民主党派民主监督中的三重困境与破解

刘森 程恳

脱贫攻坚民主监督是各民主党派中央首次对国家重大战略决策进行的专项监督，为破解长期以来困扰民主党派民主监督困境提供了契机。总结各党派依托脱贫攻坚民主监督工作积累的经验，总结困境破解背后的内在机理，对于今后探索形成民主监督长效机制，助推中国新型政党制度优势更好地转化为治理效能具有积极意义。

中共十九届四中全会提出，要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，应当“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制”[1]。2016年，中共中央委托各民主党派中央开展的脱贫攻坚民主监督工作，是各民主党派中央首次对国家重大战略决策进行的专项监督，为打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献，也为推动民主党派更好地履行民主监督职能，发挥新型政党制度优势提供了新的突破口。总结和提炼脱贫攻坚民主监督工作中的经验和规律，不仅能够为目前正在开展的长江生态环境保护民主监督工作提供可资借鉴的做法和经验，也能够为进一步完善中国新型政党制度理论作出贡献。

本课题组于2019年夏季对九三学社中央以及九三学社北京市委进行了实地走访，通过深度访谈和查阅资料的方式取得大量实践资料，为脱贫攻坚民主监督经验的总结提供了坚实的事实依据。本文以九三学社脱贫攻坚民主监督工作为例，着重考察九三学社如何在脱贫攻坚民主监督工作中破解监督困境，重点关注其采取的策略和方法，以一个民主党派的实际工作为切入点，透视脱贫攻坚民主监督对于民主党派民主监督职能履行的突破性意义。

一、民主党派民主监督的三重困境

民主监督是民主党派的基本职能之一，但长期以来民主监督工作一直是民主党派履職中的弱项。曾有学者指出“无论在理论上还是在实践中，无论人民政协的民主监督，还是民主党派的民主监督都面临来自内部和外部的双重价值拷问，长期以来无力、无序，缺乏成效，成为一道久治不愈的难题。”[2]在脱贫攻坚民主监督工作开展之前，中共中央出台了一系列文件以加强多党合作制度建设，提升民主监督的制度化水平，帮助民主党派更好履行自身职能。从民主监督工作来看，这些措施取得了积极成效。《中国新型政党制度》白皮书指出，从具体实践来看，民主党派的民主监督体现在：“民主党派成员和无党派人士中的人大代表参与各级人大组织开展的执法检查;最高人民法院、最高人民检察院每年召开党外人士座谈会，听取各民主党派、无党派人士的意见建议;行政机关、监察机关、审判机关、检察机关聘请党外代表人士担任特约人员，对有关工作进行监督”。从实践成效来看，“目前，共有12700余名党外人士担任地市级以上有关部门特约人员”。虽然民主监督取得了不少进展，但相对于国家治理体系和治理能力现代化的需求，民主党派的民主监督仍存在不少问题。一是从职能履行来看，民主监督独立性不强。往往存在“民主监督寓于参政议政、政治协商之中”，虽然民主党派的三项基本职能之间具有共通性，但作为单独职能来讲应当有明确的边界，彼此不能相互替代。二是从监督过程来看，缺少组织化的监督实践。之前民主党派的民主监督实践以特约人员的监督为主，组织化的监督工作并未系统性开展。为什么会出现这样的问题？本文认为，主要是由于民主党派的民主监督面临三重困境。

1.主体困境：监督主体不明确，民主监督可操作性不足

脱贫攻坚民主监督之前，各民主党派并没有专门履行民主监督职能的工作部门，各个党派也没有把民主监督作为单独的工作进行考核。以往的民主监督工作，往往体现在特约人员对于国家机关的监督工作中，以及参政议政和政治协商的过程中。为什么作为三大基本职能的民主监督，却缺少相应的职能部门？一方面，是由于随着时代发展，民主党派各项工作的开展需要一个不断展开的过程;另一方面，是因为各民主党派机关本身规模有限。随着各项事业的发展，这种配置已不能很好满足各方面工作的要求。尤其是中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视统一战线工作，召开一系列重要会议，出台一系列重要文件，作出一系列重大部署。这些部署为民主党派工作打开了新气象，也对民主党派的履职能力提出了更高的要求。面对统一战线中的诸多新任务新要求，缺少专门化的职能机构，组织化的民主监督工作便无从展开。在2016年中共中央委托各民主党派开展脱贫攻坚民主监督工作之时，这种组织化缺乏的“主体困境”集中表现出来。

