体育场馆PPP模式风险与应对策略研究

(安徽体育运动职业技术学院，安徽 合肥230000；西安交通大学，陕西 西安710000)

近年来，为了弥补社会基础设施建设资金不足的问题，我国开始尝试PPP模式兴建污水处理厂、交通设施等公共设施，实现了投资主体的多元化。同时，在一些经济发达地区也开始充分利用市场手段推广PPP模式建设公共体育场馆。PPP模式已为各地体育场馆的建设提供了一种符合市场逻辑的解决方式。体育场馆PPP模式建设正在迅速扩张，这种扩张的速度给政府和社会资本都会带来一定的风险。这是因为PPP体育场馆项目涉及利益主体较多、投资建设和经营回报时间较长等原因都会造成项目合作的失败。虽然在此模式下政府和社会资本双方有着“风险公担，利益共享”的原则，但是由于我国的相关法律法规体系尚未健全，金融产品也较为单一，从而导致我国PPP体育场馆建设环境显得尤为复杂。为此，政府需要从社会稳定和国有资产保值的角度来考虑此种模式如何规避市场风险，确保体育事业发展的可持续性。

一、研究概述

自从有了人类社会，风险就伴随着人类社会而存在。概括而言风险就是一种可能发生的损失，也是一种不确定性和利益等[1]。PPP是Public-Private-Partership的缩写，译为“公私合作伙伴关系”“公司合营”和“公共和私人部门的合营”等。由于其本身的概念较为宽泛，加之各国社会制度和法律的不同，从目前来看尚无确切的内涵和外延。在我国，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定PPP模式为“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”

第一篇关于体育场馆PPP的文章出现于2006年的《试论PPP模式在体育场馆经营管理中的应用》[2]一文。经历了数十年的PPP体育场馆研究，我们发现关于PPP模式下的体育场馆建设还存在着大量的理论供给短板，从研究质量上来看，大部分学术论文还仅仅停留在PPP模式和体育场馆结合的理论基础探讨上，如陈磊、陈元欣从分析美国大型体育场馆运营的PPP模式对我国体育场馆的PPP模式提出建议策略[3]，焦长庚、戴健针对我国各地方政府在公共体育服务中引用的PPP模式，提出政府和社会间利益平衡的学理探讨[4]。从社会需求实际来看，对于PPP模式体育场馆建设的风险研究却迫在眉睫。有研究表明，发达国家PPP项目风险多同项目自身有关，发展中国家的风险多与政府有关[5]。然而面对可能存在的风险，政府又不能“甩锅”，如在南京奥体中心的项目建设上，南京市政府本想用PPP模式建造，但由于在方案设计阶段政府将风险转移到社会资本上，最终导致没有社会资本参与，不得不由政府建造[6]，所以政府懂得合理的规避风险才是良策。而现有的风险研究恰又是站在企业的角度从风险规避的角度进行研究，强调企业本身的利益维护，相比较从政府的角度进行风险划分和规避的研究相对较少。作为体育场馆PPP项目的发起者和参与者，如若政府部门风险规避失误会导致社会公众利益受损，影响社会的和谐稳定，所以从政府的角度研究风险也就迫在眉睫。

二、PPP模式建设体育场馆的政策解读

众所周知，体育场馆的准公共物品属性决定了它的正外部性，也就从另一个方面要求了政府在吸引社会资本上要加强对政策的供给力度。北京奥运会后，我国体育事业从“体育大国”到“体育强国”的转变，意味着将体育重“民”属性增强。为此，国务院在2013年国发[2013]36号文件中提到“城市基础设施规划要统筹城乡医疗、教育、体育……”等公共服务设施建设，不难看出，体育是推荐社会公共服务的一个重要环节，也是城市建设中不可缺少的一部分。2014年，国务院以国发[2014]46号文件的形式下发了《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》,其中提及要“鼓励社会资本进入体育产业领域，建设体育设施”；“各级政府要建设一批中小型体育场馆”等内容。不难看出，政府明确了提出“社会资本”进入“体育场馆”建设等意见，这也与近几年体育场馆PPP模式建设的趋势高度吻合。2019年8月国办发[2019]40号文《体育强国建设纲要》中提出要“鼓励社会力量建设小型体育场所”，“体育产业发展要创新生产方式、服务方式和商业模式”等内容也吸引社会资本进入“体育强国”建设。诚然，我国体育法规体系尚未健全，体育政策供给也尚未满足体育强国的建设需求，但是也不难看出政府在鼓励和引导社会资本以PPP的形式参与各种类型的体育场馆建设，从而满足体育强国的建设需求，更好地促进社会主义和谐社会的构建。

