疫情期间公安机关社会治安管理创新分析

张春侠

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

2020 年初，新冠肺炎疫情突然爆发，在短时间内波及武汉并迅速蔓延，2020 年3 月11 日世界卫生组织宣布经评估新冠肺炎可被定为大流行病。疫情发生后，党中央、国务院高度重视，习近平总书记多次主持中央政治局常务委员会会议研究疫情防控工作，对疫情防控工作做出指示。这场疫情以医疗卫生事业为战场考验着我们的治理体系和治理能力，也考验着公安机关的执法能力和社会管理能力。疫情发生后，我国各地各级公安机关迅速行动，以担当的精神、负责的态度进入特别工作状态，在刑事案件侦办、行政案件查处、治安管理、交通管理、人口管理、出入境管理等方面尽责履职，同时投入大量警力服务于防疫抗疫的一线，践行着打击犯罪、维护秩序、依法管理、服务人民的职责，同时还在疫情防控工作中强化了刑事犯罪治理、行政案件查处、服务防疫抗疫等工作，在保障防疫抗疫工作顺利开展方面积累了经验，创造了新的工作方法。

一、依靠群众与服务群众：社会治安管理工作的基石和出发点

人民群众从来都是历史的创造者，人民群众始终推动着社会的发展和进步。坚持以人民为中心，是全面推进依法治国的力量源泉。人民是国家的主人，依法治国的主体。社会主义法治建设必须为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

（一）全员参与促进社会治安管理目标实现

从社会治安领域来看，人民群众自然就是社会治安管理的主体，既是治安管理活动的参与者也是治安管理活动的受益者。只有当我们说到狭义的治安管理权的时候，治安管理权才专属于公安机关，公安机关既要依法履行治安管理权，也要指导、引导和帮助各类维护社会秩序的主体在法律规定范围内开展工作。疫情期间群众参与到社会管理、社会服务、疫情管控中，以实践证明了依靠群众的重要性和成功性。

1.群众参与保证社区管控的落实

疫情期间依据社区风险等级对社区居民出行做出一定要求，但是要落实社区出行的限制要求，在小区出入口、社区出行道路、乡村出入口等需要人员进行现场检查工作，需要大量的工作人员。此种情况之下，广大群众、志愿者等的参与是必不可少的。实践证明也正是群众的积极参与才实现了根据需要对社区、乡村进行的分等级管控要求。

2.人民群众是疫情管控的受益者

疫情期间对人员、车辆的行动限制直接目的是控制疫情的传播，而根本目的是保证每一个人的生命健康，保证群众的生存权利。若是社会无法保障个体的生存权利，只能造成一片混乱和无序。只有群众生命有了安全保障，才能进一步的去追求和实现良好的社会治安秩序、快速的经济发展、美丽的生活愿景。

3.社会治安管理保护的客体包含人民群众的正常生产生活秩序

由于疫情的出现，导致社会无法正常运转，防疫抗疫的目的是战胜疫情，复工复产，现在看来全国范围已经基本实现。2021 年初辽宁、黑龙江、河北、上海等地疫情又有反复，但是因对新冠肺炎传染规律的认识、疫情防控机制的逐步健全、政府社会等全力应对，这些地方疫情很快得到控制，复工复产很快得以实现①。人民群众是生产运转、经济发展的主体力量，通过复工复产来实现经济发展的目标，克服疫情对生活造成严重影响。长期来看，社会治安管理工作客体是社会秩序、公共安全、群众人身财产权利等，因此在疫情期间，短期治理目标和长期治安管理目的是一致的，这个一致性又统一在人民群众参与生产和保护人民群众生产生活秩序正常化。人民群众的广泛参与是实现疫情管控目标的重要力量，是实现生活安宁、社会秩序稳定的保障力量，反之，人民群众又受益于疫情防控管控和社会治安管理的依法实施。

