跨境赌博犯罪总体态势、成因及对策

丁家伟

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、跨境赌博犯罪总体态势

2019 年7 月以来，公安部部署全国公安机关开展为期三年的“断链”行动，年底前共查处赌博案件近24 万起，有力震慑了国际赌博集团向我国发展渗透。但是由于赌博犯罪利润巨大，依然有不法分子通过将赌博服务器架设在境外等方式，继续组织跨境赌博犯罪活动，甚至在我国西南边境地区形成了跨境赌博带[1]。从公安部公布的2019 年跨境赌博10 起典型案件来看，其中7 起涉案资金高达数亿元，其余三起均超过千万①。在如此严厉的打击整治下，2020 年6 月4 日，南通警方再次破获一起公安部督办的特大跨境赌博案件，涉案资金达13 亿元②。可见，跨境赌博犯罪对我国公民财产造成的损失巨大，不法分子通过组织跨境赌博牟取暴利持续存在，不断损害我国的经济安全、社会稳定和国家形象[2]。同时，在国内及国际犯罪环境发生变化的情况下，跨境赌博犯罪也呈现出新的态势。

（一）跨境赌博犯罪手段及目的多样化

近期菲律宾反绑架组公布了一组犯罪数据，自2017年以来，共有112 名亚洲人因参与“与赌场有关”的绑架活动而被菲律宾警方逮捕，其中106 人来自中国大陆③。不法分子借助互联网传播迅速、广泛的特点，利用与境外赌场人员相勾结的方式，通过电信网络、实时聊天软件等各种途径，以免费商务考察、免息或低息快速办理贷款、介绍境外待遇丰厚的工作等理由吸引被害人。被害人在看到相关信息后，极易受利益驱使被不法分子诱骗至境外赌场。此后，跨境赌博组织者为了使被害人参与赌博，通常会采取威逼利诱等一系列手段，如提供免费的赌博筹码或殴打体罚被害人。被害人在境外被迫参与赌博后，为偿还欠下的巨额赌债，甚至会转而为跨境赌博犯罪集团服务，通过自身经历进一步诱骗境内其他受害者。

可以预见，赌博组织者为了吸引更多的被害人参与跨境赌博，采取的手段更加复杂且更具有吸引力，其牟利方式日趋多元化。传统的跨境赌博犯罪组织者将被害人引诱至境外赌场进行赌博活动，通过赚取洗码费、对子和等费用非法获利，其牟利手段相对单一。但通过总结分析近期发生的一些案件可以发现，跨境赌博犯罪的牟利手段已不仅限于赌博活动本身。2018 年7 月5 日以来，西双版纳警方为打击跨境赌博绑架拘禁中国公民的犯罪活动，开展了为期3 个月的专项行动，破获法拘禁案件3 起，打掉非法拘禁犯罪团伙3 个，抓获犯罪嫌疑人13 人，解救受害人3人④。从表面上看，不法分子依然是通过组织跨境赌博活动牟取利益，但其实质上是通过索要高额赌债非法侵占他人财产或通过绑架被害人勒索赎金。

此外，以跨境赌博为手段、针对我国国家安全的犯罪正成为巨大的威胁。2020 年9 月24 日第九届中国支付清算论坛上，公安部国际合作局局长廖进荣透露，每年自境内流出涉赌资金超一万亿，在当前经济下行压力加大的背景下，不断加剧经济金融安全风险⑤。2020 年8 月10 日，江苏省南通市公安局披露了一起组织跨境赌博大案，近百企业家被“围猎”，赌资超过13 亿元⑥。由此可见，犯罪集团掌握了内地企业家的身份信息，并以此为基础开展有针对性的跨境赌博犯罪活动，进而导致内地优质企业破产、境内资金违规出逃、经商环境恶化等不良后果，直接威胁到了我国的金融安全与公民人身财产自由。此类犯罪案件的密集披露从侧面反映出，境外团体有组织、有预谋地勾结内地人员或组织，对内地企业家进行诱导犯罪，其犯罪目的不再局限于通过实施犯罪牟取经济利益，而是对国家安全产生巨大威胁。