2.信息困境：信息沟通机制不完善，难以形成系统性监督

民主监督有效运行的背后，需要充沛的信息流动作为支撑。在2005年出台的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》文件中，对民主监督的内容和形式作了规定，对于民主监督的渠道也有说明。但在实际工作中，监督信息的流通并不通畅：第一，从监督信息的流向来看，主要是中共对民主党派的单向流通，各民主党派对于很多政策只局限于文件的学习和了解;第二，从监督信息的质量来看，各民主党派对于相关信息掌握并不全面，对于一些政策运行和落实情况并没有明确的知情权，利用有限的政府公开渠道知情范围也很狭窄;第三，从信息获取的制度化程度来看，监督信息获取的随意性较大，往往是地方一把手的重视程度决定了民主党派的知情权程度。在民主监督过程中缺少系统化的沟通渠道，构成了民主党派民主监督的“信息困境”。

3.专业困境：监督内容泛化，难以形成高质量监督

现代政党的民主监督之所以区别于普通公民的民主监督，就在于政党是专业性的政治参与机构。尤其是在网络技术迅速发展的今天，民主党派监督如何区别于一般的媒体监督、群众监督、网络监督，体现自身的“专业”价值，是必须解决的问题。要作出高质量的专业性监督，往往要求监督主体能够深刻领会国家的重大方针政策，能够直指公众关心的热点话题，能够深入某个专业领域的具体问题进行深层次的探讨。但就民主党派特点而言，各党派专职机关工作人数普遍较少，党派成员多是兼职参与党派工作。如果没有相对聚焦的监督任务，党派就无法针对某个领域形成自己的人才队伍。就形成高质量的监督意见而言，也需要相当长时间的持续跟踪调研。没有一定的积淀则不容易形成具有影响力的专业优势，这是缺乏系统化、组织化的民主监督所遇到的“专业困境”。

二、脱贫攻坚民主监督工作中九三学社应对三重困境的策略方法

2016年开始，中共中央委托8个民主党派中央对口8个省份进行脱贫攻坚民主监督，九三学社对口陕西开展监督工作。纵观五年的脱贫攻坚民主监督，在中共中央的推动下，从中央到地方的各级政府及职能部门对于民主党派的民主监督提供了大力的支持，这也是脱贫攻坚民主监督取得成效的前提。在此前提下，各民主党派发挥自身的主观能动性，结合自身的党派特点，形成了各具特色的专项民主监督工作方法。本文结合九三学社中央在落实脱贫攻坚民主监督过程中采取的策略和方法，阐述专项民主监督如何对前文所说的民主监督遇到的困境进行破解。

1.通過形成高效工作团队破解监督主体困境

有效的行动主体是组织活动取得成功的前提。在脱贫攻坚民主监督工作中，各党派中央对对口省份进行监督，需要组织可操作性的行动团队。在组织理论当中，一个高效的团队具有以下几个特点：一是专业性，专业性的团队能够把握工作重点，减少工作失误，提升工作效果;二是稳定性，人员的相对稳定能够保证工作的持续开展，并能降低组织成本;三是利益相关，让团队成员与工作的效果产生利益相关性，能够有效提升成员的积极性，从而提高工作效率。但承接脱贫攻坚民主监督工作之时，党派在建立相应团队时面临诸多困难。首先，人员配置弹性较小，党派中央机关工作人员是公务员编制，人员不多且承担大量的一般性机关工作，对于脱贫攻坚民主监督这项全新的重大任务而言，应当安排哪个部门，如何协调工作，都没有先例可循;其次，机关之外党派成员参与党派工作都是兼职工作，利益相关度不高且缺乏明确的激励机制，如何调动成员参与积极性是需要解决的问题;再次，脱贫攻坚民主监督工作是一项新任务，团队成员的知识构成、人员配比都需要慎重研究。

九三学社针对以上问题，认真研究工作部署，形成了具有九三学社特点的工作团队解决方案。在机关人员的调度上，九三学社举全社之力支持脱贫攻坚民主监督工作。在九三学社中央成立以社会服务部为依托的工作小组，抽调九三学社中央、社陕西省委、相关市委机关工作人员全程参与，通过社内外和中央、省、市三级联动，最大程度发挥九三学社的智力优势，召集社内各方人才组成优秀监督团队。并在实际工作中采用以下对策，提高监督团队的专业性和稳定性。

一是在监督调研中采用小型团队工作方式，提高团队凝聚力。每次组成的监督调研队伍人员在20名左右，既包括一个中央领导，也包括机关工作人员和相关领域的社内专家。小型团队工作方式让团队成员能够有更多的时间相互沟通，通过协作增进了解，使专家团队之间产生较强凝聚力，充分激发专家工作热情。