三、PPP模式下体育场馆建设风险的类型

政府是体育场馆建设的监督者和主导者，从政府的角度来看风险应引入全局观念。笔者借助LiB等人的观点将体育场馆PPP模式风险分为宏观、中观和微观的层级思路为主线进行相关研究[7]。具体而言，宏观一般指国家、自然以及大社会层面；微观层次指的是企业厂商层次；中观层次是指介于两者之间的行业和产业层次，一般涉及企业所处的社会网络。

1.PPP模式下体育场馆宏观风险类型

从宏观的角度来看，我们可以将PPP模式下体育场馆宏观风险定义为受到国家、自然和社会等较难控制的外生因素而导致的风险。从体育场馆PPP模式建设的具体来说，大致可以分为：场馆建设中面临的宏观经济风险、政府组织风险、政府政策风险和自然的不可抗力风险。

(1)经济风险

PPP模式下体育场馆的经济风险一般是指体育场馆的项目公司的经济状况是否足以完成项目。项目公司的经济状况除了受到自身财务的现金流、负债比等问题影响外，同时还将受到国内外市场的市场利率风险、资本市场金融风险、国际汇率风险、货币通货膨胀和生产材料成本等因素的共同影响。究其原因，这些外部的风险都是在通过成本的基础上，影响项目的进程，最终可能导致项目难以维持。从历史的进程来看，每一次的全球性金融危机都影响了不同行业的PPP项目进程，甚至出现了中止、烂尾等问题。

(2)组织风险

所谓的组织风险，笔者将其定义为由政府组织机构或相关公务人员的变化导致的政策延续性遭到破坏从而导致项目终止或者失败的风险。PPP模式下体育场馆建设是高风险项目，需要政府在规划前进行充分的论证，但又由于近些年城市化进程快速推进，城市规划的前瞻性不足，各地均已出现一部分体育场馆运行后使用效果不佳。这里包括两种使用无法达到预期，一种是社会效益不及预期，即体育场馆无法满足群众需求，不能满足群众体育发展和增强居民幸福感，政府期待的社会效益计划落空；另一种是经济效益无法获得正常收益，这里主要是社会资本趋利性要求获得正常的经济收益。而组织风险即在于政绩工程和无法确定的责任划分下导致的PPP模式失败。究其原因无非是主管部门缺乏前瞻性，城市大型体育场馆特殊的地标属性又会使政府凭主观臆想一味放大政绩诉求而兴建，这都增加PPP模式下体育场馆的风险。

(3)政策风险

Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾认为在中国PPP项目的风险主要来自政府部门带来的政策风险[8]。不难看出，我国PPP体育场馆的风险主要还是由于政府侧造成的。同时政策作为国家管理社会的一项制度工具，具有灵活性、时代性等特征。它有稳定性和可得性等特征，一般而言，PPP模式下体育场馆建设多半会有针对体育行业的项目优惠政策，在当下体育强国建设的大背景下一般也不会出现较大程度的变动。但是从国民经济社会发展角度来看，政策的发展必然会随着客观环境的变化呈现出不同的时代印记。PPP的各种相关政策会做出相关调整，无论是积极调整或者消极的调整都会对整个PPP模式产生影响，相对应也就影响着项目进程。

(4)不可抗力风险

“不可抗力”这个词出自法律术语，它一般包括自然和社会两个方面，是指双方在合同订立时无法预测或者规避的客观实际，如地震、骚乱等。同时，它也是人力无法抗拒的一种社会或者自然导致的强制力。为此，我们认为它具有风险发生的“出乎意料”，风险控制的“不可抗力”和风险损失的“无法回避”。一般情况下不可抗力多为自然风险和战争等因素，但近些年国际局势的不断变化，局部地区出现的重大政治事件导致的项目中断从主观上说并不是项目公司主观的失信造成，为此也可将其列为不可抗力风险。在当下的我国，不可抗力一般都是由于自然灾害造成的体育场馆建设中断，社会政治事件基本不会发生。

2.PPP模式下体育场馆中观风险类型

中观风险一般是指PPP模式下体育场馆建设参与各方现实控制的内生型风险。从其他建设项目的建设经验来看，具有发生率高、阶段性等特征。具体到体育场馆的建设领域来看，大致有以下几种类型：金融市场融资风险、政府配套风险、建设运营维护成本、组织程序风险和场馆运营风险。

