新的生育政策下我国城镇幼儿园布局调整研究

王声平，杨晓萍

一、问题提出

党的十八大以来，党中央根据我国人口发展变化形势，先后作出实施单独两孩、全面两孩、三孩生育政策等重大决策布署。自2016年我国正式实施“全面两孩”政策以来，研究者们从宏观层面对生育政策变动对学前教育资源需求的影响进行了预测，这为我国当下及未来学前教育资源的合理配置、科学规划提供了依据。通过对现有研究文献的梳理和分析后发现，尽管研究者们在学前适龄人口预测数据的描述上有一定差异，但在“全面两孩”政策对城镇学前教育的影响显著大于农村的结论上却基本取得了共识。目前城市的学龄人口虽少于农村,但城市学龄人口数在2013-2020年间将会逐年上升,农村学龄人口将会逐年下降,两者到2020年基本接近[1]。“全面两孩”政策主要影响的是城市，学龄人口数量的增长大部分集中在城市[2]，且新增学龄人口对教育的冲击集中体现在“城镇”中的“镇”[3]。受城镇化发展水平、外来随迁人口流入及生育政策等因素的叠加影响，城镇地区学龄人口的分布结构在不断变化，密度在日益增加，幼儿园学位供需矛盾加剧，城镇地区幼儿园布局调整是解决幼儿“入园难”“上学远”等问题的根本之道[4]。

本研究基于城镇地区学前适龄人口的变化趋势、经济发展水平和文化特点，思考以幼儿园布局调整为核心的学前教育资源优化配置机制，探讨城镇幼儿园布局调整发展路径。这有助于推动城镇学前教育协调发展，促进学前教育公平，满足广大民众对普惠优质安全的学前教育的美好期盼，实现“幼有所育”目标。

二、我国城镇幼儿园布局调整的理想表征

表征是“事物基本性质的体现，是一事物区别于其他事物的关键特质”[5]。通过对事物表征的甄别与剖析，有助于全面深入理解事物的深刻本质。幼儿园布局调整既是幼儿园数量质量、空间结构的变化，同时也是对政府、社区、幼儿园、家庭利益的协调和分配过程，本质是利益调整。新的生育政策下我国城镇地区幼儿园布局调整具有动态性、公平性、引领性、协同性四重表征。

（一）动态性

幼儿园布局调整并非以静态的、机械式的形式运行的，而是与区域经济发展特征，学前适龄人口总量、空间分布结构有着密切关联的动态过程。尤其是新的生育政策下适龄幼儿数量的变化，是影响城镇地区幼儿园布局调整最直接、最根本的因素。此外，父母的生育意愿、人口流动性、城镇化进程等，对幼儿园布局调整也有重要的影响。城镇幼儿园布局调整实质是一个多目标动态规划问题，幼儿园的数量、规模大小、地理位置，以及学前教育资源能否满足适龄幼儿的人口分布是幼儿园布局调整的关键目标。因此，幼儿园布局调整不是被动适应的过程，而是主动适应经济产业结构调整、城镇化发展水平和学龄人口变动的动态过程。否则，就可能导致城镇幼儿园布局规划滞后，对学前教育需求的预测不足，由此产生深层次的学前教育资源供需矛盾。

（二）公平性

城镇地区幼儿园布局调整是在因应时代发展的趋势下所做出的学前教育资源配置的整合过程，以扩大学前教育资源的有效供给，保障所有适龄幼儿都能享受到有质量的学前教育。但在城镇幼儿园布局调整过程中，我们不能仅仅在“效率优先、兼顾公平”的价值导向下，盲目追求学前教育“规模效益”，而应使幼儿园布局调整回归教育本位，保证学前教育的公平性。城镇幼儿园布局调整是对学前教育资源配置的最优化过程，但这种最优化不能仅仅考虑规模效应的最优化，同时还要考虑教育资源配置的公平性。学前教育是“以公益性为根本属性的准公共产品，必须体现出机会平等和弱势群体优先原则”[6]。城镇地区要建成布局合理的幼儿园格局，就需对幼儿园的认定标准、服务范围、办园条件等提出合理要求，保证每个家庭在学前教育资源获取上的公平性。尤其对“弱势家庭”要予以特别关注和扶持，使“弱势家庭”的幼儿有园上、上得起、上好园。

