我国网信法律法规的立法后评估

张杰 安雪芬

逐步建立起本领域制度化、规范化、科学化和标准化的立法后评估规则，充分发挥其在提高网信立法质量方面的作用，不仅需要总结吸收地方立法后评估的实践经验和理论内容，更需要进一步加强领导，大力推进，并在制度、组织、人员、技术、经费等方面提供强有力的保障。

自20世纪90年代中国全面接入互联网以来，互联网在中国飞速发展，不仅拥有超过6亿的网民，还产生了世界排名靠前的大型互联网企业。为适应互联网的快速发展，依法治理网络空间成为时代重任。从1994年《计算机信息系统安全保护条例》出台至今，中国互联网立法发展已经走过20余年，网络空间法治建设的重要作用进一步凸显，网信法律法规逐渐规范化和体系化。中国在边发展边探索的过程中，在适用现行法律的前提下，针对互联网本身的特点，制定了大量专门性的互联网法律、法规。

现阶段我国网信法律法规包括一系列的法律、行政法规、部门规章、司法解释和规范性文件等法律文件，涉及网络安全、网络信息服务、网络社会服务等各个领域，一个规范全面、结构合理、多层次的网信法律制度体系基本形成轮廓。但是，网信法律法规在贯彻和落实过程中也出现了一些问题，为了让网信各层次法律法规的实效得到发挥，需要加强对既有法律法规实施效果的考察，借以加强法规清理，改进立法工作，提高立法质量，这就是本文研究的立法后评估。

一、立法后评估的定位

从广义上来讲，评估是一定主体对特定评估对象之价值、发展趋势和应用前景所进行的分析、预测和评判过程，是一项具有高度整合性的专业性活动。它是实现管理科学化、程序化的重要手段，是增强宏观调控能力，推动管理制度创新的活力来源。

作为一种评估类型，“后评估”通常被认为是一个外来的专业名词，在工程项目、政策评估等领域得到广泛应用。基于其回溯性的研究性质，可以将后评估理解为一种结果或者效果评估，即主要用于回答政策或计划是否有效达成了预期目标，是否產生了某些非预期的效果，其结果的发生可用哪些原因或影响因子予以解释等问题。这种回溯性研究（“向后看”）与典型的前瞻性研究（“向前看”）性质不同，后者应归属于“事前评估”。

所谓的立法后评估，是指法律制定通过并实施一段时间以后，根据法律实施的效果来评价、评估立法本身。立法后评估既是立法活动中的一个重要阶段，也是整个法治建设过程中一个极其重要的环节。评估主体进行立法后实施效果评估的目的在于，总结利弊得失，为特定法规的修改、完善、废止提供指导和借鉴。归根结底，立法后评估可以被理解为一项准立法活动，且往往是立法清理活动的序幕，借以实现法律、法规的“立、改、废”;亦可以构成立法机关的一种日常工作机制，用以发现和查明法律实施的具体情况和问题，及时提出修改立法或完善执法的建议。基本上可以认为，我国的立法后评估工作是执法检查制度的延续和发展。袁曙宏教授在《立法后评估工作指南》一书中指出，我国立法后评估工作的源头最早可以追溯到20世纪80年代的执法检查制度。

我国立法后评估活动开始于20世纪末，是由地方人大法工委、法制办公室等先进行实践，21世纪初，各地方政府、人大纷纷出台办法来加以规定。2004年，国务院在其《全面推进依法行政实施纲要》第18条中明确要求：“规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。”这是官方文件首次认可作为一项制度的立法后评估。2008年3月通过的《国务院工作规则》中也提出“行政法规实施后要进行评估，发现问题，及时完善。”全国人大常委会在2014年度立法工作计划中就明确提出，要进一步完善立法后评估机制，推动这项工作逐步实现常态化、规范化。2015年通过的《中华人民共和国立法法》修改案第63条新增了立法后评估的规定：“全国人民代表大会有关专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”这说明，在我国，立法后评估不仅得到了官方文件的公开认可，而且已成为部分立法机关或立法办事机构的常态性工作。

