常态化疫情防控背景下的社区警务创新研究

顾 昊

（南京森林警察学院，江苏 南京 210042）

2020 年春节前后，突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的公共卫生事件。党中央团结带领全国各族人民迎难而上、共克时艰，疫情防控工作取得重大阶段性胜利。当前，从全国看，我们已经基本阻断了疫情的扩散和蔓延，但国外疫情仍在肆虐，且势头不断加剧。每天公布的境外输入病例和国内出现的零星病例都警示着我们，疫情防控阻击战还远未结束，仍要慎终如始、毫不放松地做好常态化疫情防控工作。2020 年3 月10 日，习近平总书记在武汉考察时指出：“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地，坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区”。[1]可见，对于公安机关而言，以社区为主阵地，做好社区警务工作，是顺利完成各项工作任务、巩固疫情防控成果的关键。基于此，本文以社区为基本单元，从社区警务相关理论出发，总结、分析当前疫情防控中社区警务存在的问题及其原因，探索常态化疫情防控背景下社区警务创新，以期进一步推动新形势下社区警务的新发展。

一、社区与社区警务概述

（一）社区与社区警务的概念

“社区”这一概念最早是由德国社会学家滕尼斯在《共同体与社会》一书中提出，他将社区定义为“建立在血缘、地缘、情感和自然意志之上的富有人情味和认同感的传统社会生活共同体”。后费孝通先生在翻译过程中，从英文单词“community”翻译过来。国内对社区的研究和使用也就由此推广开来，时至今日，学界对社区的认识和理解仍是见仁见智，但基本上都包含了人民、地方或地理疆界、社会互动和社会认同四个要素。[2]

社区警务是第四次警务革命的产物，产生于上世纪六七十年代的美国，后被新加坡、日本、英国、加拿大、澳大利亚等国广泛采用。长期以来，社区警务一直是各国警学界研究的热点，具有强大的生命力。与传统警务注重侦破、逮捕所不同的是，社区警务更强调以警方主动和准确知晓社区信息、全面掌握社区动态，社区居民广泛参与，警方与社区居民高水平良性互动与密切合作来预防犯罪和解决问题。社区警务的本质是以社区居民为中心，工作重点和方向是以人民群众需求为导向，突出强调以人为本原则。[3]

（二）社区警务创新的必要性

1.社区警务创新是善治理论的具体实践

善治是在治理理论基础上提出的如何实现有效治理的一种理想型政治管理模式，是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种良性互动、合作共治的新颖关系。善治的过程实际上是国家权力向社会回归的过程。[4]党的十九届四中全会指出：坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。善治正是共建共治共享所追求的理想状态。社区警务创新，就是针对社区内事务，公安机关与社区居民等各方通过平等的参与、职责的分担、多向的互动，以及决策行动的公开透明等方式实现警方畅通沟通反馈渠道、争取多方支持；民众积极主动参与、踊跃建言献策；警民达成合作共识，建立信任关系，逐步形成社会网络治理的新格局，从而最大限度地增进公共利益、再造社会和谐。这些都正契合了善治理论的要义。

2.社区警务创新是警务流程再造的必然要求

警务流程再造是在流程再造理论的基础上发展而来，是警务组织体系能否高效运行的关键，是对警务组织的管理流程、业务流程和辅助流程进行根本性地思考和重塑。使新警务体制的功能得以进一步释放，效能得以明显提升。[5]社区警务创新是对传统警务的“扬弃”。随着社会经济的发展，科学技术的更新、政府职能的转变、人员流动的频繁等影响，加之各种突发事件的多发、频发，都对公安机关做好社区警务工作提出了全新的挑战和更高的要求。社区警务创新，就是在传统警务的基础上，对现有的组织管理体系、工作模式方法、人员知识结构等进行拆解和重构，去除阻滞羁绊、补齐弱项短板、吸收前沿科技、借鉴先进经验，打造适应现代社会发展、符合当今警务潮流的网络型、功能型警务组织，以最大限度地释放体制功能、提升警务整体效能。

3.社区警务创新是积极警务的生动体现

积极警务是适应时代环境变化的一种警务模式，是公安机关、公安人员通过制度安排、结构设置、机制建设和行为活动，确立以人为本的、法治的观念理念，体现预防、沟通和服务优先的公共管理职能。[6]社区警务创新在理念方面，坚持以人为本、民意导向；在工作方式上，主动作为，对标警务发展潮流；在工作机制上，积极整合多方资源，形成合力，提升管理服务的能力和水平；在制度安排上，力求建成社区各相关方的常态化联席会议、联动工作制度，强化各部门的沟通协作，这些都是积极警务内涵的生动体现。