（二）网络化、虚拟化成为跨境赌博犯罪的新趋势

当前，组织跨境赌博的实体赌场经营状况惨淡，赌博平台向网络化、虚拟化发展。与传统的实体赌场不同的是，在线赌场因其操作便利、隐匿性强等特点，逐步取代传统实体赌场成为跨境赌博犯罪的新窝点，并且在盈利能力上已经超越线下赌场成为主流。公安部在2020 年1 月16 日的新闻发布会上已经表明，周边国家已成为跨境网络赌博活动的主要策源地，通过对涉赌网站、APP 的大数据分析，98%以上的赌博平台系租用境外主机运营⑦。由于网络建设水平的差异以及文化习俗的不同，各个国家对网络赌博的态度与政策存在分歧，从而导致跨境赌博网络平台打击受阻。因此，在形成规范一致的合作文书之前，网络平台无疑是跨境赌博犯罪的温床。

2019 年以来，公安部共督办各地公安机关侦破网络赌博刑事案件7200 余起[3]，抓获犯罪嫌疑人2.5 万名，查扣冻结涉赌资金逾180 亿元，打掉非法地下钱庄、网络支付等团伙300 余个⑧。犯罪集团将赌博网站服务器架设在境外，尤其是架设在一些赌博合法化的国家，以此逃避国内公安机关及其他行政部门的监管。同时，在公安机关掌握线索并准备对该赌博犯罪团体进行抓捕时，赌博组织者可以利用时间差对服务器数据进行清除，为公安机关后续取证工作的开展带来极大的困难。

（三）跨境赌博组织分工细化、涉赌资金隐匿性增强

目前，有专业化运营团队借助第三方平台参与跨境赌博犯罪活动，涉赌资金呈现去现金化和非实名化态势。从事跨境赌博犯罪活动的专业化运营团队普遍在涉赌资金流向上采取了隐匿隔离措施，由于公安机关在侦办此类案件中通常借助资金流向来查办赌博案件，因此隐匿隔离措施的使用使得公安机关侦办难度大大增加。隐匿隔离措施主要通过两种方式实现：一是涉赌资金虚拟化、网络化，犯罪团伙普遍采用第三方支付平台结算赌资，近日有关第三方平台“银生宝”的支付投诉量高达1191 件，而其中多数投诉均指向其为赌博平台提供资金结算服务⑨。二是涉赌资金非实名化，跨境赌博资金运营团队所使用账户及其身份、参赌者使用账户及其身份之间并无逻辑对应关系。2018 年，浙江乐清某银行发现4 个可疑银行账号，交易金额达2.5 亿元且与持卡人登记的职业、年龄和账面资金流水极不相符。2019 年，乐清警方根据银行报警成功抓获朱某、卜某、肖某等31 名犯罪嫌疑人，扣押电脑30 余台、手机300 余台，扣押资金480 多万元，冻结银行卡250 多张和十几台服务器，该团伙开设的工作室和支付平台为赌博网站“太阳城”提供扫码收付款服务，并从中抽取一定比例的手续费⑩。

跨境赌博犯罪支付链上存在专业机构或团体借助第三方、第四方平台运营涉赌资金的情况。刷卡部是实体赌场与网络赌场中一个重要的部门，该部门主要负责管理运营赌场的资金流动。刷卡部往往捆绑了一个专业化的地下运营团队，这个团队与赌场之间通常是承包关系。刷卡部会负责以一定价格给赌博组织者及参赌者提供一套包含了工、农、建、商等各大银行的银行卡，这些银行卡的开户人并非赌博组织者或参赌者本人[4]。此类银行卡办理来源主要有两种：一是通过提供报酬，在征得银行卡持有人同意的情况下，利用该持卡人个人信息合法开户；二是不经其本人同意，直接盗用其个人信息违法办理银行卡。此外，使用现金交易是赌场与赌场进行资金往来、利益结算和赃款瓜分的主要形式，由于该形式并不会留下真实可靠的数据信息，因此通过资金流向判定涉赌资金的方法难以适用。

