贵州省“民族文化进校园”政策执行中的问题及对策研究

曾娟玲，袁峥

（1.景德镇学院，江西景德镇 333400；2.兴义民族师范学院，贵州兴义 562400）

2002年，贵州省教育厅、民宗委联合出台的“民族文化进校园” 政策是一项兼具文化和教育指向的复合型政策，其目标在于通过保护、传承本省多彩的民族文化促进多民族团结进步发展。“民族文化进校园”政策自出台至今已有18年，执行范围覆盖全省各市（州）县，参与主体涵盖各级地方相关职能部门以及各级各类学校，就执行时间和执行范围来看，贵州省内无可与之相比者。虽然贵州省“民族文化进校园”政策的出台与执行在很大程度上推动了本省民族文化的传承，促进了民族团结进步事业的发展，但由于政策本身以及各执行主体对政策的价值体认有异等原因，导致出现了政策执行效果与预期目标之间存在差距的问题。该文将在梳理贵州省“民族文化进校园”政策执行过程中存在问题的基础上，尝试提出相应的解决对策。

1 政策实施层级分析

1.1 宏观层级：政策引导与评估考核的联合驱动

2002年，贵州省教育厅、民宗委基于贵州省民族文化传承的需要，制定颁发了《关于在我省各级各类学校开展民族民间文化教育的实施意见》，标志着“民族文化进校园”政策的正式出台。在这一政策中，贵州省教育厅、民宗委作为政策制定的主导者和政策执行的指导者，从政策产生伊始就扮演着统筹规划、高位推动的角色。进入到政策执行阶段后，根据我国“自上而下”的政策执行体系特点，贵州省教育厅、民宗委出台各类政策文件引导政策的执行过程，并采取多种方式对执行结果进行评估。因此，将贵州省教育厅、民宗委划定为宏观层级。

根据贵州省政策发布的信息显示，“从政策出台开始至今，省厅出台了不少于25 个与政策直接相关的文件及6 个间接相关的文件[1]”并且为了加快政策的落实，在2007—2013年间加大了政策文件的下发频次，文件平均每年达3 个左右，极大促进了政策的发展； 随着政策落实情况的具体变化，2014年后又对政策进行了微观调整，引导扩大政策执行范围和聚焦度。作为政策出台的宏观层级，自2007年始，省教育厅、民宗委每两年会以评选省级民族民间文化教育项目学校，不定期评选先进集体和个人、民族文化教育活动成果奖，支持民族文化创新项目开展、名师“双百工程”建设等方式对政策效果进行评判。在进行此类评选和项目建设时，都会设置既定条件，评估其民族文化进校园工作开展成效，对政策执行效果良好的学校和个人进行肯定及褒奖，或者下拨资金对其项目开展、工作室建立进行支持，从而实现政策引导与考核评估的双向驱动。

1.2 中观层级：细则制定与资金投入的多方引导

对于出台政策的上位部门而言，各州（市）县是中间管理者，肩负“承上启下”职责，被视为中观层级，其在接纳上级部门下达的“民族文化进校园”政策的同时，又要将政策要求下达至各级各类学校。就“民族文化进校园”政策来讲，政策出台后由省级下达至州（市）县一级相关部门，其在接纳上级部门下达政策的同时，还要将政策要求下达至各级各类学校，发挥着承上启下的作用，因此将其视为中观层级。有学者将政府运行比作一个“控制系统”，“政府( 控制系统) 要实施有效的社会管理, 其复杂性或多样性也需要相应的增加,而最简单、最自然的方式就是增设政府机构、增添公务人员[2]，” 以及投入各种财政资金来实现对下级部门和人员的“控制”，保证各项管理的正常运行。为了让政策下沉，各州市（县）采取了制定细致的实施方案及投入资金支持的方式促使政策落实。政策实施方案是引导政策执行的文本形态，具有指导执行主体通过利用各种行政和非行政手段来达到政策目标的作用。2008年，贵州省黔西南州教育局、体育局联合制定了《黔西南州民族文化进校园实施细则》；2016年，州教育局、体育局等几个相关部门又联合出台了《黔西南州民族文化进校园实施方案》；与此同时，引导性的衍生策略也相继出现，如创建民族团结进步示范单位、民族传统体育训练基地、“双语和谐环境”示范点等，以上先进示范点的建设在细节评定上皆与民族文化进校园活动进行耦合，促使政策落实。