我国网信领域的立法后评估工作，也处于逐渐普及和日益规范化、制度化的过程之中。研究网信法律法规立法后评估，首先要做的工作就是摸清网信领域法律法规制定发布情况，这是开展评估的前提和基础。

二、我国网信法律法规体系构成

现阶段我国网信法律法规中，有的由全国人民代表大会常务委员会制定，有的由国务院制定，有的由国家相关部门制定，它们共同构成了我国网信法律法规体系的主体内容，涵盖了互联网安全立法、互联网信息服务立法、互联网社会服务立法等方面，关涉行政、民事、刑事等部门。为进一步了解我国网信领域的立法情况，我们分析了现行有效的88份网信法律法规，这些法律法规主要聚焦专门性立法和关联性较强的立法，从中可以更加直观地显示网信法律法规体系结构与特点。

88部法律文本中，由我国网信办颁布的部门规章与规范性文件共36部。就整体数量来看，自网信办成立后我国现有法律体系中涉及网信法律法规的法律有5部，行政法规6部，部门规章28部，司法解释12部，规范性文件37部。各效力级别的立法均有，部门规章与规范性文件居多，效力等级高的法律与行政法规较少。网信办成立后其单独发布或与其他部门联合发布的法律法规共有36部，因发布主体级别限制，该类主体之下仅有部门规章和规范性文件两种效力级别的法律文件，其中部门规章8部，规范性文件28部（见图1）。

从体系建构上看，目前我国网信法律法规基本形成了以专门性法律为基础，其他法律文件为配套的法律体系。在专门性法律方面，网信领域基本完成网络安全立法、网络社会管理、网络信息服务等大方向的立法顶层架构，网络立法轮廓成型。从发文年份上看，以五年为界，网信法律法规数量在不断递增，不同位阶的法律法规均有更新（见图2）。从内容上看，目前我国网信法律法规包括两大类：部门法内容和网络专门性法律规范。从部门法标准看，现阶段网信立法呈现出行政立法为主，民事、刑事立法为辅的立法形式，强调专门性法律法规与一般性法律法规之间的联系，便于司法实务工作的开展。从网络专门性法律角度看，现阶段我国网信法律法规涉及网络安全立法、网络社会管理、网络信息服务等各个方面，紧跟时代发展步伐，针对现实发展需要进行立法规制。

三、我国网信法律法规制度体系存在的主要问题

经过20多年的发展历程，我国网信法律法规制度体系建设取得了有目共睹的成就，网络综合治理体系建设不断取得新进展，网络安全立法不断完善。2016年《中华人民共和国网络安全法》、2021年的《中华人民共和国数据安全法》和《中华人民共和国个人信息保护法》，均是网信立法全局性的顶层设计。网络信息服务立法也在不断完善，《互联网信息服务管理办法》奠定了中国互联网信息服务管理的基础。《互联网新闻信息服务许可管理实施细则》《互联网新闻信息服务新技术新应用安全评估管理规定》等配套法规，使得信息服务立法更加全面。网络社会服务管理立法也在不断发展，交通运输部七部门发布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，有效满足了社会公众多样化出行要求，促进了出租汽车行业和互联网融合发展，进一步规范了网络预约出租车经营服务行为，保障了运营安全和乘客合法利益。而2016年的《互联网直播服务管理规定》，则为我国互联网直播领域实现规范化管理提供了法律依据，促进了互联网直播行业的健康有序发展。

网信法律法规制度体系在取得成就的同时，也暴露出一些值得关注的问题。

第一，立法主体层级问题。网信领域除了有限的几部法律之外，立法主体多数为行政机关，国务院制定的行政法规占比很小，其他绝大多数为国务院各部门制定的规章，一方面说明网信立法主体层级效力有待提高，另一方面说明网信立法行政化色彩浓厚，部门化现象普遍。