（二）服务人民提升社会治安管理效能

新冠肺炎疫情造成的社会生活影响对公安机关治安管理活动提出新的课题和要求，公安机关必须以为民、便民、利民为出发点服务人民，才能应对挑战，提升治安管理工作的效能。

1.以为民为出发点，解群众之难

现在学界倾向于认为“有困难找警察”这样的口号扩大了警察的职责范围，占用了大量宝贵的警力资源②，实践部门现在也趋同于认为应将非警务活动从公安工作中剥离③。但是群众遇到困难首先想到的还是公安机关，尤其是在特殊时期求助渠道不通畅的情况下，公安机关的责任就更加重大。例如，2021 年1 月石家庄市突发疫情，社区闭环管理，来自福建的一对母女既无法坐车离开，也无固定住所，因没有核算检测报告，到旅馆住宿被拒绝，到吕建江综合警务服务站求助，该警务站民警多方联系，并带该母女做了核算检测，最终为母女二人办理了住宿，体现了公安机关为民作风的重要性。

2.以便民为出发点，解群众之困

疫情期间群众不便出行，各地公安机关本着“特事特办、急事急办、应办尽办”和“网上办、掌上办、自助办、延期办、错时办、容缺办”原则，采取多种形式便于群众办理业务，克服了疫情造成的不利影响，保证了公安机关服务群众工作的质量。鼓励群众通过“互联网+公安政务服务”平台微信端或APP 办理相关事项，公安机关提供邮寄快递、错时延时服务等，以此实现人员的隔离与减少流动。具体做法有：（1）通过“互联网+”户籍业务平台办理户籍、交通管理、行业场所、出入境相关业务，由民警通过电话、微信与当事人联系、送达等；（2）电话或微信预约，分批错时到公安机关业务；（3）公布疫情防控应急保障电话，为救护车辆、医护人员、防疫药品、医疗器械、重点生活生产物资等提供便利。

二是加强社区文明建设。制定社区居民公约，重塑乡村社会规范，扎实开展社会主义核心价值观、宿迁文明20条宣传、群众性精神文明创建活动，将城市文明规范、文明理念、文明行为逐步向农村社区转移，推动城市和乡村文明对接，引导村民变市民。

3.以利民为出发点，解群众之忧

治不必同，期于利民。我国的文化传统、国情、革命的进程决定了中国特色社会主义制度是最适合中国人民的道路，社会主义制度的优越性就在于人民主体，因此在社会治安管理中必须突出服务人民的理念，以利民为管理和服务工作的出发点。交通违章违法应该处罚，但是因疫情原因可能驾驶证到期未换证、机动车未按期检验等，公安机关酌情设定免于处罚的过渡期，给驾驶人或机动车所有人以办理业务的缓冲期与严格执法、违法必究也不存在冲突，此时就应以利民的原则来决定免于处罚和给予合理的宽限期④。对于限制出行期间符合出行条件的，或者复工复产需要公安机关出具各类证明的，各地公安机关都及时办理相关证件，保证维持社会生活正常运转。对于无法按期办理各类证件的情况，各地公安机关出台措施延期至疫情后办理，而且通过网络微信公众号等公布电话提供咨询，解群众之忧。

在疫情防控中，公安机关除日常工作外还承担着群众参与社会管理的指导者、疫情防控的直接参与者、群众困难的帮助解决者、各单位任务的补充者等多重角色，疫情期间新的风险和挑战不断发生和变化，但是各地公安机关准确识变、科学应变、主动求变，积极主动防范化解各类风险挑战，通过创新服务举措不断出现的群众需求提供合理的解决途径，既增强了疫情管控效果，又满足群众需求，从而在治安管理的完成度和服务群众的实效性方面达到完美结合。通过这样的多元任务角色公安机关把依靠群众和服务群众有机统一起来，从而实现社会治安秩序良好的治理目的。

