《佛山市公共图书馆管理办法》的时代价值

程焕文

2021年2月18日佛山市人民政府颁布《佛山市公共图书馆管理办法》(以下简称《管理办法》)，2021年5月1日起实施[1]。作为佛山市文化领域的第一部行政规章和《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》颁布实施后我国第一个市级地方公共图书馆立法，《管理办法》的颁布实施对进一步推动佛山市公共图书馆事业，乃至全国公共图书馆的发展具有重要的时代价值。

1 历久弥新：公共图书馆发展模式的高平台

进入21世纪后，广东公共图书馆事业发展突飞猛进，迅速形成了以“广东流动图书馆模式”“深圳模式”“广州模式”“东莞模式”“佛山模式”为代表的“岭南模式”，成为全国公共图书馆竞相参观、学习、借鉴、模仿、复制的模范[2]。由此，平等、免费、开放、共享的公共图书馆理念自广东迅速向全国传播，“岭南模式”引领中国公共图书馆的发展潮流，进而成为全球公共图书馆发展创新的典范[3]。作为“岭南模式”的典型代表，“佛山模式”的核心是联合图书馆。回顾历史，在21世纪中国公共图书馆发展进程的每个关键时间节点上，佛山市联合图书馆都走在前面。

在国家“十五”文化发展规划提出加强图书馆建设、基本实现县县有图书馆之前，佛山已经开启了总分馆制建设。2002年9月佛山市禅城区人民政府发布《关于佛山市禅城区“联合图书馆”建设方案》，正式提出建设“联合图书馆”的规划设想。2003年10月，禅城区图书馆第一个分馆——禅城区图书馆少儿分馆正式开放，由此开启了佛山市联合图书馆和公共图书馆总分馆制建设的历史。

在《国家“十一五”时期文化发展规划纳要》首次提出完善公共文化服务体系之前，佛山已经开启了公共图书馆服务体系建设。2004年佛山市图书馆提出的《佛山市联合图书馆实施方案》被列为佛山市宣传文化重要建设工程，2005年佛山市联合图书馆建设全面启动。联合图书馆旨在“整合全市图书馆资源，搭建覆盖全城、服务全民的文献信息资源共享网络和服务体系，统一资源、统一平台、统一标识、统一管理、分散服务的联合图书馆体系，实现同城生活、同城便利、保障市民享受更加充分与平等的文化权利”[4]。如今佛山市联合图书馆建设已经16年，其先于国家“十一五”文化发展规划提出的建设公共图书馆服务体系的思想理念，不仅与国家“十一五”至“十四五”文化发展规划中有关公共图书馆服务体系建设的思想理念完全吻合，而且至今在多个方面仍然走在前面。

在《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》提出加快构建公共文化服务体系和《国家“十三五”时期文化发展改革规划纲要》提出加快现代公共文化服务体系建设时，佛山市联合图书馆已经成为享誉全球的现代公共图书馆服务体系。截至2020年10月底，佛山市联合图书馆成员馆发展至342家，遍布佛山五区，其中普通成员馆80家、智能图书馆259家、馆外新书借阅点3家，建成了以市图书馆为中心馆、区图书馆为总馆、街镇图书馆为分馆、(社区)村居图书室、智能图书馆等其他类型图书馆为基层服务点的四级公共图书馆服务网络，实现了统一服务形象、统一书目检索平台、一证通借通还、资源共建共享的一体化建设。随后，读书驿站、民宿图书馆、粤书吧等图书馆新业态遍地开花，智能文化家、邻里图书馆等多项佛山市图书馆服务经验从全国走向世界。2018年佛山联合图书馆中心馆——佛山市图书馆荣获国际图书馆协会联合会(IFLA)绿色图书馆奖，2020年佛山市邻里图书馆项目荣获国际图书馆协会联合会(IFLA)营销奖第一名，成为有史以来我国公共图书馆获得国际图联奖励最多的公共图书馆[5]。

在国家“十四五”规划开启的头一年，佛山市颁布实施《管理办法》，实现了联合图书馆的建设理念和《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》立法精神的有机结合，把联合图书馆的发展上升到制度确认和立法推动的高平台。毫无疑问，《管理办法》的颁布实施标志着享誉全球的佛山市联合图书馆体系建设迈入更高起点、更高层次、更高水平的高质量发展新时代，将为佛山市继续引领我国构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系和保障民众的基本文化权益提供持续的强劲动力。