二、跨境赌博犯罪态势的形成原因

从近期出台的政策及社会发展状况来看，跨境赌博犯罪呈现出新态势的原因是多方面的。既包括执法策略的改变、公民素质的提高等社会因素，也包括技术变革、硬件普及等物质因素。

首先，由于执法机构对线下、实体及传统赌博犯罪活动打击力度加大，跨境赌博犯罪的线下环境迅速萎缩，实体赌场利润惨淡[5]。2019 年7 月以来，公安部协调多部门共同处置境外涉赌网站4.2 万余条，阻断境内网民尝试访问涉赌有害信息1067 亿次，查缉劝阻拟出境参赌人员1257 人，抓获出境参赌人员267 人，将从境外抓获的395名涉赌人员列为不准出境人员，有效防范涉赌人员溢出境外从事跨境赌博活动⑪。由此可见，跨境赌博的线下生存环境，因我国公安机关的有力打击遭到重挫，其利润空间逐渐压缩、犯罪成本逐渐增大。在相当长的一段时间内，跨境赌博的线下赌场不再具备广泛盈利的条件。与跨境赌博线下赌场生存环境大幅萎缩的情况恰恰相反的是，利用网络平台组织线上跨境赌博的平台正逐步增多。

其次，从我国公民防范意识角度来看，由于普法教育工作的广泛开展，公众对于跨境赌博警惕性和防范意识大大增加。此前犯罪团伙惯用的伎俩已被大众识破，难以有效吸引被害人参与跨境赌博。自2019 年公安部开展“断链”行动以来，各地公安机关通过健全禁赌反赌的常态化宣传机制，以禁赌“宣传月”“宣传周”活动为载体，教育引导社会公众拒赌防赌，营造了良好的社会风气，使得公众对于传统的线下赌博警惕性大大提高，犯罪集团原有的诱骗手段已不再具有说服力和吸引力。跨境赌博组织者现阶段所采取的诱骗手段，表面上看已与赌博行为本身联系不密切，通过利用大众内心其他方面的利益诉求进行诱骗赌博犯罪活动。在利益的驱使下，被害人的分辨能力、判断能力均受到一定程度地干扰，进而导致“被动参与赌博”的现象明显增多。

此外，从技术变革及终端普及性角度来看，智能手机普及、服务器及通信线路发展迅速，客观上为跨境网络赌博创造了便利条件。根据工信部公布的数据⑫，2019 年全国电话用户总数达到17.9 亿户，移动电话用户普及率达114.4 部/百人，同时，移动互联网接入流量消费达1220 亿GB，比上年增长71.6%。在智能手机普及之前，公民上网的主要工具为电脑，由于电脑便携性较差、价格相对昂贵、使用人群网络安全意识丰富等原因，跨境网络赌博的硬件基础并不具备，难以大范围开展。但是，随着居民收入的提高和科技的进步与发展，智能手机的出现极大地改善了公众的上网条件。伴随着硬件的发展，各种即时聊天软件、第三方在线支付平台也逐渐兴起，这一系列软硬件的变革在客观上为跨境网络赌博提供了前提条件，进而导致跨境赌博活动不再受时间和空间的限制[6]。纵向来看，此前由于受到技术阻碍、设备复杂且昂贵的限制，跨境赌博组织者一般不会采取如此高难度的犯罪方式赚取相对较少的利润。但随着网络技术的飞速发展，软件易用性也更加成熟，跨境网络赌博组织者不再必须具备过硬的网络技术，通过购买、租赁或者简单的学习后，就可以搭建起跨境赌博的平台系统，开展跨境赌博活动。

最后，相较于传统赌博犯罪活动，新的犯罪形式成本和风险更低。传统赌博需要一定的场所，配以固定的服务人员，容易被发现。在赌资交易方面，由于大量采取现金、银行卡等支付方式，其资金溯源、证据固定也相对容易。而跨境网络赌博的地点、人员及其交易是计算机技术和网络技术模拟出的产物，其背后的占有主体和使用主体并不与计算机及网络本身存在必然联系。此外，由于近年来比特币等一系列具备去中心化和匿名化特征的网络货币的出现，使得网络货币交易者的身份难以识别,为跨境赌博犯罪提供了隐匿空间⑬。此类网络资金交易溯源一直是研究热点与难点，目前仅具备针对轻量级溯源的成熟技术[7]。

