国家治理中的社会治理：制度执行力的产生途径

徐 畅，王诗宗

（1.浙江省委党校 公共管理教研部，浙江 杭州 310024；2.浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058）

我国“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是国家治理效能得到新提升。其中，社会治理特别是基层治理水平要得到明显提高。谋定而后动、谋深而后行，唯有在准确解读社会治理的基础上，预设的行动目标才更有可能实现。

中共十九届四中全会不仅明确将国家治理体系与治理能力现代化表述为“全党的一项重大战略任务”，而且将社会治理界定为“国家治理的重要方面”；这些表述澄清了国家治理与社会治理的总体关系，也启示我们在探索中国之治的过程中，必须重新认识国家与社会的二分，将高水平社会治理视为国家治理体系与治理能力现代化的必要基石。这样，阐释国家治理与社会治理的关系，解析社会治理对国家治理的作用，显然是非常必要的工作。本文从理论界的“学术话语”、党和政府的“党政话语”两个方面，将国家治理与社会治理作为一个整体进行规范分析，试图揭示在社会治理中通过增强制度执行力来推进国家治理现代化的蕴含。进而，文章探索了依托公共政策执行生成多元主体协同，继而增强制度执行力的可能路径。

一、“学术话语”：国家治理与社会治理

中共十八届三中全会后，国家治理与社会治理被党和政府所强调并形成一个动态的“政治流”，这两个“新”概念也引起了各界的普遍关切。理论研究者对国家治理的内涵有不同的看法和诠释，相应的，每一个不同论点都意味着社会治理将承担不同的角色。[1](p28-38)从既有的学术文献来看，不同论点之间的最大差异或许在于是否以规范价值为研究出发点。

在倡导国家治理规范意义的一类观点中，国家治理是对国家统治和国家管控的“弃”与“扬”。有学者认为，国家治理的理想状态是善治，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态。国家治理应坚持“合法性、透明、参与、法治、回应、责任、效益、廉洁、公正、和谐”的基本价值，凸显治理主体的多元、开放、合作、平等，以实现公共利益的最大化。[2](p11-15)[3](p5-8)延续着对国家治理的释义思路，部分学者在对社会治理的阐释中吸纳了一般公共治理理论的部分论点，并在理论阐述中透露出对社会及社会自治的较强关怀。例如：葛天任等认为社会治理首先要考虑的问题是如何在一个缺乏“社会”的社会中培育“社会”；[4](p37-43)李强认为“创新社会治理体制”宏伟目标的实现关键在于培育社会的自治能力；[5](p27-31)江治强认为社会治理理论旨在解决在公共场域如何协调“社会制约权力”和“国家适度干预社会”的良性互动问题；[6](p45-50)魏礼群认为加强和创新社会治理是以实现社会的进步为愿景。[7](p10-20)上述关于国家治理和社会治理的设想固然是重要的，但论点仍显“理想化”，其原因可能是对我国国家建构与多元治理之间的张力有所忽视。具体而言，公共治理理论的特征是多中心、分权化和公民参与，其核心是对国家绝对权力的消解。这与当下国家的建构方向是不一致的，因为后者强调稳定、秩序和规制，而非权威的分散和多元。[8](p86-93)

较之于上述较为理想化的看法与诠释，另一类观点则更为观照中国的现实。针对国家治理，胡鞍钢指出，中国的“治理”术语是在长久社会经济发展中提炼而得，与本土实情极为契合，绝非搬用或是借鉴西方概念。[9](p4-10)徐湘林认为，国家治理概念强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求。[10](p31)有迹象表明，越来越多学者开始与“正统”公共治理的理念保持张力，正视并强调政府在国家治理中的积极作用，[11](p347-368)对国家治理概念的共识也因此逐渐形成。在共识基础上，一部分学者在对社会治理的阐述中强调了党和政府的主导性。例如：薛澜认为中国的社会治理隐含着国家治理价值体系的变化与演进，后者正是国家执政理念的集中体现；[12](p1-6)王浦劬提出中国的国家治理与社会治理是包含与被包含的关系，社会治理依赖于执政党的领导；[13](p11-17)李友梅认为中国社会治理实践探索的进程是不断提升执政党总揽全局协调各方的效能，实现“共建共治共享”的过程。[14](p12-14)田凯等指出中国政府部门在使用治理相关话语时特别强调政府对政府以外行动者的主导和支配作用，同时也主张加强市场和社会组织等多元行动者对公共事务的参与。[15](p47-58)持这一类观点的学者显然已经意识到当下的社会治理既不同于带有管控色彩的社会管理，也不同于西方理论中的治理；[16](p109-115)他们在确证党和政府主体地位的同时也表达了对多元主体参与的期冀。不过，在这些学者的论述中，国家治理对社会治理的框架作用得到明确，而社会治理对国家治理的积极意义和价值似未得到充分说明。

