论妇联组织和教育行政部门的家庭教育职责分工与合作

叶强

一直以来，学术界希望通过家庭教育立法来回应家庭教育事业发展中的管理体制问题，即通过立法确定一个有力的职权部门，从而适应家庭教育现代化的需要。《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称《家庭教育促进法》）的出台，顺应了广大家长对新时代育儿的期待和需求，但是其在处理家庭教育管理体制上还较为模糊，这就为法律实施带来了一定困难。为此，本文借助法律解释的方法，以《家庭教育促进法》的法律文本为中心，从妇联组织的视角出发，力图清晰界定妇联组织和教育行政部门的职权关系，进而推动《家庭教育促进法》的实施。

现代的家庭教育活动不单单是教育问题，还涉及亲子抚养问题、家庭关系问题和家庭社会问题等。如果狭隘地把家庭教育活动理解为一个教育话题，那制定《家庭教育促进法》的必要性可能就不存在了，因为单纯的教育话题完全可以纳入《教育法》的范畴。正是因为家庭教育活动涉及的领域的复杂性，关系到多个部门，所以《家庭教育促进法》用了多个条款予以规定，如第六条，第八条和第九条。本文第二部分将对每个条款展开具体的分析。

（一）妇儿工委的“组织、协调、指导、督促”职能

妇女儿童工作委员会（以下简称妇儿工委）在我国有着特殊的身份，其职能作用的发挥往往与妇联组织紧密相关。例如，国务院妇儿工委设置了国务院妇女儿童工作委员会办公室，该办公室设置在全国妇联，且全国妇联的领导成员与国务院妇儿工委办的领导成员多有重叠。由于家庭教育与妇女和儿童都有关联，在我国现有的体制中发挥好妇儿工委的作用是必要的。作为一个由多部门组成的议事协调机构，妇儿工委主要的职能是“组织、协调、指导、督促”。下面以国务院妇儿工委为例分析这四种职能的含义。

国务院妇儿工委是依据《国务院办公厅关于调整国务院妇女儿童工作委员会组成人员的通知》（国办发〔2008〕 25号）设定的法定组织，其“组织”职能主要是通过定期组织活动发挥其法定的职责。“协调”是妇儿工委的主要活动形式，目前国务院妇儿工委由35个部委和人民团体构成，要将这么多部门协调起来，难度相当大。“指导”主要是通过制定政策文件，例如国务院妇儿工委按照《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》（国发〔2021〕16号）指导推动地方各级政府制定和实施妇女和儿童发展规划。“督促”就是推动政府有关部门制定实施妇女纲要和儿童纲要的具体方案，实施“两纲”，由此整体推进妇女儿童事业的发展。

然而，妇儿工委以上职能的实现仍存在一定瓶颈。由于妇儿工委不是一個常设机关，其日常工作需要设置一个相应的办公室来承担。而且，因为妇儿工委与其成员单位和相关部门并无直接的领导关系，所以不能有效地监督其成员单位和相关部门的工作，再加上与协作部门之间的各种硬性的协作制度尚未建立，导致妇儿工委的职能无法在现实中顺利实现。

（二）教育行政部门、妇女组织“统筹协调、协同推进”的职能

习近平总书记在全国教育大会上强调，“教育、妇联等部门要统筹协调社会资源支持服务家庭教育”，据此就有了《家庭教育促进法》第六条第二款规定：“教育行政部门、妇女联合会统筹协调社会资源，协同推进覆盖城乡的家庭教育指导服务体系建设，并按照职责分工承担家庭教育工作的日常事务。”理解该条款需要厘清三个要点问题：第一，教育行政部门、妇女组织的“统筹协调”涵盖哪些范围？第二，“统筹协调”是否意味着教育行政部门和妇女组织要共同行动，而不能单独行动？第三，将教育行政部门放在妇联组织之前是否意味着削弱了妇联组织在家庭教育管理中的作用？