(1)融资风险

一般PPP项目的融资风险会有内在和外在两种风险表现形式。具体来说，外在风险主要是国内外金融市场对项目资金产生的影响；内在的风险一般是由于出资方的融资能力导致的资金周转产生的经济风险。体育场馆的建设具有高投资、债股比例较高、融资规模、资金主体多和财务管理环境复杂等特征。所以，社会资本参与体育场馆建设，虽然按照PPP合作模式来看，融资的风险多为社会资本承担，但是项目主导方和面对公众询问的却是政府，政府需要为体育场馆建设失败承担相对应的责任，政府不能忽视融资风险而带来的政治损失。

(2)配套风险

体育场馆的建设到运营需要所在城市各方给予支持，如主管部门体育文化活动的产品充分供给，以保证场馆后期的经济回报；地方政府城市交通、道路设计的配套保障场馆出行方便和满足安保需求等。总之，需要给体育场馆提供相关建设到运营的服务链，而相关提供方未必是体育场馆建设方的直接政绩或利益受益者，可能会造成因为配套的不健全导致项目进程受阻甚至后期运营无法达到预期。

(3)维护风险

根据PPP体育场馆建设的相关案例研究，笔者认为体育场馆的PPP模式的维护风险分为项目建设阶段的技术风险和交付后期的运营风险两大部分组成。在建设期间的技术风险上分为是建造技术风险和基础配置风险，建造技术风险主要是由于体育场馆跨度较大、采光和工艺方面对于承建单位的技术难度较大造成的，基础配置风险如建造地区土质结构和环评结果出乎预期而导致的风险可能会影响项目的进程。在运营阶段，会受到区域经济发展、管理成本和行业的税费政策变化导致的意外成本的增加，运营风险的存在对企业经济效益产生影响所造成的负外部性会导致体育文化活动数量和质量的下降，从而对体育场馆创造的经济效益和社会效益都会造成消极的影响。

(4)程序风险

程序风险在此可以理解为在与社会资本的工作往来中，政府部门组织程序、社会公开程序的合法合规影响着社会资本方的后置行为。通过PPP体育场馆案例库研究，本研究认为在体育场馆建设领域程序风险主要存在于程序正义和审批过程两个阶段。体育场馆建设涉及部门较多，投资规模大，建设周期和运营周期相对较长，整个审批流程受到多个部门的管理，所需要的审批事项也较为复杂，各部门间沟通是否顺畅将会直接影响整个合作的进程，造成的结果可能是项目的延误，甚至是项目的中止。

(5)运营风险

体育场馆的PPP模式，大多数采用BOT模式，即建设——运营——转让。对于合作方而言，建设是投资，运营是收益，收益的多少直接取决于运营效果，而对于政府来说，社会资本方的运营关系到体育场馆PPP模式经营效果的好坏与可持续发展。而社会资本方可能会出现财务方面的不确定性，从而导致合作方的盈利达不到预期造成经济损失，例如，国家体育场在北京奥运会举办后不久就被社会资本合作方中信宣布放弃30年的特许经营权。为此，作为政府理应在PPP模式中对运营风险有客观的评价并尽其可能帮助合作方降低风险，提高运营业绩。

3.PPP模式下体育场馆微观风险类型

PPP模式下的体育场馆微观风险是指由于参与各方直接导致的风险，这样的风险从始至终随时可能发展，伴随着项目的进行而存在，但这类风险由于主观性较强，多数通过强化管理可以规避。具体来说大致可能有监管风险、投机风险、运营风险和管理风险。

(1)监管风险

体育场馆PPP模式下的监管风险主要是对权力的监管，体育场馆的公共属性要求整个项目在建设中离不开监管，但是这种监管只能在合理的范畴之内，合理的监管可以使双方互相补位，优势互补，“越位”的监管可能会导致PPP模式体育场馆建设管理项目的失败。同时，不管哪种制度都具有不足，政府官员的权力寻租，也是监管的重点领域之一，通过对PPP项目库的研究发现，失败的项目大多会有政府官员的寻租现象存在。

(2)投机风险

投机风险是指参与PPP的各方运用政策或者合作协议中的漏洞和信息不对称机制，采用一些灰色手段实现利益最大化的行为而造成的风险。理论上来说，PPP的各方都有可能投机，但实际来看，承建公司的趋利性会使得的他们的投机行为更加主动和多样，政府一方在体育场馆的过程中社会效益考虑较多，为此基本不会产生投机主义。投机风险在体育场馆的运行中更多则是政府防范承建公司的投机行为。

(3)技术管理风险

技术管理风险伴随着体育场馆建设和运营的始终，从大原则来看，技术管理风险应有政府和社会资本双方共同承担。但是，政府在项目前期的规划设计上拥有绝对的话语权，为此在一定语境下而言，政府可能要承担的责任会多一些。从社会实践来看，在我国大多数大型体育场馆的兴建都伴随着省运会、全运会或者单项赛事的需求而设计兴建，政治需求大于社会需求，因为造成前期对于赛后体育场馆遗产利用问题考虑较少，不仅造成了体育资源的浪费更是给社会资本带来损失。因此，政府部门和社会资本方都应该提前谋划尽可能地规避由技术管理造成的风险。

