探析律师参与公益诉讼

江苏汇典律师事务所律师 贾国宽

随着经济文化的发展、人们生活水平的提高、社会结构的变化与大众公益意识的增强，公益诉讼作为一种新型诉讼模式，在近二三十年于西方国家逐渐兴起。随着20世纪中后期我国社会主义市场经济体制的不断完善，各类侵犯公共利益的现象日益凸显，建立公益诉讼相关制度逐步提上国家社会制度的发展日程。通常公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，指特定的国家机关、社会公益团体和个人，根据法律的规定，对法律法规禁止的行为，侵害国家利益、社会利益或者他人特定的利益，可以向法院提起诉讼，追究其相关法律责任。

一、从法理角度看律师参与公益诉讼

公益诉讼是针对公共利益受到损害所进行的诉讼，就公共利益而言，意味着并非一个人的利益，而应当是一整个群体的利益。公有利益受到损害，必定会关联到某一位、某一部分公民的合法利益。随着时间的推移，在不同的情况和不同范围内涉及的公共利益都会逐渐牵涉到大多数公民甚至全体公民的合法利益。公共利益的享有者自然就包括一部分人甚至全体公民。由此可知，公共利益与私有利益在一定意义上是辩证统一的。换句话说，公共利益取决于个人利益，并且随着社会关系变得更加复杂，不仅仅是个人所有，还有与个人息息相关的公共和社会利益。所以，不论是考虑个人利益还是公共利益，全体公民必须关注公共利益，并且要有成为社会的组织者、所有者、经营者的初心。

从当今法治的角度来看，国家、社会和个人活动的最终结果是国家所有者通过民主的法律规制对人权的保护，真正做到人民当家作主，也就是通过使国家权利属于人民，所有权利就必须适用于个人权利，所有利益都应该用于个人利益。因此，公共利益遭到侵害是与每个人休戚相关的，每个人都不能置之度外。因此，每个公民都应强化社会公共利益的观念，增强公共利益意识，将维护公共利益变成每个人追求的固有使命。[1]律师作为社会中的一员，自然也应是公共利益的享有者。每当公共利益遭受损害时，律师身为社会成员的一类群体，合法利益也必会遭受损害，律师应当为了维护自身的合法利益而努力奋斗。因此，公益诉讼的本质决定了律师能够参与公益诉讼。

我国现行《律师法》把律师定位为“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义”。对此，律师参与公益诉讼是对专业律师的一个基本要求。考虑到律师也存在政治家的职业理想，就要激发律师保护社会公共利益的无私精神。作为一名律师且具有维护公众利益意识的律政先锋，有责任维护社会的公共利益，并有责任通过在社会中行使某些权力来维护人民群众利益。所以，参与公益诉讼就要以一种奉献的服务精神和高度的积极性来保护群体性权益，从而促进社会正义。律师在公益诉讼中成为主体是合法的，律师的职业地位得到保障，从而促使律师能够成为法治发展的推动力量。

二、从公益诉讼在我国发展现状看律师参与公益诉讼

有目共睹的是，我国的公益诉讼发展呈现快速增长之势，但对公益诉讼大数据进行深入研究后，我们不难发现，能够提起公益诉讼的主体基本集中在检察机关。2018年至2020年，全国检察机关每年立案办理公益诉讼案件均在10万件以上，2020年，检察机关共立案办理公益诉讼案件15.1万件。

我国对公益诉讼制度的法律规定始于2012年修改颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》，即第五十五条规定了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。2017年修正颁布的《民事诉讼法》在第五十五条新增了一款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”

与此同时修正颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》也在第二十五条增加了一款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

至此，我国民事、行政诉讼法建立起的公益诉讼制度突破了原告必须为“直接利害关系人”的限制，原告资格扩张到了法律规定的机关、有关组织和人民检察院。然而，综观英美法系与大陆法系，各国的公益诉讼制度大多表现了原告资格扩张的趋势，并且不仅仅是公益组织和检察机关，公民个人也被纳入了公益诉讼的原告范畴。在学术上，笔者认为公益行动制度最重要的意义是鼓励人们参与执法过程，这是对法治的正确定义。不可否认的是，如果赋予公民个人原告资格，随着公民权利意识的增强和对公共利益认识的提高，很有可能会出现“滥诉”的情况，而这不仅将造成国家司法资源的浪费，还会给自身带来大量诉讼费用和精力损耗。

总而言之，律师群体在未独立划分的情况下尚属于公民个人的范畴，我国现行公益诉讼制度中排除公民个人的原告适格性规定，是律师进行公益诉讼的最大阻碍。在现行的法律框架下，由于律师不具有适格的公益诉讼原告身份，所以不能以律师身份为了公共利益独自起诉，而只能通过以下四种方式参与：第一，以原告代理人的身份。律师可以作为公益组织代理人参与公益诉讼，并且基于律师的法律专业性和丰富的经验，将大大推动诉讼的进行。无论在哪个国家，公益律师都是公益组织提起诉讼的中坚力量。第二，以被害人代理人的身份。律师作为被害人的代理人，实际上维护的是被害人的私人权益，但其最终目的是为了通过私益诉讼起到维护公共利益的目的。但在很多情况下，要找到适格的原告并不容易，即使有了具备资格的当事人，大多也会因为各种理由而不愿提起诉讼。第三，以原告主体的身份。基于传统的民事诉讼法和行政诉讼法，原告必须与案件有直接利害关系，因此律师可以考虑自己挺身而出，让自己先成为“受害者”，具有原告的适格性从而提起公益诉讼。现实中已有部分律师采取了此种方式，并且初见成效，但事实上在该种情形下，律师是以一般的诉讼主体而非以律师的身份参与诉讼，而这也仅仅是为了绕过“原告适格性”要求的折中之策，况且在某些侵害中律师难以成为“受害者”，而在适格当事人不愿起诉的情况下，律师也只能眼睁睁看着公益侵害而无能为力。第四，以被告代理人的身份。律师作为损害公共利益一方的代理人当然是可以的，但律师代理的意义不能局限于赚取律师费，而是应以自己所长使得当事人停止损害、恢复原状，积极完成事后修复工作，要成为修复已损社会利益的推动者，但能做到这一点的律师是不多的。