第二，“多头立法”带来法律执行方面的困难。由于“多头立法、政出多门、各说各话”，法律之间的交叉、矛盾和重复在所难免。在执法时，立法的分散化容易导致行政机关职责不明、权限不清、重复执法和互相推诿。例如公安机关负责管理《计算机信息系统安全保护条例》《中华人民共和国计算机信息網络国际互联网管理暂行规定》，但与之有内容交叉的《中华人民共和国电信条例》《互联网信息服务管理办法》则主要由电信管理机构执法，在两者对某规定有不同理解时，极可能出现部门保护主义，或者部门推诿的现象，使得网络服务提供者、网络用户等群体无所适从，极大地损害了社会公众对于法律的认可度，影响法律实施效果，损害法律权威。

第三，部分法律规定不明确造成司法困境。网信法律法规中部分法律规定不明确，导致实践中难以操作。例如《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中对于驾驶人基于互联网出行平台提供劳务是否应认定为劳动关系没有明确规定，而传统劳动关系的认定标准无法适应平台经济发展产生的新型劳动关系，在劳动关系不能被明确认定的情况下，“全职”司机的劳动权益很容易受到伤害。因此为了提高立法质量，促进严格执法和公正司法，网信法律法规的立法后评估势在必行。

四、通过立法后评估改进我国网信法律法规制度体系

网信领域立法经历了从初步摸索到逐步成熟的历程，体系逐渐成形。但是，法律作为调整社会关系的重要规范，并不意味着越多越好，一个社会法治水平高低在于立法质量而不是数量。立法也不应该是鸭子下蛋，一旦完成扭头不管。认真审视现有网信法律法规的缺陷，找出问题所在，并随之进行完善，应亦是现阶段我国立法的重心之一。例如，2019年全国人大及其常委会制定法律4件，修改法律13件，通过有关法律问题和重大问题的决定5件。2020年全国人大及其常委会制定法律8件，修改法律9件，通过有关法律问题和重大问题的决定10件。这样的立法工作部署带来的好处是，减少现行法律法规中的“僵尸条款”数量，通过“立法回头看”检视旧法的方式从源头上解决法律规范的重复、交叉和冲突问题，为现有法律注入活力。在立法发展过程中，立法后评估日益成为全国普遍开展的一项立法工作，无论是法律、行政法规，还是地方性法规，均先后针对它们开展了大量的立法后评估活动。

要了解法律实施成效，仅分析条文是不够的，还需结合社会实践与执法、司法过程分析法律的贯彻和落实情况，进而对法律法规进行全面分析，力求精准、专业地得出立法后评估报告，并将其作为已完成立法工作的效果反馈，为正在进行的立法工作提供参考。基于互联网的无国界性、虚拟性、开放性、衍生性等特点，网络空间的治理比现实物理空间的治理难度更大。对网信法律法规进行立法后评估，可以从下述几个方面助力网信法律法规制度体系的改进和完善。

第一，通过立法后评估，及时发现网信法律法规体系本身存在的问题。

立法后评估的对象是现行有效的各种法律、法规。网信法律法规多是对互联网新兴事物和行为的规制，且数量多，范围广，如果不以整体性观点来看待，难免会只见树木不见森林。当我们分析88份法律文本时，很快就看到这些法律文件名称上的一个共性：如“xx管理办法”或是“xx管理规定”，由此可以判断，现阶段我国互联网领域立法“管理”色彩浓厚，呈现出立法主体行政化、部门化的特点，以致有学者认为“中国网络的诸多立法几乎都是管制法而没有权利法”。此外，当我们对2016年网信办发布的《互联网直播服务管理规定》（以下简称《规定》）单独做立法后评估时，发现这部法律主要规定基本能够落实到位，且能发挥重要作用，但是实践中也存在不少问题，比如，该规范性文件有待于和国家层面的新要求进一步衔接，也有待于和网络直播的新形势衔接，还有，该《规定》与配套的规范性文件《关于加强网络直播规范管理工作的指导意见》存在不协调之处，两个文件中关于网络直播平台主体责任的认定标准存在不一致，等等。这些在评估报告中均有体现，对《规定》的修改具有参考价值。