二是在工作中选拔工作骨干，逐步稳定监督队伍。在脱贫攻坚民主监督开始阶段，为了集合全社力量做好监督工作，采取广泛参与式策略，每次都有不同的专家参与，这样就形成了良好的宣传效应，使更多的社员和专家参与到脱贫攻坚民主监督当中来。在监督的中后期，则采用了稳定团队的策略，让在历次监督工作中表现突出的专家更多地参与进来，不但有效提升了工作效率，也能随着调研的深入发现更多深层问题，从而提出更加有针对性的监督意见。

三是对参与监督的党派组织和成员采用力所能及的激励措施，增加团队黏性。九三学社社员大多都是各领域表现突出的专家，他们本职工作繁忙，社会兼职众多。在监督调研工作中，专家组的专家们不计较个人得失，展现出对党派工作的高度责任感。这项工作也得到了地方组织的大力支持，他们结合自身特点，积极承担监督工作内容，发挥自身优势，展现出很强的组织认同感和凝聚力。对此，九三学社中央向参与脱贫攻坚民主监督的组织和专家都发去感谢信，感谢他们的积极参与，并将感谢信送发其工作单位，感谢单位给予其参与党派工作的大力支持。[3]

2.通过建立有效沟通机制破解监督信息困境

在民主监督工作中，如何获取真实信息是关键的一步。在课题调研中我们发现，九三学社干部对于在调研中出现的一系列问题有清醒的认识。民主党派在信息获取机制建设之初主要面对的问题包括：地方政府对民主党派民主监督工作重视不够，对如何配合党派中央工作组的工作也缺乏经验;习惯性提前安排好党派走访和座谈的贫困户，对于民主监督工作落实情况反映不够全面;不能正确认识民主党派民主监督的独特作用，有些地方存在防范监督和应付监督的情况。

针对在信息沟通上出现的问题，九三学社主要从两个层面进行破解。第一个层面是通过建立多方面的沟通机制，保证信息获取能够全面、真实、准确;第二个层面是通过建立信任机制，充分理解信息背后问题的原因所在，在监督中发现深层次问题。

第一个层面的重点在全面、真实、准确、及时地获取信息。在脱贫攻坚民主监督工作开展之时，九三学社与中共陕西省委从高层入手，建立了民主党派与地方党委和政府机关的沟通联系机制。同时采用分层沟通策略，提高对接效率。一是九三学社中央脱贫攻坚民主监督领导小组组长可以就重大问题与中共陕西省委、省政府主要领导联络沟通;二是建立九三学社中央与陕西省开展脱贫攻坚民主监督工作联席会议制度;三是建立经常性的具体工作层面的沟通渠道。除此之外，九三学社与中共陕西省委建立了扶贫工作进展材料报送机制。这些措施让九三学社能够及时掌握陕西省脱贫攻坚工作信息。

第二个层面的重点在于正确解读取得的信息，发现问题背后的深刻根源。监督是为了解决问题，要发现脱贫攻坚中存在的深层次问题，仅看数据是远远不够的，还需要真诚和坦诚的沟通。在监督过程中，九三学社调研组与地方政府人员深入沟通，使其放下戒备心理，认识到民主党派民主监督与其他督查组的不同定位。在以往的监督中，往往把发现的问题逐级上报，而在反馈之后又产生层层打板子的情况，这让很多地方官员不敢也不愿表露问题，从而无助于问题解决。九三学社工作组以解决问题为导向，在不断摸索中，逐渐形成了非典型性问题当场解决，典型性问题注重把握其背后具有普遍性意义的根源，报上级党委和政府共同研究解决的对策。这种方法让九三学社能够取得地方人员信任，使他们能够如实反映工作中的困难，及时发觉问题背后的体制机制问题，从而助推脱贫攻坚工作的落实。

3.通过提升专业能力破解监督专业困境

脱贫攻坚民主监督是以民主党派为单位进行的监督，提出的意见代表党派的立场。因此，在监督过程中，如何形成专业的、有针对性的监督意见，成为民主党派必须破解的难题。在这个过程中，需要解决的具体问题包括：一是如何迅速熟悉所监督的脱贫攻坚专业领域，把握政策精神;二是如何在庞杂的信息中发现问题，并转化成为合理的监督意见;三是通过民主监督推进脱贫攻坚专项工作落实。为此，九三学社采取了一系列措施。