关于第一个问题，其根本涉及教育行政部门和妇联组织在家庭教育管理中的职责分工和配合问题，需要划清两者各自的职责范围来解决。关于第二个问题，该规定并不意味着二者不能单独行动，由于二者仍拥有各自的专属职权，因此仍然具有单独行为的权利，也进一步体现了划定教育行政部门与妇联组织职责范围的必要性。关于第三个问题，因为一直以来是全国妇联在积极推动家庭教育立法，将教育行政部门放在妇联组织之前，并不意味着削弱了妇联组织在家庭教育管理中的作用，反而加强了妇联组织的家庭教育工作的开展。在明确教育行政部门与妇联组织的职责范围后，这一问题也可得到有效解答。

然而，在《家庭教育促进法》的法律文本中，并没有专门的条款将教育行政部门与妇联组织的职责范围列举出来，这就给普通公民的学习和理解带来困扰。因此，本文将结合法律的其他条款，从妇联组织和教育行政部门二者的机构性质入手，对教育行政部门与妇联组织的职责范围进行分析。

为了清晰查找妇联组织和教育行政部门的职责范围，可以从妇联组织的专门职责、教育行政部门的专门职责、妇联组织和教育行政部门的共有职责三个层面切入，由此运用体系化的方法对《家庭教育促进法》中二者的具体职责进行分类和合并。

（一）妇联组织的专门职责

根据修订后的《中华全国妇女联合会章程》（2018年）第六条的规定，妇联组织具有“组织开展家庭文明创建，支持服务家庭教育”的任务，但是这一描述比较抽象，并没有清晰解释妇联组织的家庭教育管理职责。《家庭教育促进法》第三十五条将妇联组织的作用专门做了规定，突出了“提供家庭教育指导服务”。在理解本条时，需要注意以下几点：

由于妇联组织的编制数量和人员组成的特点，其自身并不能直接提供家庭教育指导服务，如何实现第三十五条规定的意图，就需要结合《家庭教育促进法》第二十八条的规定进行理解。第二十八条讲人民政府通过确立了家庭教育指导结构后，再由这些机构来直接从事家庭教育指导服务的过程，但是本条却没有阐明家庭教育指导机构是什么，以及家庭教育指导机构由哪个部门设立或者确定。结合《家庭教育促进法》第二十八条和第三十五条的规定可以发现，妇联组织可以设定家庭教育指导机构，然后再指导这些家庭教育指导机构去为城乡社区提供家庭教育指导服务。因为在妇联组织的管理下，存在家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心这样的机构，这些机构的性质是事业单位或社会组织，均属于妇联组织可以直接调动的资源。将现有的家庭教育指导中心、妇女儿童活动中心或者儿童中心纳入妇联组织的管理指导范围，不仅符合第二十八条“家庭教育指导机构”的规定，也能实现第三十五条规定的意图。由此可见，确立家庭教育指导机构，并通过以上机构去开展家庭教育指导服务是妇联组织的专门职责。

尽管《家庭教育促进法》对于妇联组织的职责规定是有限的，但仍极大地提升了妇联组织在家庭教育管理中的权限。在过去，只有政策文件对于妇联组织的家庭教育管理职责进行了规定，例如《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》（妇字〔2016〕39号）等规范性文件。然而，此次《家庭教育促进法》用国家立法的形式确认了《中华全国妇女联合会章程》第六条的内容，正式赋予了妇联组织进行家庭教育管理的职责。

（二）教育行政部门的专门职责

和妇联组织相比，《家庭教育促进法》赋予教育行政部门的专门职责的内容相对更多，这是因为教育行政部门作为专门管理教育事业的行政机关，其拥有的权限也是较多的。就涉及家庭教育的内容而言，教育行政部门的专门职责主要与学校、幼儿园及其他家庭教育服务机构的许可和监管有关。