总结以上，将社会治理置于国家治理的语境中进行领会，可以看到中国的社会治理既吸收了西方理论中的有益元素，也继承了中国历史上治国理政的优良传统，更有新时代中国特色社会主义的显著特征。不过，在复杂的转型阶段，社会治理正不断发展与成熟，表现出不同于既往学术认知的特征。准确地捕捉这些特征，并形成对中国社会治理的全面合理认知，就不能完全凭借学术沙盘推演，而必须准确理解党和政府及领导人的有关文献和阐述，准确理解方针政策，进而把握社会治理的真实内涵及其对国家治理的作用。

二、“党政话语”：国家治理、社会治理及制度执行力的关系

在党的十八大以来的执政党话语体系中，“制度”和“治理”是两个核心概念；制度优势须通过执行力转化为治理效能。而考察社会治理内涵，探究其在治理现代化中的位置与功能，必须基于执政党的叙事，将国家治理、制度执行力等关键词与社会治理置于一处，进行综合性的理解。

（一）国家治理与制度执行基本关系。

习近平总书记指出，解决中国现实问题的根本途径是全面深化改革，[17](p69)全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标既规定了改革的根本方向——中国特色社会主义道路，也规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。[17](p71)在习近平总书记的有关论述中，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”。[18]中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的，是人类制度文明史上的伟大创造。“中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好，也需要不断完善和发展”，[19]而制度的完善与发展本质上依赖执行。通过“中国之制”实现“中国之治”，制度执行是必经桥梁。[20]因此，习近平总书记在2019年中央政治局第十七次集体学习时明确指出：“制度的生命力在于执行，要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”[21]

进一步看，中国特色社会主义制度及其执行力与国家治理体系和治理能力现代化之间存在深刻的关系。[22](p5-30)2014 年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上就已强调，“国家治理体系和治理能力现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。[23]而所谓国家治理体系是指一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。[17](p73)国家治理体系与能力相互支撑，形成一个有机整体——国家治理。可见，国家治理的使命是发挥中国特色社会主义制度优势、提升治理效能，而制度执行又是将制度优势转化为治理效能的必经途径，因此，国家治理必定依托于制度执行。

（二）拓展解读：社会治理的制度执行功能。

国家治理作为实现全面深化改革总目标的战略任务，涵盖了国家一切事务，包括社会治理。同时，“党政话语”实际上也强调，不能将社会治理视为社会完全被动地接受国家的治理，而应将社会治理看作国家治理体系中不可或缺且起积极支撑作用的组成部分。通过进一步解读可以发现，社会治理是落实制度执行力的制度装置。

第一，社会治理不是单纯制造出来的一套新口号，而是对国际国内局势深刻变化的一种理论与实践上的回应。中共十八大报告指出，“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。”中共十八届二中全会再次强调，“当前，国际形势依然复杂多变，国内改革发展稳定任务依然艰巨繁重，我们具有做好工作的许多有利条件，但也面对着许多严峻挑战。”在此关头，中共十八届三中全会提出“社会治理”，反映了“我们党对社会运行规律和治理规律认识的深化，是推进国家治理现代化的重要体现”。[24](p346)

第二，社会治理是国家治理体系和治理能力现代化进程中一块重要领域。[25](p48-59)中共十九届四中全会非常明确地指出“社会治理是国家治理的重要方面”。首先，重要性的赋予主要是依据经济与社会发展严重失衡及其导致的社会矛盾积压这一事实。其次，十八届三中全会以来，党和政府多次在不同程度上对社会治理进行了阐释。虽然内容各有侧重，但都涉及如下要点：增进民生福祉、防范重大风险、维系平安稳定。这些要点恰恰与国家治理的核心目标——国家长治久安、人民生活质量普遍改善、社会可持续发展高度相关。[26](p11-14)可以说，社会治理的良好运转能为国家治理提供坚实的保障。

第三，社会治理对社会力量的公共参与有着内在要求。社会治理不是一个国家治理的无关紧要的“外挂”，它倡导国家对社会的增能赋权，重视党政之外所有社会力量的公共参与。一方面，社会治理所面对的问题往往不是单一部门或系统所能化解的，需突破主体的边界和局限。[27](p3-6)另一方面，支持和鼓励社会力量广泛持久地参与公共事务是“群众路线”这一优良传统的延续。中共十八届五中全会就提出要“坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感”。