第一，加强脱贫攻坚民主监督内容的学习。调研组组织了大量学习，包括脱贫攻坚的政策文件、职能部门的工作内容、对口省份的情况等。九三学社社会服务部专门到国务院扶貧办汇报并听取意见建议，及时了解最新政策，并通过视频、电话、微信群交流探讨，听取专家意见，了解各地社组织的新思路和好方法，关注基层反映的突出问题。为摸清对口省份情况，各监督小组认真研读所要调研县的政府工作报告，了解基本县情及脱贫攻坚情况，还根据贫困村及贫困人口花名册，筛选出所选村的贫困人口基础数据，做到心中有数。

第二，形成规范的工作机制。在脱贫攻坚工作前期，主要以深入了解实地情况为主。初步形成工作流程后，再根据每年的实践经验，对工作流程进行调整升级，形成相对完善的工作机制。在本课题组调研时，九三学社总结的工作机制主要包括七个方面：一是提前制定调研工作手册和参考手册，内容包括详细调研问题提纲、监测点背景材料、建档立卡贫困户花名册及相关政策文件等，做到“带着问题”入户。二是采取分组入户方式，由专家和机关工作人员两人搭配一组，每组再有一名当地人员参与，以便解决方言沟通问题并关照当地民俗习惯。三是查阅全部建档立卡贫困户资料，不仅走访全部在家贫困户，也走访部分非贫困户，尽量保证调研的全面性和客观性。四是及时总结汇总，要求入户人员对调研情况做每日小结，再交专人汇总，梳理出主要问题，同时在反馈前充分讨论，凝练问题，剖析原因并提出恰当的监督建议。五是坚持当面反馈，每次调研都和当地党委、政府召开座谈会，将发现的问题及时反馈，帮助当地推进脱贫攻坚工作。六是持续追踪反馈的问题。七是建立联席会议制度，定期了解陕西全省的脱贫攻坚工作情况。

第三，寻求重点领域突破。一是明确重点问题。采取“小切口”方式，不求面面俱到表面上的数据收集，而以问题为导向深入挖掘数据和实例。二是分类选点。所选村的脱贫进度不同，调研的侧重点不同。分类选取深度贫困村、已脱贫村和非贫困村。重点选取1个深度贫困村，用两天时间“解剖麻雀”，达到入户全覆盖和领域全介入。三是分工协作。专家组、进村入户组、综合组、文字统筹组、宣传报道组分工协作，通过访谈干部、考察项目点、就近抽查等方式重点了解整村发展情况以及干部作风和基层减负问题。以“碰头会”形式互通信息，加强专家跨领域交流。

九三学社通过一系列举措，通过脱贫攻坚民主监督的契机，有效探索了破解民主监督困境的方法，取得了显著成效。5年来，九三学社深入陕西9市26县110个乡镇275个村，累计调研33次，走访农户近4000户，提出建议300余条。[4]这些监督成果促进了脱贫攻坚政策的落实，而各民主党派也通过脱贫攻坚民主监督，锤炼了作风，专业技能和政治素质都得到提升，切实巩固了多党合作的共同思想政治基础。

三、脱贫攻坚民主监督工作突破民主监督困境的内在机理

2021年3月，汪洋在各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作总结会上指出，脱贫攻坚民主监督工作“为打赢脱贫攻坚战作出了重要贡献，开辟了多党合作服务党和国家中心工作的新领域，开启了各民主党派履行民主监督职能的新探索，开拓了中国特色社会主义参政党建设的新途径，开创了彰显我国新型政党制度优势的新实践” [5]。从九三学社参与脱贫攻坚民主监督的实践过程，我们能够看到脱贫攻坚民主监督对突破民主监督困境起到了关键作用。

1.始终坚持中国共产党的领导，通过创新顶层设计为突破民主监督困境提供根本保障

脱贫攻坚民主监督是以习近平同志为核心的中共中央作出的重大部署，是中国共产党与各民主党派在新时代团结合作的重要创举。中共中央的委托明确了对各民主党派开展民主监督的重视程度，这不仅为党派开展监督工作提供了充分依据，也提高了相关部委和省份的重视程度，以往没有先例的各项机制，在此推动下得以迅速完成，从而有效建立起相对完善的民主党派民主监督的多项机制。