综合来看，造成跨境赌博犯罪呈现新态势的因素将长期存在并持续对跨境赌博犯罪的发展产生深远影响。针对上述态势及原因，迅速而有效地做出应对之策是遏止跨境赌博犯罪迅猛势头的重中之重。

三、打击跨境赌博犯罪的策略

在公安机关开展一系列专项行动的背景下，跨境赌博犯罪打击已经取得了令人瞩目的成绩。但为了更好地实现“主动打击、规模打击、依法打击”的要求，进一步完善打击跨境赌博犯罪的策略可以从制度和方法两个角度入手。

（一）制度性策略

1.完善打击跨境赌博犯罪的法制体系

从立法角度来看，国内立法应积极探索跨境赌博犯罪的罪责刑相适应。首先，赌博罪的法定最高刑仅为3 年有期徒刑，与跨境赌博犯罪特别是跨境网络赌博的危害性严重不符。立法存在缺陷使得跨境赌博的上游犯罪和下游犯罪的打击都遇到了阻碍，例如利用跨境赌博实施的洗钱犯罪、高利贷、暴力催收等犯罪行为都缺乏有力的打击手段[8]。同时对于赌博罪的惩罚，可以借鉴其他国家的立法经验，在主刑的基础上丰富和完善附加刑。以美国为例，除内华达州及新泽西州等少数州市外，其法律明确规定了赌博罪的罚金刑，并在此基础上增加了没收财产和剥夺政治权利的刑罚[9]。另外，在跨境赌博犯罪的认定方面，最高人民法院、最高人民检察院在2005 年颁布实施了《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。在此司法解释中有两部分对涉外赌博犯罪的规定，但是由于当时的犯罪环境与现在大不相同，因此从适用角度来看应当予以修正。《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第4 款中规定的“组织中华人民共和国公民10 人以上赴境外赌博”中的“10 人以上”，跨境赌博组织者可以以10 人为底线，分批次运送境内赌客至境外参与赌博，使得法律制裁难以落实。

2.会同多部门共建联合长效执法机制

目前，在联合打击跨境赌博犯罪时，公安机关与其他部门之间的协作仍存在分歧和障碍，缺乏统一、明确的制度用以协调多部门间合作方式、理清合作秩序。同时，从整体来看，要为多部门联合执法所应用的部分技术性措施开辟合法性通道。例如，在锁定国内涉案终端后，通过电信或网络运营商对涉案人员向赌博服务器、其他涉案人员或其他通讯设施之间的通信采取介入干扰措施，在不暴露执法意图的情形下降低赌博网站的用户体验，从而减少赌博网站的实际危害。为保证执法机关与其他社会部门协作的通畅性、合法性，对于今后可能要进入诉讼环节的案件，要提前明确执法机关向电信或网络运营商下达此类指令的规范程序。对于不积极配合联合执法的部门，要建立起相应的追责机制，提高部门合作的效率与积极性。此外，在打击跨境赌博犯罪的实践中，可能存在境外执法机构不配合的情况，因此应向执法机关明确对境外服务器和犯罪嫌疑人实施远程取证的可行性，同时也要明确远程取证所获取的证据在国内诉讼活动中的合法性。