第四，社会治理的核心功能是增强“制度执行力”。[28](p135-155)社会治理服务于国家治理，国家治理的目标是社会治理的重心；国家治理以制度执行力为目标，社会治理当以制度执行力的增强为总体方向。事实上，已经有学者发现，在社会的基层，以制度执行力为目标的国家治理体系与能力同强调共建共治共享的社会治理创新是内在统一的。[29](p5-11)需要强调的是，旨在增强制度执行力的社会治理与以往的运动治理存在根本性区别；社会治理以“人民性”为基本准则，以“公共性”为核心追求，重点回应民众的需求和期待，[30](p125-139)[31](p109-115)即让人民的“获得感、幸福感、安全感”不断提升。正因为如此，制度执行力的增强不可能仅仅依靠强化传统执行者的权力，而应在制度执行中根据治理需要将社会治理共同体中的主体纳入统一的制度框架，同时强调他们的主体性和责任感，提升他们的满意度和获得感。

基于以上，我们判断，社会是国家治理的当然领域，社会治理是国家治理在社会领域的体现；同时，社会治理作为国家治理的组成部分，在制度执行力方面有着重要意义。因而，下文将进一步探索执行力如何可能通过社会治理而产生。

三、社会治理中的多元主体协同：执行力的产生途径

毫无疑问，国家治理体系与治理能力的现代化既应该包含具有优势的制度安排，也应该内含着制度执行力，以确保制度优势能转化为治理能力和绩效；而社会治理的核心功能便在于制度执行力。那么执行力如何产生于社会治理过程呢？

（一）多元主体协同：社会治理实践的必然。

党和政府是最重要的制度供给主体，但制度执行必然要求获得多元主体协同。[32](p45-56)一方面，对我国社会治理的认知与西方的公共治理理论及实践存在一定的关联。学术界普遍认为，从世界范围看，治理的兴起始于这样的事实：公共行政的主体已经超出了多层级的政府机构，而延伸至社区、志愿部门和私人部门。[33](p5-15)宽泛地说，所有公共事务的关联方都应该是社会治理主体。[34](p59-65)更关键的是，社会治理固然强调社会力量在公共事务中的自主性参与，但实际上，社会治理不限于社会自治，甚至也不限于对社会领域的治理，它包含了“政府—市场—社会”各部门（sector）协同运行的意图。另一方面，从中共十六届四中全会首次提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”，到党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，再到党的十九届四中全会提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，不难看出执政党关于社会领域的一贯理念：既强调秩序，又强调活力；既倡导社会的多元主体地位，又强调执政党的领导作用；既强调各方共治，又强调政府的“元治理”角色。

根据以上，我们可以判断，我国的社会治理实际上并不强调国家与社会之间的清晰分野以及二者间的静态态势：国家与社会间的“均衡”或国家与社会间的“绑定”，而试图将国家与社会视为一个有机统一体。这样的制度设计使得原有的主要制度和政策执行方——科层制组织不再“孤独”、民主集中制有更佳的表现；政府可以向社会扩展其实质影响力，在执行中得到城乡居民自治组织、社会组织等力量的全面配合。如此，制度执行力的基础便不仅是法定权威，协同的共同体将使得政策对象也成为执行者的组成部分；通过协同而强化制度执行力，能更好地将我国的制度优势转化为治理效能。从这个意义上看，中共十九届四中全会明确社会治理作为国家治理的有机组成，体现了执政党深远的战略眼光。

（二）公共政策执行：由多元主体协同实现执行力。

毫无疑问，新时代的社会治理将迈向多元主体共建共治共享的新格局，“协同”是这一新格局的基本特征，也是多元主体共铸执行力的基本途径。造就协同的过程，也就是增强执行力的过程。那么该如何塑造社会治理中的多元主体协同？习近平总书记关于“最大同心圆”“最大公约数”的多次阐述给了我们巨大的启发：必须找到党政意志和人民意愿的无缝契合。公共治理理论表明，公共服务问题是触发治理的主要原因，改善公共服务也是协同治理的主要目的；正是在公共服务方面，政府与社会产生了共鸣共识，这是两者之间协同的基础。在我国，公共服务同样应该就是我们所需的公约数、同心圆。

我们看到，中共十九届五中全会以前所未有的力度强调了公共服务的重要性，指出要“坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点”“健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步”。可以说，执政党已经将公共服务作为社会成员、各种社会力量、党和政府的共识基础。