二、科学立法与依法执法：治安管理工作部门联动与创新

公安工作必须要依法开展，在疫情管控工作中，涉及对人自由行动的限制、对商业经营的许可、对涉疫情防控措施的检查、对特定区域的管制等，这些多数是非常态生活情形下对正当权利的限制，所以必须依照法律规定开展，做到限制权利与保障人权的结合。

（一）科学立法是依法执法的必要基础

科学立法的基本要求是立法要依据社会不断发展变化和法律所调整社会关系的基本规律，依照法定流程，充分讨论，吸取各方意见，实现立法的科学性。只有科学立法、民主立法才能更好的以法律指导实践执法工作。习近平总书记指出: “疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”我国已经有多部应对公共卫生突发事件的法律法规，对疫情防控工作也要求依法进行，但是面临新情况，立法机关迅速做出响应。2020 年2月，全国人大常委会通过了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康的决定》，为执法机关防范和治理滥食野生动物提供了治理标准。很多地方立法机关也积极响应做出全面禁止野生动物交易、全面禁食野生动物的决定。这些立法活动为疫情防控提供了更充分依据，避免出现法律规范供给不足的局面，促进依法司法，依法行使社会治安管理工作权力。

（二）司法、执法实践对立法效率的补充

社会治安管理面广点多，其中刑事司法是精密司法，在案件认定上尽管应当肯定经验和逻辑的价值，然而更应该尊重和依据个案的事实，其后依照法律规定进行定罪量罚。为实现精密司法，作为对立法工作的补充，2020 年2月6 日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，2 月7 日，国家卫生健康委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合印发了《关于做好新型冠状病毒肺炎疫情防控期间保障医务人员安全维护良好医疗秩序的通知》，其后最高检、公安部多次联合发布依法惩治妨害疫情防控犯罪典型案例，这种短时期高密度、精准高效地发布解释、通知、典型案例，既是司法、执法机关与立法机关的互动，也是司法、执法机关对全民的法治普及与教育，通过这种方式，能保证实现立法机关法治思维的解释与传达，织密维护社会稳定、保障公民生命健康的防控网，达到治安管理的良好效果。

在疫情防控工作中，公安机关执法面临诸多挑战，比如防护设备装备的储备、配备，对违法行为人的安全检查难度加大，对违法行为人的防疫保护，对违法车辆、场所的消毒处理等，这无疑都使得日常工作种类增多、项目增加、场景复杂。即便如此，基层民警对法律法规的适用必须现场做出正确选择，必须依据《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《传染病防治法》等既有法律规定同时学习参考前述新的立法、司法解释、典型案例和地方立法机关、政府出台的相关规定，做到依法指挥、依法管控、依法处罚，在一线实现部门联动中的工作创新，精密司法、精准管控，从而实现实质正义。

三、智慧警务与人力取胜：社会治安管理工作科技性与严密性互为补充

（一）智慧警务凸显社会治安管理科技性

随着科技的发展与进步，社会治安管理工作日趋智慧化、智能化，2017 年9 月，习近平总书记在会见全国社会治安综合治理表彰大会代表时的重要讲话提出推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化的目标要求，为新形势下开展社会治安综合治理工作提供了根本遵循和科学指南。2020 年2 月10 日，习近平总书记在北京调研指导新冠肺炎疫情防控工作时再次强调科学防治要求，并作出要运用大数据等手段，加强疫情溯源和监测的重要部署。智慧公安就是落实以科学、智能、信息化手段保障社会秩序稳定，保障民生生活有序，通过以“智”保平安，以“慧”利民生，初步实现了“一屏观天下、一网治全城”的社会公共安全治理新局面。河北省公安机关在疫情防控工作中充分发挥智慧警务支撑作用，广泛运用大数据等信息技术和无人机、机器人等科技手段，强化科学防控、精准防控，为夺取疫情防控和复工复产“双胜利”提供了有力保障。各地具体做法还包括利用路口监控对车辆进行识别、通过手机号记录人员流动区域、微信健康码程序助力识别是否在风险区活动并显示核酸检测记录、智能化测温设备的使用等，这些都为做好社会治安管理工作提供了科学技术保障，推进完善“综治中心+网格化+信息化”的基层社会治理体系构建。智慧警务在防疫抗疫中的作用也助推了社会对智慧警务的认识和认可，有助于公安机关进一步投入更多的财力和精力研发和推广智慧警务应用场景和范围。