二、疫情防控中社区警务存在的问题及其原因

（一）疫情防控中社区警务存在的问题

疫情出现以来，在每个疫情防控的战位，都能发现民辅警努力工作、辛勤值守的身影。尤其是在疫情防控的主阵地--社区，广大民辅警不顾个人安危，不分昼夜地战斗在测温筛查、登记信息、普及宣传防疫知识、发放防疫物资、隔离转运疑似确诊人员等工作的第一线。可以说，疫情防控阶段性成果的取得、生产生活秩序的有序恢复，离不开民辅警的付出和社区警务功能的发挥。但与此同时，社区警务也暴露出一些不尽如人意的地方，需要我们在下一步工作中予以解决和完善。

1.方式方法时有不当

在疫情防控过程中，一些地方无视科学防护建议，层层加码，无限加大力度，力求“不留死角”。由此也出现了有些地方警方简单、粗暴、过度执法现象，在疫情严重的地方采取封城、封社区等严格的防控措施是十分必要的。但在一些疫情形势较为轻微、平稳的地方，仍然“一刀切”地采取了封路、封社区、封门的极端做法，给居民的日常生活、复工复产带来了严重影响。此外，各地先后出现了在外地工作学习归来的人员，本人体温正常，也无疫情严重地区的旅行史、接触史，但由于所住小区实行了封闭管理，有家不能回，只能自己另找住处。有的地方出台了“外地人没房产不准回小区居住”等规定，导致租客回不了城，原本计划好的尽快复工、抢抓时间生产防疫物资等安排也不得不搁置。

2.基础工作存在空白

做好社区防疫工作，离不开广大社区居民的理解、支持与配合。但部分民警在实际工作中却遇到了种种问题：开展入户排查时，连门都敲不开，有的居民虽然开了门，但也是草草应付了事，随即迅速将门关上。又如，有的社区民警希望召集居民作为志愿者协助参与体温检测、防疫宣传、物资搬运等工作，但得到的响应却寥寥无几。这些都折射出警方平时的基础工作存有空白、管理与服务存在欠缺。在管理方面，社区民警只满足于常规事务性工作，重事后处置、轻事前预防，对辖区情况没有做到详细了解、清楚掌握。在服务方面，小区实行封闭管理后，居民的水电气热、米面粮油等日常基本生活所需普遍受到较大影响，特别是老年人急需的医疗、送餐等服务不能得到及时满足。

3.统筹协同程度不高

为积极有效防控疫情，卫健、应急、民政等系统纷纷将关口前移，在社区安排专人以充实一线防疫力量。但这些分属于不同系统部门人员之间的信息共享、沟通交流程度不高，基本上仍是各自为政。如有居民一上午被三个部门的工作人员敲门测量体温，询问核实家庭成员情况、活动轨迹等。与此同时，在收集、统计、汇总、分析和报送相关数据时，由于不同系统、部门的标准、流程、人员不一样，结果也是千差万别，有时甚至还相互矛盾，不得不推倒重来、重新收集。这不仅给包括社区民警在内的原本就异常繁忙的基层防疫人员增加了负担和压力，也让居民重复提供、无所适从。

4.信息沟通不专业

新冠疫情首次出现且发生突然，公众对该新型病毒的发病机理、传播途径、防控方法等都知之甚少。未知带来恐惧、恐惧滋生谣言，而信息公开是铲除谣言滋生土壤、减少公众猜疑、提升公众安全感的有力举措。警方主要在以下三方面存在不足：一是信息发布不主动、不详细。发布的涉疫信息不多、频次不高，有的即便发了，也只是寥寥数语，缺少居民关注的本地确诊人数、行动轨迹、下一步将要采取的措施等关键信息。民众没有准确权威的信息来源，只能通过亲朋好友间的口耳相传、上网查询等方式获取信息，这给谣言的传播、滋生留下了很大的空间。二是信息发布不及时、渠道混乱。社区出现疑似病例后，包括警方在内的各防疫力量会第一时间投入到转运、隔离、消毒等工作中去。居民通过微信、微博等自媒体早已知晓相关情况，但警方发布的正式信息往往比较迟缓，有时与别的渠道发布的信息还不一致。居民就会认为信息有问题，久而久之，警方发布的信息也就缺乏公信力。三是内容单一。防疫期间，居民对信息的需求多元，不仅包括病例信息，还包括与居民日常密切相关的生活防疫物资是否充足，价格是否合理；道路交通是否正常；社区封闭管理何时解除等等。而警方有时只对卫健系统发布的病例情况进行简单地转发，没有很好地满足居民信息多样化的需求。[7]