2 和而不同：公共图书馆体系建设的高质量

高质量发展是党的十九大首次提出的新表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开始快速实现从速度规模型向质量效益型转变。公共图书馆服务体系建设亦从“十三五”时期提出的加快现代公共文化服务体系建设转向“繁荣发展文化事业”“提升公共文化服务水平”[6]。《管理办法》第一条开宗明义，提出立法的宗旨是“为了全面推进佛山市公共图书馆事业高质量发展，加强和规范佛山市公共图书馆管理，完善公共图书馆服务网络，保障公民基本文化权益”，把“全面推进佛山市公共图书馆事业高质量发展”放在《管理办法》至高无上的地位，并“结合本市定位和发展实际”，从几个方面予以具体实施。

第一，坚持政府责任。联合国教科文组织和国际图书馆协会联合会颁布的《公共图书馆宣言》明确规定公共图书馆是各级政府的责任。《公共文化服务保障法》对各级人民政府的公共文化责任做了具体规定。《佛山办法》全面贯彻落实了公共图书馆的政府主体责任。《管理办法》第十条第一款规定“市人民政府负责在全市行政区域内统筹建立覆盖城乡、便捷实用的公共图书馆服务网络”，第二款规定“区人民政府负责本行政区域内公共图书馆服务网络建设，接受市人民政府的监督与工作指导”，明确规定了政府的公共图书馆主体责任，充分贯彻落实了《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的政府责任精神。

佛山市公共图书馆服务体系建设之所以能够成为“佛山模式”，原因在于“其表”在“联合图书馆”，“其实”在“政府主体责任”。从2005年开始全面启动联合图书馆建设至今，佛山市人民政府一直担当主体责任。如今《管理办法》把这种政府主体责任的担当和联合图书馆的成功经验以立法的形式进一步制度化，第十条规定“市人民政府应当建立完善以市图书馆为中心馆，区图书馆为区总馆，镇(街道)图书馆为分馆，村图书馆、社区图书馆以及其他类型的基层图书馆或者图书室为基层服务点的联合图书馆体系”。

第二，坚持各方联动。2012年颁布的《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》首次提出“加快构建公共文化服务体系”要“坚持政府主导、社会参与”原则，2016年12月颁布的《公共文化服务保障法》正式确立“政府主导、社会力量参与”的公共文化服务体系建设原则。《管理办法》第十条规定“公共图书馆服务网络建设遵循政府主导、社会参与、各方联动的原则”，在“政府主导、社会参与”的基础上创造性地增加了“各方联动”。

“各方联动”既是联合图书馆体系建设的经验特色，又使自上而下的“政府主导、社会参与”公共图书馆服务体系建设具有了由下向上汇聚各方力量，上下结合、同心同德、同向同行、同频共振的时代力量。这种力量是佛山力量，更是人民力量，体现了习近平总书记提出的坚持以人民为中心思想和党的十九大确立的坚持以人民为中心的基本方略。

联合图书馆“之要”在于“联合”，“联合之要”在于在政府建设公共图书馆服务体系的同时调动社会各方力量建设图书馆，并将其纳入公共图书馆服务体系之中，体现的正是“功成不必在我，功成必然有我”的政府责任和政府主导。《管理办法》第十条规定“统一规划、统一标准、统筹管理、分级保障、分类建设、分众服务”的“三统三分”管理方法正是对这种成功实践的时代肯定。

第三，坚持融合发展。从“联合建设”到“融合发展”是佛山市联合图书馆发展的必然之路。以“图书馆+”为特征的公共图书馆建设与服务融合发展是21世纪中国公共图书馆的十大创新之一[3]。佛山市联合图书馆在“图书馆+”的融合发展上一直走在全国前列，如今风靡全国的“你选书我买单”就是佛山联合图书馆的创造发明。《管理办法》将公共图书馆融合发展的理念进一步制度化，确立了多项融合发展的路向。

一是文化融合。《管理办法》第三十七条规定“鼓励公共图书馆与博物馆、文化馆(站)、美术馆、科技馆、工人文化宫、青少年宫等各类型公共文化机构建立交流与合作机制，联合开展阅读推广与社会教育活动，合作推进文献信息的研究利用，并探索服务场地共用、数字信息共享等创新举措”。

二是广佛融合。《管理办法》第三十八条第一款规定“市、区人民政府应当推动建设广佛公共图书馆通借通还机制，推动广佛文献信息共享，促进广佛公共图书馆服务标准统一”。

三是湾区融合。《管理办法》第三十八条第二款规定“市人民政府应当推动中心馆与粤港澳大湾区其他城市图书馆建立文献交流与文化合作机制，加强人文湾区建设”。

四是民众融合。《管理办法》第四十二条规定“全市公共图书馆应当联合各界力量，打造阅读品牌，推动、引导、服务全民阅读。鼓励公共图书馆与个人、家庭、民间读书会等社会力量合作，共同提供阅读服务”。

