我国地方财政预算绩效管理评价问题分析——基于M局预算绩效管理评价

一、我国地方财政预算绩效管理现状

我国的财政预算绩效管理工作始于上世纪80年代初期，但是最近几年才有了显著的进步。相比较于西方国家，我国的财政预算绩效管理工作还是处于起步阶段，尤其是部门支出预算绩效管理。近几年来，随着“高效、透明、廉洁、阳光”政府和公共财政的建设，财政预算绩效问题越来越受到重视，从中央到地方，对财政预算绩效管理理论和评价体系的研究均成为了关注的热点。

党的十六届三中全会提出了“建立财政预算绩效评价体系”后，财政部及时做出积极的响应，将其作为提高资金使用效率的重要办法，从2004年开始，把“农业科技跨越计划”作为预算绩效评价的试点工程。2011年，财政部先后颁发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》《关于推进预算绩效管理的指导意见》，给财政预算绩效管理工作提供政策、做出规范。在政府的带领下，各地根据财政预算绩效管理的基本经验，结合当地实际情况，逐步建立起具有地方特色的绩效管理办法。如江苏省从2005年开始启动预算绩效管理以来，确定了加强队伍建设，宣传绩效理念，积累经验的目标，再结合实际经验，形成了“财政要搭台、中介参与评价、部门协作合作、专家和公众参与”的特色。

党的十九大作出“全面实施绩效管理”的战略部署，中共中央、国务院2018年9月1日印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）为预算工作进行了统筹规划和详细的工作安排。2018年11月，财政部综合分析预算管理现状，印发了《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预〔2018〕167号），《通知》强调，截止2020年，国家和省（直辖市）两级要全面落实预算绩效管理体系，实现绩效管理的全方位、全过程、全覆盖，市县级层面也要在2022年底前基本建成全面透明的预算绩效管理体系，真正实现“花钱必问效，无效必问责”，把政策全面落实到位，提升政府的预算管理水平。

按照我国行政管理体制，地方政府与社会群众生活联系最为密切，在地方财政支出结构中，大部分财政资金直接用于教育、社会保障、医疗、住房保障等民生支出，因此地方财政资金支出更应贴近社会公众的需要。地方财政处于财政系统的基础地位，承担着为基层社会群众提供大量公共产品和公共服务的作用与责任。在推行预算绩效管理工作方面，地方财政具有自身的明显特点，一方面，与中央财政相比，地方财政系统推行预算绩效管理工作的难度更大，由于数量较多，又属于行政体制的末端，在实施预算绩效管理时，容易受到认识不足、工作人员业务能力较低等方面的制约。与此同时，由于地方财源基础较弱、财政收入增长较慢与财政支出增长过快之间的矛盾，以及财政资金使用效率较低，导致地方财政资金更加紧张，地方财政迫切需要推行绩效管理，提高资金使用效益。另一方面，地方推行财政预算绩效管理工作时间相对较晚。从东西部横向比较来说，各地区预算绩效管理工作发展状况极不平衡，东部地区推行相对较早，已经把绩效管理理念融入到预算管理当中，初步建立了地方预算绩效管理工作体系，形成了新的预算管理模式。而中西部地区由于地域偏远、思想相对闭塞，绩效管理改革推行较为滞后。从工作实践看，东部地区预算绩效管理实践较早，地方财政部门多数制定了预算绩效管理相关的实施细则或者管理办法等，设置了预算绩效管理科，构建了绩效评价制度，由民生项目作为绩效评价的试点，由点及面全面进行绩效管理。但是由于地方预算绩效管理仍处于探索阶段，仍存在很多突出问题，如绩效目标不科学和脱离实际、绩效实时监管效率不高、评价结果应用不佳且缺乏创新流于形式等。本文以某市M局预算绩效管理评价为例分析我国地方财政预算绩效管理评价存在的问题。

二、M局预算绩效管理评价分析

M局是某市事业单位，于2006创建，为正处级建制，是市人民政府主管市直机关后勤工作的直属事业单位，部门主要负责局机关的日常政务、人事劳资、财务管理等工作；负责新建及政府授权管理的市直机关房地产的维修、管理工作；制订市政府机关大院、市政府办公大楼等管理区域内的各项规章制度、安保和消防措施并组织实施。