（三）引领性

幼儿园布局调整作为学前教育资源重新分配的公共利益决策，其实质在于以资源的动态配置有效引领幼儿教育事业与城镇的协调发展，这是一个前瞻性的工作。幼儿园布局调整既要解决当下学前教育资源与学前适龄人口分布不一致的问题，又要考虑到学前适龄人口总量在不断变动的情况下未来可能产生的各方面的问题。否则，城镇幼儿园布局调整就可能处于一种比较被动的状态。因此，地方政府应将学前教育纳入城镇发展的整体规划之中，将幼儿园布局与城镇教育用地、发展规划和师资配置有机结合起来，解决好城镇学前教育资源供给有限与学龄人口总量增速过快、分布过于集中之间的矛盾，发挥幼儿园布局在城镇化和学前教育变迁中的引领性作用。根据城镇规划与布局、人口出生率的变化，以信息化手段建立跨区域的学前适龄人口监测数据库，通过大数据分析和预测适龄人口变化趋势，制定具有前瞻性的区域中长期幼儿园布局调整规划方案[7]。

（四）协同性

协同是元素对元素的相干能力，表现了元素在整体发展运行过程中协调与合作的性质。协同性强调系统性、整体性，协同促使事物间属性互相增强并向积极方向发展。幼儿园布局调整是一项系统的、长期的复杂工程，涉及到多个不同层次和类型的行政职能部门。面对城镇化和新的生育政策后学龄人口变动带来的多重挑战，为有效缓解学前教育资源供给压力，各行政职能部门间理应相互沟通与交流，提前做好幼儿园布局规划，不断推进城镇学前教育均衡发展，扩大优质学前教育资源覆盖面，全面提升城镇幼儿园教育质量。城镇幼儿园布局调整，既是教育部门内的体制机制改革问题，同时还需得到教育部门以外的其他部门的支持和协作。各职能部门间能否精诚协作、积极合作、增强相互间的协同性，是决定幼儿园布局调整合理性和取得成功的关键。

三、我国城镇幼儿园布局调整面临的突出问题

（一）幼儿园布局规划滞后

幼儿园布局规划的合理性反映了城镇的整体规划和发展水平，但当前我国城镇地区幼儿园布局规划的整体情况不容乐观。学前教育资源城乡间配置的变化不能适应城镇化进程的步伐，城镇学前教育资源的投入难以满足城镇化发展的需求和人口增长的速度。[8]幼儿园布局规划与城镇公共服务设施建设不同步，幼儿园布局滞后于城镇化发展水平；政府在编制城镇发展规划方案时未将学前教育纳入城镇整体规划之中，导致幼儿园布局不均衡、城市各功能区学前教育设施缺乏良好的协调性，规划方案整体性差；幼儿园数量与所在区域学龄人口的分布不匹配，幼儿园服务半径窄、覆盖面积小，城镇内的幼儿园没有形成连片联合服务区、在规划过程中缺乏对城镇进行深入全面的实地考察和分析等问题[9]。以我国幼儿园服务半径为例，目前规划幼儿园服务半径的制定主要依据的是《城市居住区规划设计规范（2002）》，即幼儿园服务半径不宜超过300米。但随着现代交通设施的完善、城市建设的发展以及现代人出行方式的改变，家长对幼儿园的选择不再仅仅受限于距离。以300米作为服务半径已不能作为一条普适性的幼儿园服务范围的标准。

新的生育政策下，面对学龄人口的不断增长，城镇地区幼儿园布局总体比较被动，地方政府缺乏整体规划。这也与当时城镇发展规划有着直接的关系，导致很多历史遗留问题。土地是城镇幼儿园布局调整最主要的制约因素，许多城镇“由于老城区未预留充足的教育用地，新建商品用房未配或未配足教育用地或预留用地远离居民区而未能使用，城镇中建筑密度大”[4]。幼儿园位于各种高楼大厦中间，新建和扩建的空间有限，城市中心区的幼儿园只能通过扩大在园幼儿数量和增加班级人数的方式来扩大幼儿园的供给量，有的幼儿园的户外活动面积严重不足。笔者在调研中发现，有些幼儿园的规模已经达到500人，但共同使用的幼儿园户外面积不足100平方米。部分新城区开发的楼盘未配足相应的教育用地，难于满足新增学前适龄人口的入园需求。