（二）使用充足人力实现面对面精准操作

智慧警务和大量人力资源并用实现了精准推送和全面防控紧密结合，现代化的治安管理水平提高离不开科技化、信息化的手段，同样也离不开公安民警和人民群众的积极参与人力资源投入。

四、法律效果与社会效果：社会治安管理工作社会治理与社会修复功能的统一

（一）法律效果与社会效果并重实现善治目的

公安机关社会治安管理的法律效果是在工作中严守法律、依法管理，以法律条文的准确适用为前提，以此实现法律的公平正义。法律效果考量的是治安管理活动是否具有“合法性”，比如程序的合法性、证据的合法性等。公安机关社会治安管理的社会效果是指治安管理活实现法律的秩序、效益等基本价值的效果，包含对社会生活和社会大众产生的后续的影响。社会效果考量的是治理管理活动的“合理性”，是一种主观评价，是公众对治安管理工作的评价和认可程度。治安管理的法律效果和社会效果的关系是辩证统一的。一方面，有时候治安管理工作中的执法活动法律效果和社会效果是一致的，严格适用法律，得到大众认可和好评。另一方面，社会效果和法律效果可能存在冲突，治安管理对于相对人的限制和控制，可能会受到相对人的对立或差评，甚至第三人的误解等。

疫情防控期间，政府、公安机关出台了一些临时的限权规定，这必定给某些个体带来生活不便，甚至比较严重的影响。比如禁止出入小区、限制车辆通行，对正常生活产生影响；实体店无法经营，制造业、餐饮业等人员无收入，生活存在困难；养殖业饲料无以为继、产品无法销售；医疗资源紧缺，病人无法及时治疗等。这些问题都增加了社会管理、疫情防控的难度，也容易引发社会矛盾乃至发生违法犯罪情况，为了规范执法，震慑违法犯罪、保障疫情防控工作顺利开展，2020 年2 月4 日河北省高级人民法院、河北省人民检察院、河北省公安厅联合发布《关于严厉打击疫情防控期间违法犯罪行为的通告》，为依法严厉打击妨害预防、控制新型冠状病毒感染肺炎疫情违法犯罪活动，提供了法律适用方面的指导意见。2020 年，政法机关侦办制售假劣防疫物资案件1729 起，妨害传染病防治案件3335 起，查处编造、传播网上涉疫情虚假信息等违法犯罪人员1.7 万名。

（二）严格惩罚与悔过免罚相结合，实现社会治安管理的修复功能

从社会管理的目标看，当前社会在应对违法犯罪时不论是警察执法还是司法审判，最终目的已经不再是单纯地追求惩罚性结果，而是要维护社会稳定、恢复正常的社会秩序，力图通过法律手段和法律程序平复受害方所受伤害，同时尽可能挽救、教育、帮助、感化当事人和加害方改过自新。因此公安机关在工作中规范进行现场处置、严格依程序调查取证、准确适用法律、实现对违法犯罪行为的及时惩治，这是治安管理工作必要法律价值追求，同时也要结合行为人的主观恶意、社会危害严重程度、是否认错悔过、是否具备从轻减轻不予处罚的情形，从事实、证据、法律等方面认真分析，对行为人以说服教育为主进行处理，如疫情防控不力的单位如果及时整改则不予处理、因参与疫情防控导致交通违章则减轻处理等案例，这都会取得良好的社会效果。