四、政府对PPP模式下体育场馆建设风险的规避策略

1.政府主管部门要科学决策

PPP模式不是体育场馆建设的发明运用，而是基于管理理论创新后的运用。通过前文可知PPP模式本身就具有高风险性。当下我国各地政府均在大力推广PPP模式，但是相比较专业人士，政府部门的专业能力还是较弱，在PPP模式的推广上应避免一刀切，应该科学决策，充分论证PPP模式的合理范畴和方式，结合项目实际情况进行分析，综合考察项目的可行性和必要性，避免由主观决策失误带来的不必要损失。同时，政府相关部门应加速完善相关法律法规。PPP模式下的体育场馆建设的全过程都应有相关的法律法规约束机制，明确双方责任、义务并对风险规避做出合理释义，保护合作方利益。

2.政府要善于运用风控策略

广义上来说，PPP模式的风险规避并非完全是政府竖起盾牌保护自身，利益相关方的任何一方遇到危机都会导致体育场馆建设的失控。为此，笔者认为政府可以利用其特有的行政资源优势，建议相关方购买固定利率贷款抵制一般风险中的利率风险，或者购买与利率利息相关的金融工具；面对体育场馆建设周期较长可能存在的运营成本增加，可以使用备用款项应急等。政府善于运用各种风控策略的组合保证其中任何相关方的利益，即规避了自身的风险。

3.完善项目风险分配顶层设计

针对当下风险分配上的缺失，笔者建议相关财政部门、体育主管部门加紧出台体育场馆建设PPP项目分配书，尽可能地完善体育场馆PPP项目的风险分配，同时根据体育场馆行业建设的特殊性编制PPP项目标准合同。尤其是要重视地方财政可承受力的分析，防止风险分配停留在纸面。应根据不同地区，不同合作单位的情况进行综合考虑，细化可能出现的一系列问题，保证PPP项目在运行过程中的风险做到可预测和可规避。

4.落实合作项目风险承担机制

PPP体育场馆风险预测和分配就是为了在风险出现时找到合适的主体并进行及时的解决风险。为此，只有在风险分配中明确风险的主体，才能让各利益方有效的承担项目风险。所以，作为主管部门的政府，应该在项目初始阶段明确各利益方承担风险的具体方式，这里包括保证金、延长期等细节问题。

5.政府加快落实“放管服”改革

PPP模式下体育场馆建设的推动内因是政府的倡导，政府在全过程都发挥着积极的作用，尤其在调配各种社会资源的权力中拥有绝对优势。在市场经济下，我国相关政府的管理手段还停留在老一套的思维中，政府部门应该积极推动投融资体制改革，加强管理制度创新，更好地发挥一个合作者亦或一个监督者的角色，同时政府部门应制定各种具体措施指导社会资金参与建设，形成风险共担、利益共享的商业合作模式。

6.加大培养复合型体育人才力度

PPP合作模式涉及法律、经济、体育、管理等多学科的交融，单一的学科背景和学科思维可能都会导致顾此失彼。从目前体育产业的发展经验来看，难免存在“懂体育的不懂经济、懂经济的不懂体育”的尴尬。为此，在PPP模式下的体育场馆建设的人才储备也迫在眉睫，建议可以加大培养复合型体育人才力度。因而，建议各地体育部门在体育场馆建设上使用PPP合作时要充分研究论证，尤其是对风险的预估和应对方案的设计。同时要做好制度建设、创新管理手段、提升行业行政能力、相关人才储备来提高工作预判能力，降低体育场馆PPP模式建设风险。

结论

综上，通过对体育场馆PPP模式风险和应对策略的研究，确定了体育场馆PPP模式风险中的宏观风险、中观风险和微观风险，并从政府侧的角度提出政府部门要科学决策、要善于运用风控策略、要完善项目风险分配顶层设计、要落实合作项目风险承担机制、要政府加快落实“放管服”改革和要加大培养复合型体育人才力度等建议策略。虽然本文只是从理论上分析了体育场馆PPP模式风险和应对策略，在体育场馆建设的实践中还有待进一步检验，但是本文的立足点还是支持多元化方式弥补体育场馆建设资金不足的问题，在实践中具有较强的社会效益和经济效益。随着体育场馆PPP模式的实践模式不断深入，其必然会给我国体育事业的发展做出巨大贡献。