（二）幼儿园布局调整决策主体单一

幼儿园布局调整决策解决的是如何对某一地区范围内的幼儿园进行布局的问题，它是决策主体的一项有目的的理性行为，牵涉的利益相关者包括幼儿、教师、家长、政府等，他们的意见和建议对幼儿园布局调整决策均有一定程度的影响。由于幼儿园布局调整的专业性很强，涉及到不同学科的专业知识，这种特性决定其通过某个或某些人以“拍脑门”的经验决策方式是难以应对的，而需通过“客观定位、系统分析、理性选择、综合评价”的科学化决策路径才能很好地加以解决[10]。为提高幼儿园布局调整决策的科学性和有效性，理应让多元利益相关主体参与到幼儿园布局调整决策过程中去，实行民主化决策。

目前，我国城镇幼儿园布局调整决策以政府主导为主，其他利益相关者如家长、幼儿园教师均缺乏应有的知情权、参与权和决策权。幼儿园布局调整是一项与广大民众利益直接相关的公共决策，如果仅仅按单一主体的意愿进行，必定会导致其他决策主体的利益受损。笔者在对部分园长的访谈中了解到，我国城镇幼儿园布局调整主要采取的是“自上而下”的行政决策模式，缺乏“自下而上”的决策互动过程。以政府为主导的决策机制会对其他利益相关者造成一定的利益损害，不利于其他利益相关者的参与。并且这种单一的幼儿园布局调整决策机制很大程度上带有盲目性和随意性，不利于民主决策文化的形成。有的地方虽然有这个过程，但在决策的过程中并没有把其他利益相关者的意见和看法反映在规划方案中。各地政府没有按照科学化的实施路径把幼儿园布局调整专业化，而是把它行政化了。在整个决策过程中没有整合各方面的专家进行细致研究、测算和预测，最终导致问题频现。

（三）政府财政投入分担失当

财政投入是城镇幼儿园布局调整顺利推进的物质保障条件。学前教育既可通过市场获得，也可由政府部门直接提供。然而，学前教育的公益性、普惠性和正外部性的属性特征，决定了政府在幼儿园布局调整中的主体作用。在我国“省级统筹，以县为主”的管理体制背景下，地方政府在学前教育财政投入中扮演着重要角色。“面对广大家庭迫切希望孩子们都能有条件、有机会、有希望上普惠、质优、有保障的幼儿园，政府和教育主管部门应该承担起主导、负责的重任。”[11]

现实实践中，很多地方政府尚未建立起职责明确，分工合作的财政投入分担机制，导致城镇幼儿园在新建、改扩建的过程中面临经费短缺、土地资源无法供给、幼儿园基本的设施设备难以配置到位等问题。自农村税费改革后，我国学前教育财政投入的主体发生了下移，即由此前的中央和省市级政府下移到区县、乡镇，甚至村一级政府。但财政资金主要集中在省市以上政府手中，区县以下政府所拥有的财政资源相当有限。除部分经济发达的城镇地区外，大部分县镇一级政府失去了主要的资金来源，财政能力明显下降，难以为幼儿园的新建、改扩建提供充裕的财政支持，更难以在新建城区整体规划和新建幼儿园。以江苏省为例，在2008-2010年全省幼儿园所建设经费中，最大部分的投入来源于乡镇政府，达到34.65%；其次是园所自筹投入，占30.70%；还有23.10%来自县区政府投入，而市级政府投入只有2.4%。苏南地区的建设经费投入达到33.75亿元，分别是苏中和苏北地区的4倍和3倍。在这33.75亿元中，市级投入只有1.12亿元，而发达的县域经济和乡镇是苏南幼儿园建设经费的主要来源[12]。