3.推动网络犯罪国际条约制定，为执法合作提供制度保障

跨境犯罪的打击，离不开跨国执法合作。无论是跨境取证、拘捕及遣返犯罪嫌疑人，均离不开服务器及嫌疑人所在国家和地区的配合支持[10]。特别是我国奉行网络空间主权原则⑭，在自主开展网络空间跨境取证方面存在诸多掣肘，目前跨境合作成果多局限于对我较为友好的国家，跨境合作缺乏规范性和长期性保障。在我国不认同欧洲出台的《网络犯罪公约》的背景下，推动联合国层面制定《网络犯罪公约》可以为我国联合其他国家执法机构对跨境网络赌博的打击提供制度保障。此外，要积极尝试与跨境赌博犯罪主要关联国之间确立涉及网络犯罪（特别是网络侵财、儿童色情等易于达成一致的领域）的双边或多边条约，确定各国之间在程序及证据等方面的合作规范，并明确规定对网络犯罪采取国籍原则、最密切联系地原则和有限保护原则，最终确立普遍管辖原则。最后，从属地管辖原则适用的角度来看，应借鉴其他国家打击跨境赌博的经验，规定只要组织跨境赌博的目的是吸引中国公民作为参赌对象，应根据国籍原则主张管辖，合理扩大属地管辖原则在打击跨境赌博中的适用[11]。

（二）方法性策略

1.推动警务合作与社会协作，合力开展打击活动

由于跨境赌博犯罪涉及地域广、涉及行业多，为最大限度地打击此类犯罪，公安机关应当以合作为主题开展打击活动[12]。首先，在现有的公安内部合作机制框架下，克服信息孤岛、信息壁垒的障碍，建立起跨地区、跨警种的跨境赌博打击合作机制。其次，要促进区域间警务合作，强化国际合作机制，建立健全与其他国家和地区的司法协助机制和引渡条约，着力打击跨境网络赌博。此外，在打击跨境赌博区域警务合作的基础上，要加强对外警的专项培训，提高外警对于跨境赌博犯罪危害性的认识。最后，公安机关还应当主动与金融行业机构、电信服务商及第三方支付平台开展更为深入的合作，统筹协调建立起多方参与的疑似跨境赌博资金流识别研判体系，并以此为基础做出合理研判并及时提供预警信息，为进一步打击跨境赌博犯罪活动提供有力支撑。2018年初,阿里巴巴旗下的第三方支付平台支付宝启动了“天朗计划”，此计划通过与警方、企业等开展联动合作，共同打击整治跨境网络赌博[13]。

2.成立打击跨境赌博犯罪的专业化侦查队伍

大数据背景下，传统的侦查手段与侦查队伍已不能及时适应信息主导的侦查模式，因此有必要以信息化、专业化为指导要求组建一支专职打击跨境赌博犯罪的侦查队伍。该队伍应具备高水平的数据获取、信息研判及模型构建能力，高效地从事跨境赌博犯罪打击工作。此外，应重视专业警察的法制意识和特定能力建设，提高警察对于跨境赌博和网络赌博犯罪行为的业务能力水平，将培养重心放在针对境外赌博服务器的远程控制上，在控制的前提下及时开展取证工作。同时，侦办人员在进行线下现场勘验的时候，要注意取证的完整性，分清主次轻重，对于涉及资金交易、管理信息、人员名单一类的证据，尤其是电子证据要做到重点排查并及时妥善保管。在现场勘验完成后，将证据交予专业民警开展线索扩展等工作。

3.整合数据资源，建立打击、预防跨境赌博犯罪信息平台

从打击犯罪视角来看，应尽快构建起共享犯罪信息的云数据库。由于跨境赌博犯罪信息量大且分散，信息共享与基础数据采集合作是重中之重。各部门、各国应合作建立信息研判中心，对呈报的基础数据信息进行分析，并将研判结果作为情报共享给成员部门或成员国，以实现低成本、高效率、高质量的情报获取。

从犯罪预防视角来看，要在中外边境警务协作基础上，建立健全跨境赌博犯罪预警平台。利用大数据云计算预警平台对网络中关键词关键字进行跟踪预警，同时通过网络数据共享中的航班信息、银行资金流动信息等进行预警跟踪。此平台的搭建与推广可借鉴或对接现有的电信反诈系统，实现系统间的互联共享，增强情报利用率。此外，将跨境赌博犯罪人员的诚信信息与公民个人诚信系统相对接可以有效震慑违法犯罪人员，同时也可以对其周边人员作出预警，提高公民的反赌意识，避免陷入赌博骗局。