以上情况都会影响本领域法律法规的基本质量。对现阶段网信立法进行体系梳理和文本分析，可以发现现存法律制度的不足，进而调整平衡国家立法权力和公民权利的制度设计。例如，立法在突出行政立法主导同时，适当增加对公民权利保障的比例和内容，积极采取措施改变现有制度中“权力-权利”“权利-义务”立法结构失衡局面，切实体现网信法律的科学性和民主性。在未来修订相关法律法规时，可以进一步关注法律法规和公共政策、配套法规之间的协调一致。

第二，通过立法后评估，发现法律空白，增强立法的前瞻性。

互联网发展过程中新技术、新业务的出现，对现有法律带来巨大挑战，例如云计算、大数据的发展就对数据安全、个人信息保护等制度带来了新的影响。“互联网+”所代表的互联网与传统行业的融合也存在许多新问题。网信立法体系建设与现阶段我国互联网发展形势不相适应，具有滞后性。在维护网络安全方面，2016年11月7日全国人大常委会发布的《中华人民共和国网络安全法》作为我国互联网领域一项基本的法律制度，具有里程碑式的意义。但是目前，我国在网络信息立法方面的空白依旧很多，需要相继出台相应的基础性法律以不断完善我国网络信息立法体系。例如，中国社会科学院2009年3月2日发布的《法治蓝皮书》中指出：“信息处理和存储技术的不断发展，我国个人信息滥用问题日趋严重，社会对个人信息保护立法的需求越来越迫切。”针对现阶段互联网相关法律文件进行立法后评估，一方面有利于加强我国互联网领域的顶层设计，发现立法空白，诊断法律内部的矛盾，实现立法体系的统筹完善;另一方面有利于改变“被动”立法模式，准确把握互联网发展动向，指导中长期立法规划的制定，扭转现阶段立法滞后的局面。因此，只有充分发挥法律的规制、引领作用，才能从根本上解决现阶段我国网信立法“头痛医头，脚痛医脚”的应景式、被动式的立法现象，形成网信立法的全盘规划和顶层设计观。

第三，通过立法后评估，准确查找网信法律法规执行中的问题。

法律法规发挥作用的基础在于执法工作开展的方式与效果，执法的好坏，直接关系到法律法规能否得到全面正确的实施，关系到经济社会秩序能否得到有效维护，关系到人民群众合法利益能否得到有效维护，关系到依法行政能否真正落到实处。网信领域较早就开启了执法检查和立法后评估等工作。立法后评估工作和执法检查制度有着天然的密切联系，前者是后者的延续和发展，但是，两者之间亦存在重要区别。执法检查目的旨在改善执法现状，提高执法水平，贵在检查监督;立法后评估目的在于掌握法律法规的文本质量和实施效果，达到改善立法质量，实现“立、改、废”的目的。因此立法后评估的内容更为广泛，不仅关注法律、法规的实际效果，而且着重于制度设计的合法性、合理性和可操作性。