（二）疫情防控中社区警务存在问题的原因分析

1.缺乏灵活高效的应急处置机制

新冠肺炎疫情突如其来、无声无形，传播速度之快、范围之广，前所未有，且到目前为止，对于该病毒还存有许多未知。这些都说明此次疫情防控工作专业性强、危险性高，需要专门的处置机制予以应对。在日常工作中，社区民警所熟悉的都是消防、地震、防汛防台风等经常会用到的演练。而对于疫情的相关知识、预案、演练可以说是一片空白。防疫工作在消毒防护、物资调度、经费保障、职责任务分工、舆情应对、群众安置等环节也就缺乏相应机制的指引，大家都忙作一团，很难有效地防控疫情。

2.激励机制的缺乏

疫情在春节假期期间的肆虐，给原本就繁忙的民警带来了更大的压力。社区民警克服困难、顶住压力，长期坚守在测温、登记、排查、转运、消杀等工作岗位上。但随着战疫时间的拉长、工作内容单一、危险性大等因素影响的叠加，本身就非常容易让人产生倦怠感，加之分工不明确、权责不清晰，警务模式过于僵化、缺乏弹性。社区民警也就缺乏运用创造性思维独立解决问题的条件和环境，不易产生获得感和成就感。其次，有的地方虽然业已建立奖惩机制，但往往是更加重惩罚而轻奖励，即更多强调工作未完成时将会受到的处罚的种类和力度，而对于提前超额或高质量完成工作给与奖励的则很少，有的话奖励力度也很小，且形式单一，难以达到预期的激励效果。

3.重形式轻实效、重结果轻过程的考核评价体系

社区警务是一项长期工程，具有体量大、周期长、涉及面广等特点，需要社区民警投入大量的精力和时间。但在社区警务实施推进过程中，出现了过于追求达成形式结果方面的要求，甚至为了应付检查的现象。在此影响下，部分领导不考虑社区工作的实际情况，重考核结果轻基础工作。部分社区民警为了完成考核所规定的任务，机械僵硬地从事社区工作，停留在表面、满足于现状甚至应付检查，缺少变化与创新。另外，不少地方的基层派出所仍将“打处率”、每周进社区的次数等单一、生硬的数字作为衡量社区民警工作成效的重要指标和依据。久而久之，部分社区民警便逐渐将大部分时间和精力花费在相对耗时短、见效快、好出成绩、易立功的案件查处和社区巡逻等工作上，忽视了加强社区治安基础设施建设，强化社区不稳定因素的预防、发现和化解能力，提升民众安全防范意识，密切警民关系等基础工作。[8]

4.部分民警能力不足

一是群众工作能力不足。从群众中来，到群众中去是公安工作的生命，是公安民警的立身之本、力量之源。但随着沟通方式的便利多元及工作任务的日益繁重，很多社区民警逐渐淡忘了“铁脚板”所具有的强大功能和作用，没有经常进社区走访入户，也就失去了与居民面对面沟通交流的机会，更别说打成一片了。二是沟通交流能力不足。沟通是一门艺术，具备良好沟通交流能力的社区民警在开展社区工作时会事半功倍。但现阶段社区民警在实际工作中还存有以下不足：首先是拿捏不好语气，不能以平等的姿态沟通交流，常常是以命令式、发问式、教导式的语气。其次是冷冰冰的“法言法语”说得多，热乎乎的“群众语言”说得少，不擅使用将法律法规、道德准则、是非标准、民风民俗、人情事理结合起来的群众语言贴近群众、融入群众、打动群众、温暖群众。最后是没有准确把握群众心理、知晓群众需求。往往先入为主，着重强调自己所要表达的事项，而对居民真正关心的，要么说的少，要么自己也不了解、不知道，自然也就难以取得良好的沟通效果。三是新技术应用能力不足。部分社区民警没有很好地与时俱进，缺乏对新知识、新技术的了解和掌握，对新技术的使用意识和素养不足，仍然沿用原先的方式方法从事社区警务工作，不仅费时费力，而且效果不佳。

三、常态化疫情防控背景下的社区警务创新

（一）强化民生警务，保障居民正常生活

民生警务是公安机关践行“人民至上、生命至上”的具体体现。社区民警应充分借助宣传栏、微信公众号、业主微信群等平台将附近超市、药店的地址、营业时间；水电气热、网费、电话费的缴费方式和流程告知广大居民，确保居民日常所需的米面粮油、蛋菜肉禽等生活物资，口罩、消毒水等防疫物资的正常供应。同时，也可以牵头协调具有相应经营资质、符合安全标准的商家进社区开展送菜、送餐上门业务，价格、质量等接受居民的评价和监督，实行全程淘汰。另外，对于孤寡老人、困难儿童、特困人员、残疾人等特殊群体要投入更多的时间、花费更多的精力、给予更多的关怀。可通过入户走访、电话交流等形式，提高联系频次，及时了解和掌握他们的困难和需求，有针对性地开展困难帮扶、心理疏导等工作，积极充当“代购员”、“快递员”、“服务员”等角色，提供多样化便民服务，保障居民正常生活。