三、从行业发展看律师参与公益诉讼

在我国，越来越多的律所发现参与公益行动是律所推动社会发展和进步的一种重要方式。律师职业本身就具有社会属性，作为法律服务机构，有责任去践行社会责任、参与公益活动。熟知的公益活动有援藏、法律援助、义务普法、协助信访等，但在保护环境、消费维权等方面却很少。因此，律所应主动出击，通力合作。第一，通过人大、政协等机关参与。我国公益诉讼制度尚处于摸索进步的阶段，律师应当在公益诉讼中充分发挥维护公共利益、提供法律援助、维系社会和谐稳定的作用。但是在实际的司法环境中，原告资格受限制、举证责任分配不合理等限制了律师在公益诉讼方面的功能。要实现律师在公益诉讼中的功能，需在与人大代表、政协委员的沟通交流中向他们反映这方面的意见，从而争取从法律制度层面逐步放宽对律师原告资格的限制，保障律师合法正当的执业权利。同时，在社会层面要加大公众对公益律师活动的舆论宣传力度，从而得到广泛的支持，解决经济基础问题，给予相应的物质奖励，真正发挥律师在公益诉讼制度中的功能。第二，通过检察机关等法律已明确授权的主体参与。律师在保护社会和公共利益的价值取向上和检察机关是一致的，检察院在公益诉讼案件方面仍然处于探索阶段，律师对公益诉讼的了解也处于初始阶段，最高检公布了《人民检察院公益诉讼办案规则》，律检需进一步沟通交流。笔者认为，可由司法行政机关法律援助中心牵头，在公益诉讼方面加强与检察院的合作，从而达成共识、形成合力，让人民的公共利益受到切实的保护。具体意见有：（1）检察机关与行政机关、法律援助中心建立沟通协作机制。（2）就公益诉讼案源、调查取证、诉前程序等进行交流指导。（3）律所可提供所知的国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公益诉讼案件线索，检察机关可提供破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域、公益诉讼线索。（4）吸收律师进入公益诉讼专家团队。第三，通过司法行政机关参与。司法部于2019年11月发布的《关于促进律师参与公益法律服务的意见》明确要求加强与社会力量合作，创新服务形式。笔者总结全国各地的有益经验和做法，发现近年全国绝大多数省区市律师协会都已成立环资委，但很多设区的市及县级律师协会均未设立环资委。可在司法行政机关的指导下，在基层律师协会成立环资委，积极推动本地环境资源相关业务开展，同时可依据有关法律法规且结合实践制定《律师办理环境民事公益诉讼案件操作指引》，向律师提供代理环境民事公益纠纷案件方面的借鉴经验，为律师办理相关业务的执业行为提供参考，让律师参与环境保护的作用不断增强。第四、通过消协参与。律师应注意维护消费者权益这块给自身带来的影响力，可以积极与政府、消协沟通，就成为消保委的志愿者律师进行合作，为消费者在人身、财产、选择、知情等权利方面进行理性、有效、全方位的维权。

同时，我们也需重视公益诉讼案件被告一方代理人的影响。第一，提升律师自身影响力。多数人认为担任刑事案件的律师更容易一战成名，办成一起无罪辩护或申请国家赔偿的案子是很多刑辩律师心之所向。其实产生一定的影响力要归结于新闻媒体的传播力，刑事案件更容易博人眼球，传播的速度快、范围广。同理，公益诉讼案件往往是维护社会公共利益的案件，是每个人都会关注的，作为代理律师，在竭尽全力维护当事人合法利益的同时，可以让当事人在各级媒体上积极赔礼道歉，就环境资源案件能恢复到原始甚至更好的状态进行适当宣传，这不仅对当事人在量刑甚至今后的减刑上有益，而且对整个社会的治理与保护是有益的，这对于提升律师的影响力也是有积极作用的。第二，拓展案源渠道。对于绝大多数律师来说，案源问题是一块大石头，通过办理公益诉讼案件可以缓解在这方面的困扰。公益诉讼案件数量与日俱增，环境资源、食品药品两类案件占据公益诉讼案件的较大比例。随着近两年在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的以“共抓大保护”“绿水青山就是金山银山”为导向深入推动经济高质量发展的理念中，政府对环保等方面违法行为的查处更严，这对于律师来说就意味着案源的出现。从每个案件涉及的人数来看，往往都是一个集团，涉案人数较多，可以多位律师就同一案件的不同代理人进行代理，律师之间通力协作，更方便交流沟通，共同提升办案效果。

现阶段，虽然初步确立了公益诉讼制度，但社会正处于转型时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，特别是经济压力下，律师参与公益诉讼必然面临巨大挑战，这不仅仅是时间和精力的付出，有时还会面临人身和自由的考验。但是，随着依法治国方针的持续推进，律师参与公益诉讼一定会催生新的业务增长点，大幅提高法律服务能力，提升律师行业的整体社会形象。