基于这样的共识基础，将社会治理作为制度执行力的来源，我们可以将“执行”（公共服务）与“治理”（共治）结合起来，力求执行力和多元协同的互促和共进。具体的途径是，在公共服务（或显著有益于社会成员）的政策过程中，党和政府主动引入社会力量，建立参与渠道和平台，以公共政策执行（亦即制度执行，从学理上说，政策是制度的组成及延伸）触发并强化社会成员参与意愿、社会力量与政府的协同程度，在执行中获得更强更持久的“执行力”。

这样的设想并非空想。第一，在社会治理的重点领域——基层，社会治理的重点工作往往在于公共政策执行；这些政策聚焦于“公众及其问题”，显著有益于人民的生计和发展。基于精良公共服务的政策执行能够提升国家（党政）的政治合法性、确保社会的规范有序与充满活力；而唯有依托有效的公共政策执行，国家意志才能被顺利贯彻。已有实践也表明，“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体能在具体的公共政策执行和服务供给过程中发生与成长。[35](p52-57)第二，公共政策执行无法避开各自利益、目标和策略相异的多元参与者之间的互动，中国也不构成例外。公共政策执行中的种种互动往往跨越了不同机构或部门的边界，为了适应这样的趋势，单纯的等级模式正在被摒弃，执行本身已经转向了治理。这对不同主体之间的相互依存与共事提出了极为强烈的诉求，而协同恰好能够强有力地满足这种诉求。第三，从理论上说，某些类型的政策更容易激发协同或更需要参与。按照Lowi 的观点，公共政策有四种类型：分配型政策（distributive policy）、构成型政策（constituent poli⁃cy）、规制型政策（regulative policy）和再分配型政策（redistributive policy）。[36](p298-310)其中，再分配型政策与目标群体的切身利益相关，最易引起他们的关心与相应。这就预示着多元主体协同在公共政策执行中的必要性和可能性。

概言之，社会治理与特定类型的公共政策执行都必须依靠多元主体之间的协同。公共服务政策（再分配型政策）与目标群体的切身利益相关；在执行中引入协同，在协同中强化执行力的目标是可达到的，通过此类政策执行，政府社会各方力量都可能“习惯于”协同，贡献于执行力。

四、结语

不论与西方公共治理存在多少相似性，中国的社会治理仍应是对本土现实的描述与抽象。然而，在理论思维中过度依赖西方话语，在经验研究中放弃逻辑的整体性，在研究目标上缺少现实针对性等现象却依旧存在。甚至存在“将中国经验的销子插进西方理论的洞中”的危险，[37](p21-40)这极易导致将中国的社会治理简约等同于西方（公共）治理，例如将社会治理单纯地理解为“去中心化”，这与我国社会治理的真实意图并不吻合。

本文依据党和政府对国家治理及社会治理的阐述，对社会治理予以再认知。第一，社会治理承载着国家治理的使命，其核心使命是增强制度执行力，而不是塑造国家与社会之间的固定态势或静态“景观”。第二，社会治理共同体中的主体构成亦不限于狭义的社会领域；共同体中，党政和社会等各方均应“在场”并进行互动，而协同是互动关系的实质。第三，以制度执行力为目标的社会治理和以政策绩效为根本导向的公共政策执行是统合的，二者相互形塑，并成为“共建共治共享”的制度要件。

本文的规范分析表明，秉承执政党话语中社会治理是国家治理组成部分的论断，且将制度执行力视为制度优势转化为治理效能的关键，意味着对我国社会治理的阐释必须以执行力为核心内容。这就是说，阐释社会治理必须超越经典的“国家—社会”关系话语，不再将社会治理的目标视为单纯的“秩序”，而是“秩序”与“活力”的动态平衡。社会治理中的“活力”不可能出自完全的自上而下管控，而是来自包括社会主体和党政主体在内的多元主体协同，而协同才是通过社会治理增进制度执行力的关键，也是社会治理与整体国家治理之间的连接线、支撑点。进一步地看，社会治理中的多元主体协同，可以通过基层的公共服务政策执行过程而被培育。因此，在公共政策执行中，取得党政与社会的共识，通过协调行动达致共同目标，既是社会秩序的体现，也是社会活力的表征；而多元主体协同，不仅是社会治理作为国家治理组成部分应有之义，更是社会治理通过执行力推进国家治理体系与治理能力现代化、由制度优势真正迈向治理效能的必然要求。

由社会治理中的多元协同达致制度执行力的做法，坚持了人民的首要地位，又将执政党意志与人民福祉高度统一，更将政府组织与社会各方力量有机融合；以这样的整合机制获得的执行力，无论是在价值意义或工具意义上，无论是在国家层面还是社会成员层面，都是可期的。