从投入方向看，很多地方政府主要将财政投向了城镇的部分优质公办园，且在幼儿园布局调整过程中，政府在城镇公办园之间的财政投入呈现出不均衡样态。由于地方财政投入有限，部分公办园在新建、改扩建中面临较大压力。有的地方的城镇幼儿园只能通过扩大幼儿园班级规模来应对学龄人口的增长。同时，政府在不同性质的幼儿园之间的财政投入也表现出很大差异性，与公办园相比，其他民办园基本得不到政府的任何财政支持。即使是普惠性民办幼儿园，政府的财政投入也是极其有限的。截至2018年3月，有研究者发现，全国目前有128个省市县（区）颁布了普惠性民办园管理文件，但文件抬头出现“扶持”、“奖励”或“奖补”等支持性语词的仅16份，占12．5%[11]。可见，地方政府对普惠性民办幼儿园的支持与扶持的力度非常小。新的生育政策下，面对学前适龄人口的不断增长，公办幼儿园很难满足学前教育的基本需要。公共选择理论认为，政府也是追求自身利益最大化的理性人，政府（政治家）在追求其自身目标时未必符合公共利益或社会目标[13]。在财政能力有限的情况下，地方政府可能在幼儿园布局调整过程中去寻求符合自身的最大利益，而很难实现公共利益最大化的目标。

（四）幼儿园师资供给不足

幼儿园师资是幼儿园布局调整中必须考虑的因素，是制约幼儿园布局调整最重要的人力资源。为保障城镇适龄幼儿接受到高质量的学前教育，在幼儿园布局调整过程中，政府不仅要考虑对幼儿园硬件设施设备的投入，更要考虑到幼儿园师资的供给能力。城镇幼儿园布局调整后，随着幼儿园学位数量的增加和幼儿园班级规模的扩大，需要大量的幼儿园教师才能充分保障幼儿园教育质量。但在幼儿教师数量有限的现实背景下，幼儿园师资从哪里来？如何保证幼儿教师的数量、质量和水平？等等，都是幼儿园布局调整中亟待回应的现实问题。我国幼儿师资当前尚存在总量不足、质量不高、有编制教师少、年龄两极化、学历水平低、幼儿教师待遇偏低等问题[14]。幼儿教师如果得不到应有尊重，幼儿园的教师队伍建设必然落后，最终会制约幼儿园的合理布局。

从现阶段我国城镇幼儿园教师的存量看，幼儿教师数量明显不足，师幼比离我国规定的标准有很大距离。有研究者对北京市幼儿园城市布局的现状进行预测。结果显示，按照一般标准，对照幼儿园专任教师存量，低方案将年均带来约5.7万、5万和0.9万人的需求增量，中方案将年均带来约6.7万、5.9万和1万人的需求增量，高方案将年均新增约8.1万、7.2万和1.2万人的需求量。未来三年北京幼儿园师资的缺口在1万人左右，而北京大专院校学前教育专业的招生量仅为1 500人，与师资需求量的差距很大，进而影响学前教育服务的供给[15]。新的生育政策实施后，对专任教师数量的需求日益增加，幼儿园专任教师存量与需量之间的缺口较大，尤其是城镇地区缺口更大。有研究显示，相对人口政策不调整的低增长方案预测结果，在中方案下，城镇地区和农村地区2020年幼儿园专任教师需求数量缺口分别为53.65万和31.97万；到2030年，两类地区幼儿园专任教师需求数量缺口分别为50.16万和38.77万[16]。为保障幼儿园布局调整质量，地方政府需充分考虑幼儿园师资的供给能力。