五是文旅融合。《管理办法》第四十五条第二款规定“鼓励公共图书馆与旅游景区、酒店和民宿等单位开展合作，探索科学、合理的文化旅游协同发展模式”。

3 普遍均等：民众图书馆权利保障的高水平

2005年11月7日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于进一步加强农村文化建设的意见》首次提出“实现和保障农民群众的基本文化权益”。2006年9月13日发布的《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出“完善公共文化服务网络”，“以实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求为目标，坚持公共服务普遍均等原则，兼顾城乡之间、地区之间的协调发展，统筹规划，合理安排，形成实用、便捷、高效的公共文化服务网络”。从此，“实现和保障公民基本文化权益、满足广大人民群众基本文化需求”成为公共文化服务体系建设的目标，“普遍均等”成为公共图书馆服务体系建设必须坚持的原则[7]。

坚持“普遍均等”原则是构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系，实现和保障公民基本文化权益的前提和保障，其重点、难点和关键点在镇(街道)及以下基层图书馆的建设。离开了基层图书馆建设，公共图书馆服务体系建设就背离了“普遍均等”的建设原则，就不可能实现和保障公民基本文化权益。《管理办法》特别强调镇(街道)图书馆分馆和村图书馆、社区图书馆以及其他类型的图书馆基层服务点建设，在经费、空间和文献三个方面做了详细的规定，全面落实了“普遍均等”的公共图书馆服务体系建设原则。

第一，经费资源保障。《佛山办法》第四条第一款规定“镇人民政府(街道办事处)应当按照公共图书馆领域的事权和支出责任，加大对政府设立的公共图书馆的投入，将设施设备、文献信息、人员、服务、运行与维护等方面的费用列入本级财政预算，并及时、足额拨付”。第二款规定“镇人民政府(街道办事处)应当统筹使用相关资金，重点加大对基础条件相对薄弱和发展不平衡的政府设立的公共图书馆在馆舍改造、文献信息购置、用户活动开展等方面的支持”。第三款规定“镇人民政府(街道办事处)应当在社区公共文化设施建设经费中保留一定比例用于社区的公共图书馆建设”。这些关于镇(街道)图书馆分馆和基层服务点建设经费的规定在我国现有的公共文化和公共图书馆法规中是绝无仅有的。

第二，空间资源保障。《佛山办法》第十一条第三款规定“镇人民政府(街道办事处)应当至少设立1家公共图书馆，常住人口超过20万的镇(街道)应当根据实际情况增设公共图书馆。村、社区可以根据实际情况设立村图书馆、社区图书馆以及其他类型的基层图书馆或者图书室，服务村(居)民”。第十五条第二款规定镇(街道)“分馆及基层服务点每千人建筑面积合计不得低于23平方米”。第三款规定“基层综合性文化服务中心的图书室建筑面积不得低于30平方米”。第五款规定“社会力量设立或者参与举办的公共图书馆，建筑面积高于640平方米的，可以作为分馆；建筑面积不高于640平方米的，可以作为基层服务点”。这些有关基层图书馆面积指标的规定既远远高于又极大地拓展了国家有关公共图书馆建设和服务的相关标准规范，体现了地方标准必须高于国家标准的标准制定要求，展示了佛山在未来引领基层图书馆服务体系建设的宏伟蓝图。

第三，文献资源保障。《佛山办法》第二十七条第一款规定“公共图书馆应当制定馆藏发展目标和年度采购计划”。第二款规定按照服务范围内常住人口为基数计算，镇(街道)“分馆年人均新增纸质文献信息合计不少于0.1册(件)。基层服务点藏书量不得少于1，000种、1，500册，年新增藏书不得少于50种、100册”。这些最低限度标准的规定是确保基层图书馆和服务网点具备可利用性、便利性的有力保障。

“普遍均等”是构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系的基本原则，“普遍服务”则是发挥公共图书馆服务体系效能的基本原则。由于我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此，构建普遍均等覆盖城乡的公共图书馆服务体系仍然任重道远，实现公共图书馆“普遍服务”不过是一种远大理想。正因为如此，《公共图书馆法》仅规定“公共图书馆应当按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”(第三十三条)，没有把“普遍服务”列入其中。

《管理办法》第四十条规定“公共图书馆应当坚持普遍、平等、开放、共享和便利的服务原则”。在公共图书馆服务原则上，一方面延续了《公共图书馆法》规定的公共图书馆服务“共享”原则；另一方面又借鉴了《广州市公共图书馆条例》“公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则”(第三十四条)中的“普遍”服务原则，进一步体现了广东作为我国改革开放前沿地带的先行示范和引领作用。

“建立一个强大的联合图书馆界，为社会发展提供文化、信息和参与动力。”[8]这是全球图书馆人的共同愿景。在我国迈入中国特色社会主义新时代的今天，《管理办法》将为佛山构建覆盖城乡的公共图书馆服务体系，全面推进佛山市公共图书馆事业高质量发展，提供有力的立法保障。