4.建立跨境赌博预防机制，在公民出境前阻断赌博行为

打击犯罪治标，预防犯罪治本，建立起跨境赌博犯罪的预防机制可以从源头上掐断赌场赌客来源，消灭整条产业链。作为打击跨境赌博专业核心力量，公安机关所采取的以预防为主的治理措施取得了明显成效。跨境赌博对象通常具备一些典型特征，同时相似受害者的活动轨迹也大致趋同。在总结出这些规律后，警方通过联合多部门构建起大数据研判平台，对疑似跨境赌博受害人员进行锁定跟踪，力争在其被跨境赌博犯罪组织带离边界口岸之前将其劝返，避免受害人的利益遭受更大损失。此外，从公安工作群众路线的角度来看，要充分发动人民群众的力量参与到打击跨境赌博犯罪当中，通过设立举报热线、有奖征集涉赌线索等方式，形成警民共管的和谐局面，在合作中相互促进、共同成长，建立起针对跨境赌博犯罪的高效打击体系。

四、结语

在打击整治跨境赌博方面，我国通过采取强有力的措施，有效惩治了一批违法犯罪人员，办理了一系列典型案件，展现了公安机关与全社会共同打击跨境赌博犯罪的决心。由于跨境赌博犯罪发展势头迅猛、技术手段不断更新，且犯罪集团不断利用各国法律合作空隙打擦边球，公安机关侦破此类案件的难度与压力将持续加大。探索应对跨境赌博的常态化、高效化机制是解决此类问题的长久之计。

注释：

①《公安部重拳打击跨境网络赌博犯罪公布10 起典型案件》https://baijiahao.baidu.com/s?id=1655869926097385 099&wfr=spider&for=pc

②《江苏南通破获特大跨境赌博案：有人一夜输掉5000 万港币》https://baijiahao.baidu.com/s?id=16685695240 27900319&wfr=spider&for=pc

③《2017 年起106 中国人涉赌博绑架被捕》https：//user.guancha.cn/main/content？id=158404&s=fwzwyzzwzbt

④《揭秘中缅边境赌场绑架拘禁内幕西双版纳警方一年逮1.1 万余犯罪嫌疑人》 https：//m. sohu. com / a /273173193_427661/

⑤《公安部廖进荣：每年流到境外赌资超万亿，虚拟货币转账是整治难点》https://www.toutiao.com/i687597151 2868962824/? tt_from=weixin_moments&utm_campaign=client_share&wxshare_count=6&from=timeline×tamp=160 0944774&app=news_article&utm_source=weixin_moments&u tm_medium=toutiao_android&use_new_style=1&req_id=2020 09241852540101470830482721D306&group_id=6875971512 868962824

⑥《逃犯变身“副会长”，组织跨境赌博“围猎”企业家》http：//www.chinanews.com/sh/2020/08-10/9260791.shtml

⑦《通报公安机关打击整治跨境赌博网络犯罪工作情况及典型案例》 https：//www. mps. gov. cn / n2254536 /n2254544/n2254552/n6865282/index.html

⑧《2019 年破获网络赌博刑事案件7200 余起，抓获犯罪嫌疑人2.5 万余名》http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/16/content_5469742.html

⑨《银生宝支付陷投诉漩涡：疑为网络赌博提供支付通道》 http：//finance.sina.com.cn/money/bank/bank_hydt/2020-04-01/doc-iimxyqwa4516796.shtml

⑩《4 个可疑银行账号牵出赌博大案，7 个月流入资金近7 亿元》https：//baijiahao.baidu.com/s？id=163548925885 0247053&wfr=spider&for=pc

⑪《2019 年破获网络赌博刑事案件7200 余起，抓获犯罪嫌疑人2.5 万余名》http：//www.gov.cn/xinwen/2020-01/16/content_5469742.html

⑫工信部：《2019 年通信业统计公报》 http：//www.miit.gov.cn/n1146312/n1146904/n1648372/c7696411/content.html

⑬《建网络赌博平台，用比特币分红》http：//newspaper.jcrb.com/2018/20180814/20180814_004/20180814_004_3.htm

⑭《网络空间主权：国家主权的自然延伸和表现》http：//www.cac.gov.cn/2017-08/07/c_1121443864.htm