中共中央委托民主党派开展脱贫攻坚民主监督工作之后，又开展了一系列的工作部署，不仅由中央统战部和国务院扶贫办联合出台了《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，还召开了专门的工作启动会、培训会以及每年一次的工作座谈会等一系列会议。这些具体举措，明确了专项民主监督的目标，为民主党派能够集中有限资源提升监督的专业性提供了可行性。同时，定期召开的经验交流会，充分激发了各个党派的积极性和能动性，虽然各个党派之间本身差异较大，监督的又是不同的省份，面临的问题也各不相同，但是这种平台式的交流，为民主党派发挥作用提供了舞台，激发了政党制度的活力，提升了新型政党制度的效能。

2.充分调动各民主党派主观能动性，通过科学施策促进民主监督工作高质量完成

脱贫攻坚民主监督工作充分调动了各党派的主观能动性。第一，中共中央的委托让民主党派高度重视，有充分的积极性调动各方面资源完成委托任务。第二，有明确的工作指向和工作范围，脱贫攻坚民主监督规定了监督的具体领域，能够让各党派集中优势资源，为有效动员自身力量提供了方向指引。第三，有充分发挥自身特色和优势的操作空间。虽然监督问题是明确的，但民主党派在实际监督过程中如何监督，监督到什么程度，都是探索性的，需要每个党派都充分利用自身资源和技术专长，为脱贫攻坚等专项工作的落实发挥独特作用。

各民主党派在发挥自身主观能动性完成监督任务方面形成了许多经验。在形成有效行动主体方面，不仅充分调动党派自身不同层级的力量，并且对党派之外智力资源也积极吸纳，为了完成监督目标不局限于本党派范围，凝成合力完成任务。在有效激励工作团队方面，针对不同人员采取不同的激励措施，充分调动中央党派机关、地方党派机关、党派的普通党员、外部引进的专业人才等各方面积极性，形成组织合力推动工作开展。在提升监督专业性方面，采取调研工作组和专家组分工的方式，不同团队设定不同的分工目标，在监督过程中既能充分提出行业专家的意见建议，又能结合自身的政党特色，形成高质量的民主监督意见。

3.勇于开展多党合作新实践，通过脚踏实地的实践创新取得民主监督新突破

专项民主监督探索了具有中国特色的监督方式，从实践角度突破原有的理论框架体系，既不同于西方的政党监督模式，也不同于以往的民主监督经验，为民主监督实践和理论突破提供契机。本文认为脱贫攻坚民主监督凸显了民主党派民主监督中几个鲜明的特点：

第一，从监督的层级特点上来看，既不同于传统意义上同层级的监督，也不同于科层制上下级的监督。在监督内容上，是中共中央所提出的脱贫攻坚的任务落实情况;在监督的操作主体上，由民主党派中央来监督各个地方的政策落实情况，是“国家级”对地方的监督。可以说，在监督内容上具有同级监督的特点，在监督动能上具有差级监督的特点。第二，从监督的强制性来看，既具有柔性监督的特点，又具有一定的强制性。从性质来看，民主党派的民主监督是一种柔性监督，并不具有强制性，但是在专项监督中，由于监督者和被监督者层级上的差异，又使监督具有了一定的制约能力，从而形成一定强制力，打破了权力和信息的不对称。第三，从监督独立性来看，民主党派不但能够通过排除地方上的人为干扰获得相对客观独立的监督信息，还能够从促进政策落实角度，聆听一线工作人员难处，帮助反映一些从原有渠道和角度不方便反映的问题。这种既注重独立客觀又充满人文关怀的特点，有助于真正发现政策落实当中的体制机制问题，使民主党派地位超脱的优势得以彰显。以上这些特点显示出民主党派民主监督能够突破西方监督理论框架，用具有鲜明中国特色的监督实践展现了中国新型政党制度的制度优势。

注释：

[1]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月06日，第001版。

[2]周淑真：《在深化改革中破解民主监督难题》，《中国政协理论研究》，2014年第1期，第44-48页。

[3]九三学社陕西省委：《九三学社中央向社陕西省委发来感谢信》，http：//www.93.gov.cn/zsjs-jgjs/752492.html。

[4]《各民主党派中央主席在脱贫攻坚民主监督工作总结会上的发言（摘要）》，《团结报》，2021年4月3日，第004版。

[5]《汪洋在脱贫攻坚民主监督工作总结会上强调 脱贫攻坚民主监督成效显著经验宝贵 新时代多党合作事业前景广阔大有可为》，《中国政协》，2021年第06期，第4-5页。

（刘森为山东大学统一战线学博士研究生，程恳为九三学社北京市委会机关干部;本调研受北京社会主义学院2019年度招标课题资助，课题编号：BJSY1912）

责任编辑：马莉莎