（一）M局部门预决算情况

1.M局2016年—2018年预算执行情况

M局2016—2018年预算安排及支出见表1所示。

2..M局“三公经费”预算支出情况

（1） M局2016年—2018年“三公”经费预算财政拨款情况见表2所示。

（2）2018年“三公经费”预算支出情况

M局2018年“三公经费”预算支出情况见表3所示。

（二）M局预算绩效评价方式

M局目前无完善的预算绩效评价体系，所进行的评价工作均基于局财务处的要求，通过预算绩效管理工作考评表和绩效运行年终分析报告这两种方式进行预算绩效评价。

表1 M局2016年—2018年预算执行情况表 金额单位：万元

表2 M局2016年—2018年“三公”经费预算财政拨款情况统计表 金额单位：万元

表3 2018年M局“三公经费”预算支出情况表 金额单位：万元

1.预算绩效管理工作考评表

以2017年为例，2017年所属市财政局要求M局对当年度预算情况进行打分，具体评价标准见表4所示。

2.绩效运行年终分析报告

目前的绩效运行年终分析报告由M局自行撰写，并与绩效工作考核表一同上报局财务处，以2017年为例，该分析报告见表5所示。

表4 2017年M局工作考评情况表

（1）M局2017年部门收入31854600元，支出35239500元，年末结转和结余2227000元（其中项目支出结转和结余2217000元）。

表5 绩效运行年终分析报告表

（2）2017年“三公”经费增减变化原因说明。

①2017年“三公”经费决算与2016年决算相比较。M局单位公务用车运行维护费2016年部门决算1145857.83元，2017年部门决算为4485826.15元，较比去年相对增加了3339968.32元，原因如下：2017年以来，M局把严格控制“三公经费”作为一项重要的工作，认真贯彻落实中央、省、市关于厉行节约的各项要求，严把支出关，规范三公经费核算。由于公务用车服务平台的逐步成立与完善，为了更好地服务市级领导和五大班子、保障市级单位公务用车的正常运行，新购了5辆中巴车并对其进行了配置，再加上平台的日常公务运作，运行费也随之相对增加。

②2017年“三公”经费决算与2017年预算相比较。M局“三公”经费2017年部门预算2318000元，2017年部门决算为4485826.15元，比2017年预算相对增加2167826.15元，原因如下：2016年准备购置三辆中巴车因手续未完成此笔经费结转本年支付。公务招待费为0万元。

③机关运行经费增减变动原因说明。M局2017年机关运行经费财政拨款预算1601000元，2016年机关运行费财政拨款预算1461000元，较2017〔2017〕9号文件精神，将公务费、公务用车运行维护费压缩10%，对差旅费、公务费等支出从严控制，加强管理。

④其他说明。第一，政府采购情况。2017年M局无政府采购服务预算。第二，国有资产占有使用情况。M局车辆情况：共有45辆，其中公务用车26辆（其中包括市级领导用车7辆），执勤执法车19辆，这些车用来负责市级领导公务用车、保障大型会议和重要活动的公务用车。第三，绩效管理情况。2017年M局无实行绩效管理的项目。

（三）M局预算绩效评价存在的问题

M局目前采用的评价方式是简单的粗放式评价，且集中于财务部门及财务工作的考核，对于工作的具体成果未进行考虑。主要表现在预算投入环节缺少规范性指标，预算执行环节缺少约束性指标，预算完成环节缺少科学性指标，评价反馈结果运用乏力，以及缺乏内部控制实施等制度。

三、我国地方财政预算绩效管理评估问题分析

尽管我国加快推进了财政预算绩效管理工作，但是地方财政预算绩效管理的改革还处于起步阶段，地方财政预算绩效管理评估存在着很多不足，结合M局预算绩效管理评估问题具体分析如下。

（一）预算绩效管理评价指标权重设计不科学

评价指标是检查项目是否完成合格的检验标准，它直接影响着评估的过程。因此选择指标是财政预算绩效管理的一个重要环节，也是能否有效开展工作的关键。设计指标的方法很多，如何正确的选择指标赋权的方法，就会显的尤为重要。首先是对指标权重的确定会有影响，更会影响指标体系的构建及对评估结果的价值。然而，地方财政习惯于用直接赋权法，该方法简单、随意性比较大，会造成设计权重不科学，这种技术性的缺陷，导致指标设计不合理。比如，北京、重庆等市绩效评估指标体系的业务及财务两个一级指标，它们的权重分别占60%和40%；山西某市设定100分为市级的财政专项支出绩效评估指标的基本分值，其中主要指标占80分，相关指标占了20分。

（二）预算绩效管理评价体系不完整

在财政预算绩效管理评价体系的建设中，许多财政部门存在着重成果、轻成本等情况，若项目单位与评价机构串通一气，难以提高财政资金的使用效率。从预算绩效评价的内容上看，地方财政预算部门按部就班，仅停留在静态评价上，不能进行信息实时更新。

（三）预算绩效监督体系不健全

预算绩效目标是否能顺利完成，监督体系非常重要。建立健全预算绩效监督管理体系是预算绩效评价的保障。如果不建立严格的预算绩效评估报告，当出现一些错误的事情时，无法及时发现而造成不良的后果。此外，绝大多数地区财政信息难以透明化，也是造成监督体系不完整的原因之一。

（四）预算绩效评价结果应用不充分

我国的财政预算绩效工作刚刚起步，没有受到各方的重视，目前的结果应用模式单一，还存在一些财政体制上的障碍，很难做到财政预算绩效评价结果与预算相挂钩，评价结果得不到全面有效的运用。信息的不对等也制约了财政预算绩效评价结果的应用。