277亿元，尚有103亿元的资金缺口无法解决。

从调研情况看，我省各市目前的清洁取暖工程可以说是“政府主导、企业配合”，尚未形成《实施方案》中提出的“企业为主、政府推动”局面，相应的资金投入也是以财政投入为主，2017—2019年实际投入277亿元中，各级财政投入占到88%，占主导地位。这种过分依赖政府的投资，在当前市县财政收支矛盾十分突出的情况下，缺口资金无法解决，影响各项工程顺利实施。如调研的长治市沁县，2019年公共预算收入为1.12亿元，是典型的吃饭财政，但全县仅冬季清洁取暖需配套资金达7409万元，当年只配套了2184万元，缺口资金5225万元无法解决；临汾市襄汾县2017-2019年“煤改气”、“煤改电”改造工程存在1.2亿元的资金缺口无力解决，为不耽误工程进度，日前缺口资金大部分由建设单位垫付。

（二）运维费高，后续补贴落实难

冬季清洁取暖资金中央补助明确为三年，如三年到期后中央资金退出，每年需负担的运行补贴刚性支出将给省市县三级财政带来巨大压力，其中长治市和吕梁市已明确财政补贴采取逐年退坡政策。

按2019年运行维护费860元/户（33.63亿元/389万户）的标准来测算，加上2020年137万户改造完成后，2020年后每年的运维费达45亿元。这一规模，已达到了2019年省市县三级财政含建设费和运行在内全部投入数的65%（省级10.74亿元、市级16.49亿元、县级41.94亿元），即使省级财政补助每年10亿元情况下，市县两级财政也需承担每年35亿元的刚性运维费压力，极有可能出现部分市县后续运维费背不动、无着落的风险，其后果是大量居民因承担不起高额的取暖费用而出现重新返烧散煤的可能性，这是清洁取暖最大的难题和隐忧。

（三）“改电、改气”，设备使用效率低

在入户调研中发现，虽然各地市改造任务完成了，但使用率不高。如在和顺县棋盘垴村，全村已完成“煤改气”改造，但据本村村长介绍，冬季使用“煤改气”取暖的户数不到1/3；同样，在大同市平城区北关安益街社区一户“煤改电”居民给我们出示电费收据显示，冬季5个月取暖季仅使用1752.98度电；在和顺县平松乡一户“煤改醇”居民家，使用完政府配送的一罐醇后，取暖设备就闲置起来。

一是取暖成本费用高。根据访谈了解到，每户家庭一个采暖季使用2-3吨煤炭，费用约1200元-1800元；“煤改电”取暖，每日需用电60度-100度，一个采暖季费用约2574-4290元（按0.286元/度电计算）；“煤改气”取暖，每日需燃气15-20立方，一个采暖季费用约4950-6600元(按2.2元/立方计算)，取暖成本大幅度增加，特别是对无补贴（如运城市）居民和低收入贫困户更是负担不起。二是补贴政策落地慢。“煤改电”“煤改气”居民先全额付费，等冬季取暖期结束后再进行身份识别、清算补助，时间跨度长，等拿到补助已到下一个取暖季，影响了居民使用积极性。三是资源供应匹配难。部分地区“煤改气”“煤改电”用户，受气源供应和电网容量制约，影响使用效率。四是生活习惯改变难。由于农村居住大多是老年人，冬天习惯烧火炕，许多农户家户中出现“烤火炉+炕+电暖器”现象，电器取暖设备成了摆设。五是有空心村现象。农村中部分农民外出去打工或在城里已安家，长期不在村中居住，偶尔过年过节回来才使用取暖设备，导致改造设备长时间闲置，造成资源浪费。

（四）清洁改造，“因地制宜”落实难

作为落实推广清洁取暖的县区政府，并不参与清洁取暖规划的制定，“煤改电”、“煤改气”实施以被动完成上级交给的任务为目的，脱离“宜”字。如晋城市电力基础设施建设滞后，需扩容升级，“煤改电”改造过程中受电网负荷因素制约，影响改造进度；阳泉市受气源保障能力制约，下达的“煤改气”任务无法实施，这部分用户改用其他方式进行改造。

（五）财政资金执行率有待提高

在调研中发现，冬季清洁取暖财政资金在使用过程中存在支付进度滞后现象。如2017—2019年度的冬季清洁取暖财政预算资金，截止到2020年3月底，阳泉开发区的预算执行率为仅34%、太原市迎泽区的预算执行率仅为59.5%。

一是改造任务下达晚。省清洁办每年下达各市冬季清洁取暖改造计划较晚（2018年9月下达、2019年8月下达、2020年5月下达），各市还要分配到县（区），县（区）确定改造任务后进行招投标程序，开始实施就到了三季度，导致财政资金支付进度滞后。二是工程决算时间长。建设工程完工后进行验收决算需较长时间，使部分工程款无法及时支付。三是居民的运行补贴到位晚。支付给居民的“改电、改气”运行补贴时间跨度较长，使财政资金较长时间滞留财政部门无法及时支付。