根据2017年监督工作计划，全国人大常委会执法检查组于2017年8月至10月对2012年《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》和2016年《中华人民共和国网络安全法》的实施情况进行了检查。网络安全法是2017年6月1日开始实施的，对一部新制定的法律实施不满3月就启动执法检查，这在全国人大常委会监督工作中尚属首次。全国人大常委会在《网络安全法》实施当年就开展执法检查，是为贯彻落实习近平总书记关于“要树立正确的网络安全观”的重要指示精神，督促有关方面进一步加强法律宣传，增强全社会网络安全意识，抓紧配套法规政策制定，确保法律有效实施。执法检查期间，执法单位反映，作为网络安全管理方面的基础性法律，网络安全法不少内容还只是原则性规定，真正“落地”还有赖于配套制度的完善。因此，执法检查报告指出：“网络安全法虽然对数据安全和利用作了规定，但现实中数据运用比较复杂，数据脱敏标准、企业间数据共享规则等，仍然需要有关法规规章予以明确;网络安全法仅明确了关键信息基础设施运营者数据出境需要进行评估，但其他网络运营者掌握的重要数据出境是否进行安全评估，尚待进一步明确。”

这次检查对网信法律法规制定、修改和实施均产生了深远的影响。执法检查不仅发现了网信法律法规实施中的困难和漏洞，并且对网信法律体系完善起到了指引作用。在中央立法统筹层面，全国人大及其常委会明确了网信办在网络空间对于《中华人民共和国反恐怖主义法》《中华人民共和国英雄烈士保护法》《中华人民共和国密码法》等法律的实施予以支持和监督。此外，2019年，中央网信办发布了《数据安全管理办法（征求意见稿）》，向社会公开征求意见，明确了个人信息和重要数据的收集、处理、使用和安全监督管理的相关标准和规范。当前，《中华人民共和国民法典》的正式实施，《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》以及《关键信息基础设施安全保护条例》等最新立法，充分彰显了中国特色、实践特色和时代特色，为完善我国网络安全“四梁八柱”的法律法规体系，提升国家网络与信息安全治理能力奠定了坚实基础。后疫情时代經济社会发展会面临新的机遇和挑战，为了全方位推进国家治理体系和治理能力现代化，进一步提高管网治网能力，需要依据立法后评估结果，对现有法律进行立、改、废，提高立法质量。

第四，通过立法后评估，推动网信立法与国际接轨。

由于互联网的无国界性，网络空间的治理已不局限于某个国家的管辖范围，法律的全球化加快。西方国家的互联网发展较早，具有丰富的立法经验。现如今西方发达国家在国际网络规制的制定中占据主导地位，大部分与网络相关的协议与公约都包含了其利益诉求和价值主张。随着数字经济全球化的快速发展，中国作为全球互联网产业的引领者之一，不仅需要借鉴域外的立法经验，更需要积极参与国际网络空间的治理和国际规则的构建，提出有利于自己的主张。通过立法后评估，我们不仅可以了解我国网信法律法规的现状与不足，还可以发现我国网信法律法规和域外立法之间的差距，取长补短。立法接轨国际，才能掌握制度性话语权，才能更好地保障国内企业的利益、维护国家利益。

五、结语

经过多年实践，我国的立法后评估工作从萌芽到探索，从起步到逐步发展，已经成为改进立法工作、提高立法质量的重要机制。这项制度虽然还处于起步建立阶段，但是已经取得了积极的成效，这为网信领域法律法规的立法后评估工作奠定了良好的基础。网信领域现有法律法规数量众多，涉及面广泛，网信法律和传统部门法之间也尚未形成流畅的衔接机制，此种情况下发挥立法后评估的优势，对于保障现行法的实效性更为合理和有效。我国目前并未明确规定立法后评估制度的具体内容，各省市的立法后评估制度不尽相同，但在基本原则和一般性指标方面具有相似性，可为网信法律法规立法后评估工作提供丰富而有价值的参考和借鉴。总之，逐步建立起本领域制度化、规范化、科学化和标准化的立法后评估规则，充分发挥其在提高网信立法质量方面的作用，不仅需要总结吸收地方立法后评估的实践经验和理论内容，更需要进一步加强领导，大力推进，并在制度、组织、人员、技术、经费等方面提供强有力的保障。

（张杰为中央民族大学法学院副教授，安雪芬为中央民族大学法学院硕士研究生）

责任编辑：马莉莎