首先，《家庭教育促进法》第四十二条规定了教育行政部门的专门职责范围，即督促和指导学校、幼儿园建立家长学校，并指导学校、幼儿园开展家庭教育指导服务工作。这项职权是教育行政部门单独行使的，并不必然需要和妇联组织进行协调配合。因为学校、幼儿园作为教育行政部门直接管辖的教育场所，对于学校建设和开展家庭教育指导工作负有行政责任。其次，《家庭教育促进法》第十一条规定，“鼓励高等学校开设家庭教育专业课程，支持师范院校和有条件的高等学校加强家庭教育学科建设”，这也是教育行政部门的专门职责，特别是教育部或者省级教育主管部门的职责，因为对于家庭教育专业和家庭教育学科建设而言，这都与教育管理活动直接相关。再次，《家庭教育促进法》第二十六条规定，“畅通学校家庭沟通渠道，推进学校教育和家庭教育相互配合”，这也属于教育行政部门的专门职责，因为“推进学校教育和家庭教育相互配合”属于学校教育延伸的范围。最后，《家庭教育促进法》第三十六条专门规范了“家庭教育服务机构”的问题。过去，对于学科内民办教育培训机构的设立和监管，采取了“先许可，再登记”的规制路径，即学科内民办教育培训机构的举办者先向教育行政部门申请获得办学许可，再由其向工商部门申请法人登记。“双减”政策发布之后，教育培训机构可能会从“培训儿童”向“培训父母”发生转向。为此，借鉴以往的立法思路，由教育行政部门承担对家庭教育服务机构的举办者的申请进行事前审查，并在其获得非营利性法人资格后对其经营活动进行日常监管，是理所应当的。

综上，通过梳理《家庭教育促进法》的规定发现，教育行政部门的专门职能主要涉及以上四项内容。

（三）妇联组织和教育行政部门的共有职责

关于妇联组织和教育行政部门的共有职责，《家庭教育促进法》第六条第二款规定的内容为“统筹协调，协同推进”。在细致梳理整部立法后可发现，二者共有的职责范围是非常广泛的，这一点既在立法中被明确规定，即第三十条规定的“为留守未成年人和困境未成年人的父母或者其他监护人实施家庭教育提供服务”，也体现在“国家支持”一章中的多个条文中。

“国家支持”一章中的条文均涉及妇联组织和教育行政部门的共有职责。这些条款中的主体——“国务院”“省级人民政府或者有条件的设区的市级人民政府”“省级以上人民政府”“县级以上地方人民政府”均不是特定的机构，且这些条款中的事项实践也是由多个部门来完成的，例如全国妇联联合其他部门制定的《全国家庭教育指导大纲》（妇字〔2019〕 27号）。具体来看，妇联组织和教育行政部门的共有职责包括：制定、修订并及时颁布全国家庭教育指导大纲（第二十四条第一款）、编写或者采用适合当地实际的家庭教育指导读本，制定相应的家庭教育指导服务工作规范和评估规范（第二十四条第二款）、建设家庭教育信息化共享服務平台（第二十六条）和建立家庭教育指导服务专业队伍（第二十七条）。

此外，“社会协同”这一章强调主体多元，也体现了妇联组织和教育行政部门的共有职权，即第三十八条——设立社区家长学校等家庭教育指导服务站点，开展家庭教育活动。

整体来看，由于妇联组织和教育行政部门的共有职责涉及的问题较多，有些工作推进较为容易，如编写家庭教育指导大纲;有些工作推进则较为困难，如推动社区家长学校建设，不仅需要妇联组织和教育行政部门密切配合，还需要和其他多个部门进行配合。然而，对于如何配合这一问题，《家庭教育促进法》并没有具体的规定，因此需要在今后的法律实施中不断加以完善。

下面将进一步讨论如何通过妇联组织和教育行政部门的职责合作，来实现《家庭教育促进法》的立法目的。

对于妇联组织和教育行政部门的共有职责而言，首先涉及一个“谁占据主导地位”的问题。从《家庭教育促进法》第六条第二款的规定来看，教育行政部门是占据主导地位的，但是在不影响法律实施的情况下，遵照过去的家庭教育管理惯例，如果妇联组织能够担当“主动角色”，也可以按照第三十五条的规定，由妇联组织来主动牵头。无论如何，对于这些共有职责的落实而言，都离不开强有力的保障机制。保障机制主要包括建立妇联组织和教育行政部门的内部协调机制和建立妇联组织及教育行政部门的联合发文制度两点。