为确保“民族文化进校园”政策顺利实施，推动贵州省民族教育工作以及各民族团结进步事业发展，各州（市）县积极落实配套资金助推政策落实。政策配套资金主要分为两类，一类是用于各单位的民族教育资金，另一类是单独划拨至各学校的专项支持经费。以贵州省黔西南州为例，2009年该州下拨100 万元支持5 个传统体育训练基地及21 所民族文化进校园试点学校；2016年下拨民族教育专项资金117 万，其中民族文化进校园活动专项资金52 万元。与此同时，资金还被运用于民族民间文化师资力量培训，培训范围从乡村教师到市级教师，内容包含民族语言文字、歌舞、乐器、技艺、运动项目等，州市财政资金的投入对于政策的落实起到了实质性的帮助。

1.3 微观层级：多维开展与多方参与的具体落实

“民族文化进校园”政策的具体落实者为各级各类学校的管理者、教师，其处于整个政策执行过程的末端，是实施政策的主要群体。政策下沉于此，压实至一个个微观客体中，民族文化学校传承的实质工作由此开展。基于学校的工作场域及育人特点，结合执行主体掌握的资源、工具及所具备的能力，政策执行的微观层呈现出多维度开展和多主体参与的局面。学生在学校内获取知识和接受教育的途径本身呈现出多样性，除课堂教学外还有社团活动、才艺竞赛、社会实践等，这就为校园内民族文化的传承提供了多种方式和途径。具体而言，课堂教育作为学校传授知识最主要的途径，在校园民族文化传承中无疑扮演着最重要的角色，教师们通过发挥自身主观能动性，创编了涵盖语言、体育、艺术、文化、化学等科目的民族文化与课程相结合的校本教材，如凯里三小编撰的《家乡，我的成长摇篮》一书，其中介绍了黔东南州的民族文化资源，蜡染、芦笙、苗族文化、侗族习俗。同时，教师们在推动民族文化传承的过程中教学相长，对民族文化理论和实践应用展开研究，并将研究成果再用于校园内的民族文化传承工作之中。在课堂传授之外，教师们还引导学生参与各种与民族文化息息相关的文艺汇演、社团活动、体育比拼、知识竞赛等活动，使学生深度学习各种民族文化、掌握各种民族技艺。

此外，学校管理者也积极调动各种资源，在校园内建设民族文化墙、文化走廊、文化馆、图腾柱、体育馆等，为教师和学生创造更好的政策执行环境，开展形式多样的民族文化进校园活动； 为补充校内民族文化传承教师的不足，学校聘请校外民族非物质文化传承人对校内学生进行教学，扩大执行主体成员，加强政治执行力量。借助课堂、环境、实践、研究等多维开展和学校管理者、教师、学生、非物质文化传承人等多方参与的落实路径，民族文化传承在学校得以有效持续开展。

2 “民族文化进校园”政策执行中存在的问题

贵州省“民族文化进校园”政策自出台至今，经过宏观、中观、微观3 个层级的努力，共建设了106所省级民族文化教育项目学校，34 所省级少数民族传统体育项目训练基地，极大促进了民族文化的传承与保护。但通过实际调查及对相关成果的分析发现，贵州省“民族文化进校园”政策在执行中存在以下问题。