（二）依靠社区网格，开展联勤联动

公安机关基层派出所应立足社区当前实际，整合利用现有资源，调动各方主体能动作用，在持续优化网格管理模式的基础上，将警格与社区网格深度融合，充分发挥网格警格融合发展的新功能。具体可以从横向和纵向两个方面着手。在横向上，以网格为基本单元，强化与卫健、应急、市场监管、民政、教育等部门及居委会、业委会的沟通协作，形成“警格+部门”、“警格+社区”、“警格+社会”的多元联勤联动格局。在纵向上，可牵头建立区、街道、社区、网格员、楼道长“五位一体”的立体化联勤联动体系。[9]建成由社区民警牵头，居委会主导，多部门联动，居民高度配合，志愿者踊跃参与的良好局面。各方密切沟通交流、加强信息共享、强化同频共振、释放协同效能。实现事情格中办、矛盾格中调、人员格中排、管控格中推、疫情格中防。

（三）发展智慧警务，助力提质增效

智慧警务功能和作用的进一步发挥将不仅使公安机关的工作成效事半功倍，而且也将使因防疫而对居民正常生活带来的影响降至最低。首先，要进一步围绕“人员”、“车辆”这两个要素开发、利用功能多样的APP、小程序和网络平台。在人员方面，借助微信、支付宝等平台定制健康码进行识别排查和日常管理。在车辆方面，可借助社区警务信息综合管理平台和智能车牌管理系统，将小区车辆牌照信息全部录入，非本小区车辆进入小区时，系统会第一时间报警，值守人员据此对车辆、人员进行相应地核查登记。其次，依靠现有平台，开展户口、身份证、居住证、机动车、出入境等业务网上办理。在每类业务的子目录下面列明操作流程、所需材料、办理期限，实行“网上咨询+网上预约+网上延期+网上办理”模式，减少人员聚集、方便居民生活、保证服务质量。最后，利用无人机“飞得高、喊得响、覆盖广、无接触”等优势，充分发挥无人机在防疫消毒、科普宣传、巡查防护、物资投送等方面的显著作用。将其独特功能与社区警务实际进一步紧密结合，发展“社区+无人机”警务，以节约警力资源，提升公安工作效率。

（四）完善制度建设，确保平稳规范

一是应急管理机制。应在现有的地震、消防等应急演练预案的基础上，将核生化、传染病、恐怖袭击、环境污染等风险纳入社区日常防控处置演练的范围。完善和细化相应的处置预案，强化磨合演练。建立从知识储备、物资调度、经费保障、人员安置、医疗救治、宣传引导、心理疏导等全链条、全要素的闭环处置系统，形成决策科学、警令畅通、分工明确、执行迅速、权责一致、监督有力、协同高效的应急管理机制。二是信息管理机制。首先，充分利用公告栏、扩音喇叭、自媒体（微信群、微信公众号、抖音等）等多种方式及时、客观、准确地向居民发送信息。其次，强化信息发布的协调统一，在信息涉及多层级、多部门的情况下，社区民警应提前在公安机关内部不同层级以及信息所涉及其他部门之间做好沟通协调，确保发布的信息统一真实、有说服力。最后，加强信息的收集与研判，社区民警在日常入户走访、交流座谈、电话往来中，多留心居民的思想动向。同时，也要时常关注朋友圈、微博、贴吧里相关热点话题，做好分析和研判。对属实的信息要予以证实以安抚人心；对虚假的传言要及时更正以将其负面影响降至最低。三是评价考核机制。首先在走访率、见警率、知晓率、安全防范满意度和服务便民满意度的基础上，增加对公安基础工作真实性的评价。其次，根据人口数、社区不同类别，设定不同权重，以增强考评的可比性、科学性。最后，提高社区居民评价在考核评价中的比重，促使社区民警把工作重心放在社区管理和为居民服务上。四是激励关怀机制。要科学统筹安排勤务，合理安排调休补休。强化表彰奖励，对表现突出的社区民警要及时予以嘉奖、记功，并将此作为晋升晋级的重要参考。同时，实施生日祝福、提升伙食标准、开通紧急医疗救治“绿色通道”、强化心理健康保护、为民警提供子女托管服务、帮助民警子女就业入学等一系列暖警惠警措施，凝聚警心、激发斗志。