（六）职能分散，管理规划协调难

清洁取暖涉及的部门非常多，有能源、工信、环保、农业、住建、电力、供热等部门，有的市县无专门协调机构，有的市县即使有专门协调机构，也存在多个协调机构，有“大气办”、“清洁办”、“散煤治理办”等，且分属不同领导分管。如调研的左云县，在“煤改电”项目中，环保局、工信局、能源局都在参与实施，这样使各个部门各自为政、各管一摊，没有建立起有效的日常联动协调、信息共享等机制，清洁取暖工作缺乏规划和统筹协调。

五、建议

（一）突出重点抓“两头”

“两头”是指农村和城市地区，“两头”区域面积大，解决好这两个重点区域是关键。

首先，农村既是重点，也是难点。“燃料配炉具”既能兼顾解决居民炊事问题，又符合农村居民生活习惯，是现阶段实现农村清洁取暖最经济有效的措施，因此，应在我省广大农村地区大力推广符合环保标准的洁净煤（或型煤）和生物质燃料作为清洁改造的主路径。

其次，在城市及周边区域，集中供热是首选。集中供热虽前期投入大，但成本可回收、企业可参与、居民可接受，是最经济、实用的取暖方式。因此，应在城市及周边主要规划集中供热取暖，且向周边地区扩围辐射，以城市带动周边，实现最大限度区域集中供热。

至于“中间”城乡结合部分，应确村确户，精准施策，选择经济条件较好的居民或区域适度推进“改电、改气、改醇”等方式进行清洁取暖代替，最大限度提高设备使用效率。

（二）结果导向增动力

改变现行上级部门直接下达具体改造任务方式，实行以大气排放指标为核心的清洁取暖考核界定标准，如空气质量综合指数、PM2.5、SO2等指标体系，在实现排放达标情况下，给予县级政府掌握更多的改造主动权，以县为单位统筹规划，深入调查研究与可行性分析，实行一县一策，优化供热结构，构建适合本区域可持续发展的技术路径，避免清洁改造一刀切现象，真正做到因地制宜。

（三）市场主导注资金

冬季清洁取暖坚持企业主导地位，增强企业活力，积极多渠道筹措资金，解决部分资金缺口。工程建设以市场化方式运行为主，创新项目建设模式，引导多元投资主体和各类社会资本进入清洁取暖领域；鼓励社会资本设立产业投资基金，投资清洁取暖项目和技术研发；鼓励清洁供暖企业通过发行企业债券等融资工具扩大投资；培育清洁供热运营商，开展合同能源管理，建立政府、企业、居民节能利益分享机制；鼓励银行机构提供金融优惠政策，支持企业清洁取暖工程建设等为企业营造良性发展环境与空间。

同时，积极研究全省清洁取暖任务完成后的运行补贴合理分担和财政适度补贴机制。一方面进一步完善能源价格市场化机制，运用市场化交易等形式降低电价、气价和集中供热成本，真正使群众受益；同时，采取财政补贴和个人适度分担相结合，财政补贴特别是对贫困和低收入人群补贴纳入民生保障工程，确保冬季清洁取暖的可持续性。

（四）强化管理促效益

围绕提质增效强化财政支出管理，切实提高财政资金使用效益。一是从资金管理入手，整合冬季清洁取暖财政资金，将冬季清洁取暖省级奖补专项资金和省级农村冬季清洁取暖补贴合二为一，扩大冬季清洁取暖补助范围，集中财力保障冬季清洁取暖可持续性。二是强化支出管理，加快预算执行进度。财政部门与预算单位建立预算执行联动机制，财政部门提前下达预算，同时充分调动预算单位预算执行积极性，发挥各部门、各环节作用，最大限度体现预算支出执行力。三是压实主体责任，加强绩效管理。全方位评估冬季清洁取暖工作情况，重点考评社会效益和经济效益，强化支出责任，奖优罚劣。优先支持工作基础好、能源保障到位、资金效率落实好的地区，对不达目标任务、执行进度慢、设备利用率低的市县，采用收回或少补财政资金等措施，保证冬季清洁取暖社会效益和经济效益双提升。

（五）理顺体制强合力

成立工作领导组，将现有协调机构纳入工作组统一领导，明确政府职能定位，清晰归口管理，加强协调联动，建立省、市、县各个层级职能部门之间和上下级之间的日常调度和信息共享，共同推进清洁取暖工作。如协调省电力部门，实现全省清洁取暖用电直接按优惠后价格结算，让百姓真正享有获得感；在全省范围内协调“气、醇”从资源丰富地区向短缺地区调配输送，保证清洁能源足额供应。