2.1 民族文化传承模式单一

通过实地调查发现，贵州省各学校传承民族文化通过课堂、环境、实践及研究等方式进行，其中多为借助艺术、体育、文化课程对民族美术、歌舞、体育项目、手工技艺、语言等的传授，而与学生升学密切相关且受师生重视度高的语文、数学、历史、地理等课程中鲜有融入民族文化，这一现象可在2014年贵州省教育厅、民宗委联合出版的《民族魂 校园行——贵州省民族民间文化教育集锦》[3]一书中的得到印证。该书展现了贵州省300 多所学校开展民族文化进校园活动的情况，根据书中内容显示几乎所有学校在落实政策时都是利用体育、艺术学科，极少涉及语言、文化等其他课程科目。有学者对该书中学校传承民族文化的情况进行过案例分析，“政府主导的民族文化传承案例在贵州省主要集中在民族艺术、民族体育传承领域，其中艺术类占78%，体育类占22%，语言类占3%[4]。”可见，贵州省各学校落实政策主要是借助艺术、体育这两种学科方式，执行方式非常单一，各学校简单地复制他校的方式方法，民族文化传承模式缺乏创新。各学校在执行政策时未能充分利用学校内各种门类的学科对民族文化进行传承，而是相互模仿，只将艺术、体育两种学科作为民族文化进校园的主要载体。而基于当前语文、数学、外语等学科门类在升学等各项考核指标中的重要性，只将民族文化传承融入艺术、体育学科中，必然会减弱学生对民族文化学习和传承的积极性，影响该政策的执行成效。

2.2 传承内容涉及民族单一

通过分析《民族魂 校园行——贵州省民族民间文化教育集锦》一书中300 多所学校开展民族文化学校传承情况，发现各校民族文化传承内容涉及民族十分单一，具体表现为贵州大部分学校传承的都是几个主体少数民族的文化，其他少数民族文化则鲜有顾及。如黔东南州学校主要开展与苗族、侗族有关的民族文化传承活动，黔南州学校开展的民族文化进校园活动主要是关乎布依族、苗族，黔西南州学校开展的也是以布依族、苗族文化为主。贵州是一个多民族共生的省份，既有苗族、布依族、侗族，也有土家族、彝族、仡佬族、水族、回族、瑶族等少数民族，然而各学校在开展各项活动时鲜有涉及回族、水族、仡佬族、畲族等民族的文化，执行政策时的“残缺式”痕迹明显。这种只重视主体民族文化而忽视其他少民族文化的传承，势必会使得一些珍贵的民族文化在漫漫历史长河中逐渐消亡，使中华人民失去精神根基，同时也有违政策出台的初衷，降低了民族文化保护与传承的成效。

2.3 传承动力不足

公共政策理论研究专家丁煌先生认为：“利益是客体对主体的存在和发展的一种肯定性关系,是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统一,这种统一表现为现实的社会关系……利益对于政策执行问题的研究是一个极为重要的基本范畴”[5]，所以，执行主体在落实政策时，客体是否能满足主体存在和发展需要是影响执行主体执行动力的主要因素。“民族文化进校园”政策的推行，社会利益不言而喻，然而文化传承效益具有缓慢的特点，并不是一年两年内即可立见成效，而是需要长期的坚持与投入，漫长的过程减弱了师生的获得感，削弱了各学校和其教师、学生的执行动力。据悉，当前有些学校只在个别班级或年级开展民族文化课程，或只在个别低年级课堂开展，高年级则不进行，且开展的时间不固定，如有的学校只是一周安排一次课程；或者是将民族文化杂糅在体育、音乐、美术等课程之中，随教师的主观意愿来开展，“出现了民族文化学校传承无固定课程表、无固定学习时间、无全员开展的局面[6]，”民族文化传承十分无序。因为传承中获得感不明显，各学校对政策选择性执行，执行力度骤然下降。