在特殊限权的现实情况下，公安机关最大限度维持个体与群体、个人权利与公众权利、私权保障和社会秩序保障之间的平衡关系，达成社会治理与社会修复的功能并重的工作效果。

在新冠疫情期间，各地公安机关克服困难，创新方法，依靠和发动社会力量，依托信息化、智慧化、科技化手段，服务于政府、社区等疫情防控部门和团体。在治安管理工作中，公安机关把依法执法、依法管理和服务群众紧密结合，贯彻严格执法、宽严相济、教育为主的工作理念，在每一起案事件中实现程序公正和实体正义，维护了社会秩序稳定，实现了法律效果与社会效果的统一，彰显了以人民为中心的法治思想。

注释：

①本文写作和修改期间，2020 年底大连市发生疫情，但是在共同努力下21 天实现社会面新增确诊病例和无症状感染者零增长；37 天实现全域降为低风险地区，恢复正常经济秩序；45 天实现本地确诊病例和无症状感染者全部出院，标志着该市疫情防控取得了重大阶段性成果。上海市2021 年1 月20 日出现本土病例，到27 日，上海新增16 例本地新冠肺炎确诊病例，28 日、29 日无新增病例。利用精准防控，很快就已经基本控制了疫情。石家庄市从1 月初出现本土病例，至1 月29 日低风险区已经恢复正常生产生活秩序。以上参见：https：//new.qq.com/rain/a/20210128A0BUBS00，腾讯网，大连市疫情防控取得重大阶段性成果：全域低风险+病例“清零”2021.01.28；https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1690223752218535272&wfr=spider&for=pc。新华社新媒体。可用“陶瓷店里抓老鼠”来形容上海疫情防控——专访张文宏。2021.01.29；http：//sh.people.com.cn/BIG5/n2/2021/0127/c134768-34551230.html。人民网，上海市长，此轮疫情已得到控制。2021.01.27。https://baijiahao.baidu.com/s?id=16903185 59032868634&wfr=spider&for=pc。环球网，河北石家庄：重点区域全面消杀保障复工复产。2021.01.30。

②据统计，2019 年，全国公安机关110 共接报违法犯罪案件1145 万余起，接报公民求助类警情2665 万余起，救助群众224 万余人，接报纠纷类警情1387 万余起，全国公安机关共出动警力2.2 亿人次。参见：http：//www.xinhuanet.com/2020-01/10/c_1125447702.htm。 新 华 网，2020.01.10。2020 年1 月至11 月，全国公安机关110 共接收群众报警求助9903.5 万起，其中，接报处置违法犯罪案件类警情973.7 万起、公民求助类警情2485.3 万起、纠纷类警情1331.6 万起，救助群众335 万人，全国公安机关共出动警力2 亿余人次。参见：公安部新闻宣传局官方微博。警民携手同行。2021.01.08。

③为解决警力不足，大量非警务活动占用警力资源的问题，公安部两次出台规定，公安机关对35 个事项不再开具证明。参见：https：//www.sohu.com/a/236668540_785404， 搜狐网， 公安机关不再开具18 类证明！2018.06.19.https：//www.sohu.com/a/320658372_686834，搜狐网，公安部：这35 个事项不用再开证明了！另有18 项证明该找谁开，2019.06.14。2019 年公安部又出台了《为公安派出所减负10 项措施》，提出，要有效分流非警务类报警求助事项。参见：http：//www.china.com.cn/news/2019-06/04/content_74853352.htm，中国网，公安部为派出所减负分流非警务类报警求助事项，2019.06.04。

④很多地方也是这样进行实践操作的，如2021 年1 月30 日石家庄市公安交通管理部门发布公告，对因疫情造成的部分业务逾期免于处罚。参见：https：//baijiahao.baidu.com /s？ id=1690274353732234558&wfr=spider&for=pc。河北新闻网。不处罚！石家庄交警最新提示。2021.01.30。