四、我国城镇幼儿园布局调整的思路

全面评估新的生育政策对我国城镇地区学前教育资源的承载力的影响，深度分析我国城镇地区幼儿园布局调整的价值，是促进我国城镇地区学前教育可持续发展的关键。

（一）编制科学的幼儿园发展规划方案

编制科学的幼儿园发展规划方案，应对城镇幼儿园布局进行前瞻性设计，引领幼儿园在城镇中合理布局，保障更多适龄幼儿享受到平等的学前教育权利，最大化地满足城镇居民对学前教育的需求。由于幼儿园布局会受到经济发展、人口分布、交通设施、生育政策调整等多重因素的影响，政府在编制幼儿园布局规划发展方案时要以整体观的视角对幼儿园进行总体规划，注重城镇各区域间资源分配的均衡性，以及幼儿园布局与城镇规划发展的协调性，充分考虑幼儿园设施与其他教育设施的关联性或与其他社区公共服务设施的相互关系，避免出现学前教育资源的失衡或资源的重复建设。在编制幼儿园布局规划方案前，地方政府应组织各领域的专家学者，对城镇幼儿园空间布局的现状、幼儿园的服务半径与对象、幼儿园所在位置的便捷性、幼儿入园距离与安全，幼儿园生均成本等进行深入调查。充分了解当地城镇居民的交通出行意愿，城镇规划区教育用地的分布特征，根据城镇化发展和城市的功能定位、产业结构布局及人口变动趋势，制定科学、合理，符合城镇居民需要和幼儿就近方便入园的幼儿园布局规划方案，使幼儿园布局与城镇建设同步进行。

随着现代信息技术的不断发展，政府部门在编制幼儿园布局规划方案时，要紧跟时代步伐，选择专门的编制工具和软件，将更多先进的技术引入到幼儿园布局规划工作中去，保持思维的先进性，掌握社会发展的最新动态。例如，规划师可采取多种方法，基于城镇居民的实际需要和出行意愿，确定符合当地实际情况的幼儿园配置标准，科学、合理地完成幼儿园设施的规划布局。通过GIS技术，计算学前适龄人口与学前教育资源的匹配度，评价幼儿园的可达性，为政府确定幼儿园的空间布局优化提供决策依据。幼儿园布局规划方案制定的过程，实质是一个集体审议的过程。地方政府应将编制的幼儿园布局方案通过专门网站的形式向社会公布，积极听取其他利益相关者的意见。在此基础上，对幼儿园布局规划方案进行科学论证、逐步修改和完善，使编制出来的幼儿园布局规划方案更具针对性、可行性和操作性。

（二）构建多元的幼儿园布局调整决策机制

主体多元的幼儿园布局调整决策机制能协调各方利益，使不同的利益相关主体从冲突走向和解，从矛盾走向理解。因此，要让幼儿园布局调整科学、合理，需不断扩大幼儿园布局决策的主体范围，尊重不同利益相关者的内在诉求与需要。在多元主体相互交织的过程中，保障幼儿园布局调整决策程序的公开性、公平性、民主性，减少幼儿园布局调整决策的风险。构建起多元利益主体平等参与、互动与博弈的幼儿园布局调整决策机制，彰显弱势群体的地位，这既符合程序公平正义的原则，也能确保幼儿园布局调整的有效性。

政府在幼儿园布局调整决策中需加强与其他利益相关者的沟通和交流。通过对话，双方能充分表达各自的观点，加强彼此间的理解和认同，为方案的进一步设计和推行打下群众基础。对于政府而言，民主的方式能使之更好地掌控各种决策方案的预期，避免盲目决策带来的各类风险，增强民众对当地政府的支持和信任，获得民主认可的方案是满意度最大的方案。对于民众而言，及时把自身的真实想法和相关顾虑向政府呈现和反映将有利于问题的解决，使政府的相关措施能有的放矢，从而获得相对满意的处理方案。但由于民众参与能力和拥有的相关决策知识有限，以及参与决策的内在动力不足等因素的影响，政府需对其他利益相关者进行幼儿园布局调整相关知识方面的宣传和普及，综合利用民意调查、听证会、座谈会、投票表决等途径，鼓励民众积极参与到决策过程中来，尽可能使公共决策体现多数社会公众的根本利益，代表人民群众的意愿和诉求。