3 提升“民族文化进校园”政策执行力的对策

3.1 细化政策目标，提高政策执行的操作性

公共政策的制定“首先要求的是内容的正确、方向的正确，其次要求政策制定具有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序[7]，”所以公共政策本身科学与否对于政策的执行具有重要影响，“民族文化进校园”政策的出台旨在保护和传承民族文化，然而“民族文化”这一内容过于宽泛，从一定高度来说其囊括了所有中华民族传统文化内容，包括少数民族文化，这使得作为政策执行主体的各学校和教师无法准确把握传承内容。所以各学校选择了自己接触频次高且熟悉的民族文化进行传承，摒弃了不熟悉的少数民族文化，进而出现了传承内容涉及民族过于单一的问题，因此，将政策目标具体化能够帮助执行主体对传承内容进行甄选。比如，适当圈定民族文化传承内容，在制定政策实施方案时，强调重视本地区人口较少民族优秀文化的挖掘和传承。同时，有许多学校由于理解上的局限，将民族文化定格在少数民族文化范畴，忽视了优秀的汉民族文化，进而只对少数民族文化进行传承，这种传承模式不利于学生认识、认同中华民族文化，容易造成认同消解，不利于中华民族共同体意识的形成，只有将政策目标内容细化，聚焦该政策执行的实施范围，进而才能提高政策执行力及其效果。

3.2 创新实施路径，拓展政策执行依托载体

“公共政策执行力是公共政策执行主体为达到政策目标,通过对各种政策资源的调度、控制和使用,有效地执行公共政策的能力和效力[8]”，这种执行力受执行主体能力、执行环境、执行机制等多方因素的影响，所以提高民族文化传承师资队伍的能力和积极性，能大力提升政策的执行效果。作为政策执行主体的各学校管理者和教师应该具备高度的思想自觉，在认识到民族文化传承与保护重要性的同时不断增强自身的业务能力和知识水平，创新管理方法和实施路径。目前“民族文化进校园”政策的执行依托载体以学科门类中的体育、艺术为主，存在执行载体单一的问题，学校管理者及教师需进行深入思考。习近平总书记在党的十九大报告中指出：要“深入挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范，结合新时代要求继承创新，”民族文化内涵丰富，各学校应该深入挖掘民族文化的精神内核，并且在不违背国家课程标准体系的情况下，将其融入与升学考试密切相关的如语文、数学等重要学科当中，并且借助此类学科，激发学生学习兴趣，让其接受学业教育的同时完成文化传承的政策目标。与此同时，当今时代是信息高速发展的自媒体时代，各学校可以利用各种教育信息技术和公众平台，采取成熟的教学技能，实现民族文化的嵌入式传承，也可在各类自媒体平台推送与民族文化相关的札记、短文、视频等供学生学习，或者采用学生线上参与的方式，让学生在互动中体验丰富多彩的民族文化，以学生喜爱的方式进行民族文化传承，创新民族文化传承实施路径，以此提高政策执行力和执行效果。

3.3 完善政策评估方法，调动执行主体积极性

政策出台—执行—评估—完善，构成了公共政策完整闭环，政策评估是公共政策执行后的评价阶段，“是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据[9]”通过政策评估，能科学判断政策执行过程、执行结果是否与政策出台目标一致，同时能发现政策执行中存在的各类问题，不断改进执行方法，提高执行主体的积极性。“民族文化进校园”政策虽出台已有18 载，但因民族文化传承工作具有极大的复杂性和艰巨性，教师的付出不一定能与预期收获成正比，所以教师们在执行政策后的获得感不强,动力不足。为解决此问题，可以通过构建完整的政策评估方法，如采取调查走访、问卷咨询等方式，评价政策执行过程、执行成效如何，及时发现教师在执行中获得感不强的问题，针对此项政策进行调整，让其充分认识到民族文化进校园的意义，从思想上提高其重视程度。抑或是将其列为目标绩效考核和职位晋升的重要衡量标准之一，通过政策评估核算工作成效，对民族文化进校园工作的开展进行评估。政策评估后，对执行出色的学校和教师其进行褒奖，并在同等条件下，优先晋升学校管理者和相关教师，以此提高教师们的获得感，激发其政策执行的积极性，使得民族文化得到更好的传承。