（一）建立妇联组织和教育行政部门的内部协调机制

过去，妇联组织和教育行政部门在各自的职责范围内就家庭教育工作都有着自己的一套工作规程，在很多时候也采取相互合作的方式，但是二者的合作更多是采用联合发文的形式，并没有开展工作过程中的事务性合作。《家庭教育促进法》第六条第二款的规定是一个良好的契机，为妇联组织和教育行政部门的内部协调机制的建立奠定了法律基础。据此，实现二者协调机制的法制化、规范化、常态化是下一步的重点工作。

比如，建议全国妇联联合教育部制定《家庭教育日常工作协作规程》，其内容主要包括：第一，加强教育行政部门和妇联组织的高层协调功能。高层协调主要是解决家庭教育工作中的重难点问题，例如家庭教育工作经费的落实，政府购买家庭教育指导服务的数量，等等。第二，建立家庭教育信息共享平台。通过电子政务平台建设，对部门之间的工作进度和数据进行共享，减少彼此之间的误解和重复工作，提高办公的效率。第三，完善部门之间的家庭教育工作业务流程。按照经济、效率和效益的原则，对部门之间的流程和协作程序进行合理设计。第四，完善家庭教育政策评估机制。在部门的协作过程中，对各部门过去单独或者联合制定的家庭教育政策以及部门联合制定的家庭教育政策进行评估，检讨利弊得失，总结经验教训，不断做出政策调整，指导以后的工作。第五，建立丰富多样的协调方式。结合实际工作中行之有效的方法，尽可能建立多种协调机制，比如部长（主席）联席会议、家庭教育工作负责人联席会议等。总之，《家庭教育日常工作协作规程》需要明确妇联组织和教育行政部门的协调机构及其职能，并在此基础上，通过提升协调机构在家庭教育工作中的地位，来保障协调工作顺利开展。

（二）建立妇联组织和教育行政部门的联合发文制度

《家庭教育促进法》实施后，需要对现有的家庭教育政策进行整合梳理。过去，全国妇联为了提升自身制发文件的效力，通常是与其他部门联合发文，而教育部在制定家庭教育文件的时候，通常是单独发文，例如《教育部关于加强家庭教育工作的指导意见》（教基一 〔2015〕10号）。这两种不同的发文方式影响了家庭教育工作的开展。如何既能发挥妇联组织的家庭教育功能，又可以借助教育行政部门的行政权力功能，达到促进家庭教育事业发展的效果呢？这需要教育行政部门和妇联组织在家庭教育管理上“融为一体”，而二者“融合”的标志就在于联合发文。

对于教育行政部门而言，其制定的法律文件最高可以到“行政规章”这一层级;而对于妇联组织而言，其制定的文件通常只能对内发生效力，对普通公民而言，更多只是倡导性的，影响力有限。然而，在教育行政部门和妇联组织联合发文之后，则可以改变妇联组织发文效力的影响范围，同时也间接提升了妇联组织的地位。由于联合发文是可以影响普通人的权利义务关系的，这样妇联组织可以通过行政部门间接进行行政管理，改善妇联组织因不具备行政权而带来的执法动能不足的问题。例如，关于父母或者其他监护人拒绝、怠于履行家庭教育责任这一问题，《家庭教育促进法》第四十八条的规定比较笼统，如果妇联组织及其工作人员只采取“批评教育、劝诫制止”的办法，对于那些蛮横的家长而言可能根本就没有威慑力。但是，如果妇联组织和教育行政部门能就此专门发文的话，妇联组织则可以借用教育行政部门的力量，比如告诫孩子所在的学校，要基于家长的这种行为，对其孩子在入学或者分班时采取一定的不利措施，由此通过学校的间接干预行为而使得妇联组织及其工作人员的教育对家长发挥作用，即通过联合发文间接辅助妇联组织参与家庭教育管理。

《家庭教育促进法》即将实施，从文本上厘清妇联组织和教育行政部门的职责分工，对于二者的合作乃至提升妇联组织的法律地位都有积极意义。本文主要从妇联组织的视角出发，认真落实习近平总书记关于充分发挥妇联组织在家庭教育中作用的重要指示精神，通过制度建设，让妇联组织在与教育行政部门合作进行家庭教育管理的过程中，发挥更重要的作用。

（责任编辑：李育倩）