（三）制定合理的政府财政投入制度

现阶段，我国地方政府的财政投入主要投向的是公办园，尤其是城镇地区部分优质公办园是政府投入的重点。而与公办园同样履行学前教育公共服务的普惠性民办幼儿园从政府得到的财政补助或奖励非常少。从我国城镇地区学前教育资源的现有存量看，各区域内公办性质的学前教育资源极其有限。“如果学前教育财政投入全部用于提供高质量的公办学前教育机会，挤出效应的作用接近于1，学前教育财政投入对于扩大学前教育机会可能是无效的。”[13]相反，为有效扩大学前教育机会，学前教育财政投入应主要用于提供保障基本质量、低收费、面向中低收入阶层的公办园或普惠性民办幼儿园，提高中低收入阶层家庭的幼儿接收学前教育的机会。在公办学前教育资源难以满足学前适龄人口增长的趋势下，政府应大力支持和扶助普惠性民办幼儿园的发展。普惠性民办幼儿园作为一种普惠性学前教育社会资源，是公办学前教育资源的重要组成部分，是扩大城镇地区普惠性学前教育资源总量的有效途径。在公办学前教育资源供给严重不足的情况下，仅仅依靠政府举办的公办园根本无法满足新的生育政策带来的学龄人口的增加，以及城镇居民对高质量的普惠性学前教育资源的需求。加之城镇地区土地紧张，如果地方政府新建、扩建幼儿园，无形中更会增加政府的财政压力。

地方政府在财政投入上不仅要向公办幼儿园投入，也要扶持普惠性民办幼儿园，制定积极的有助于普惠性民办幼儿园生存与可持续发展的经费补助条例、政策支持、奖励制度，为其健康、有序发展搭建平台。通过“集团化办园”“名园办分园”“公助民营”“公私合作办园”等形式与普惠性民办园合作，并将其纳入政府公共服务的范畴和地方学前教育事业的规划与管理体制中。由于县级及以下政府的财政经费有限，在扶持和发展普惠性民办幼儿园过程中，要将学前教育财政投入的责任主体适当上移，加大省级政府和市级政府对县级及以下政府的财政支持力度，适当减轻县级政府所面临的财政压力。尤其对经济条件比较落后的地区，省级政府应加大对学前教育财政投入支持的力度，扩大普惠性学前教育资源的投入总量，减轻城镇学前教育供给压力。

（四）增强幼儿教师资源供给能力

为更好地应对新的生育政策的挑战，地方政府要加强幼儿园教师队伍建设，提前对幼儿园师资的供给能力进行规划和预判，有效保障幼儿园布局调整质量。我国很多地方为扩大学前教师资源总量，都在积极探索和创新幼儿师资培养模式，取得了较好效果。例如，浙江省实行的3+4学前教育人才培养模式，湖南省推行的六年制本科幼儿教师培养模式和五年制幼儿教师免费师范生培养模式，这在很大程度上可有效缓解新的生育政策对幼儿园师资的需求。地方政府可采取多种方式扩大学前教师资源总量，包括与地方高校或职业高中合作，扩大学前教育专业招生规模；委托地方职业高中培养应用型幼儿教师；通过第三方教育培训机构，提高幼儿教师队伍整体素质[17]。

为有效缓解教师资源供给压力，适当提高生师比不失为城镇地区幼儿园提高教师供给能力的明智选择。生师比既是影响学前教育质量的关键性指标，也是世界各国制定学前教育政策的重要参考依据。但有学者认为，目前仍缺乏全面、科学的实证证据来表明生师比对幼儿认知、社会性、情绪情感、学业成就的积极影响作用[11]。生师比与幼儿的认知与学业成就效应呈非线性关系，非常低的生师比和配备良好的教师可能为幼儿的认知和学业发展带来一些小的好处，但只要生师比（包括保育员和带班教师）控制在10∶1，通过聘用更多的幼儿园教师来降低生师比的努力，所带来的效益就要比我们想象的要小得多[18]。我国教育部在2013年颁布的《幼儿园教职工配备标准(暂行)》中规定，合理的生师比应控制在10∶1～17.5∶1之间，这是一个具有一定弹性的指标。即生师比控制在17．5∶1以下，都是符合教育部规定的。事实上，很多发达国家与我国一样，都面临着幼儿教师资源不足的问题，他们解决的主要方法就是适度提高生师比。根据OECD发布的统计数据显示，2016年世界上大部分发达国家和地区的幼儿园生师比（仅指带班教师）都在10-17之间[11]。与农村地区的幼儿教师相比，我国城镇地区幼儿教师的专业能力和整体素质相对更高，适当提高生师比并不会对幼儿园教育质量产生太大影响。适度提高生师比，可在教师资源总量不变的情况下，能有效解决“入园难”问题，释放更多学位给适龄幼儿。