土地储备与城市规划融合发展探究

李 晶

（济南城市建设集团有限公司，山东 济南 250131）

0 引言

新时代，我国国土空间利用在土地市场调控、土地市场健康良性运行、土地集约利用方面均取得显著成果。城市规划对城市未来土地空间和功能进行科学合理的规划部署，城市建设、城市综合功能治理都要据此进行。随着改革的持续推进，我国的土地储备和城市规划在高质量发展中存在脱节现象，城市规划限制了土地储备的健康发展，降低土地储备的最优效益。

1 城市规划与土地储备的有机融合发展

城市规划指导城市土地储备，各级地方政府按照城市规划，结合地方经济发展情况编制土地储备滚动计划。城市规划和土地储备都是各级地方政府进行城市更新发展及促进经济发展和国有土地资源保值、增值的重要手段，其中，城市规划是土地储备的基础和前提，土地储备是实现城市规划的有效途径和载体。二者的有机融合可以提升城市土地的利用效率和完善城市土地的功能结构。城市规划和土地储备既能相互促进又能相互制约。二者可有效节约利用城市土地资源，保证城市土地资源的科学开发。除此之外，二者在城市化发展进程中又相互制约，城市国有土地的储备在短期时间内创造城市土地空间经济价值和社会效益，城市规划则是以长远发展的眼光看待城市发展问题，用宏观的角度看待城市发展，涵盖内容较广。

2 新时代土地储备转型面临的宏观环境

土地储备为城市经济发展提供强有力的空间支持和财政支持，因此，城市土地供应规模、土地收储规模、城市国土空间利用规模等都需要与城区人口增长、社会经济发展在城市土地资源方面的实际需求相匹配。新时代，我国经济发展由高速发展转向高质量发展以来，经济发展进入新常态，发展方式也有了新变化，即从原来的粗放增长逐渐向集约增长转变。新时代，我国城市更新规模和速度虽然有所放缓，但仍然有很大的发展空间，过度依赖土地资源用于城市开发和建设的方式已经逐步遭到摒弃，而提高城市土地的综合利用率、对房地产市场进行调控，成为当前土地转型的必然选择。

3 城市规划与土地储备有机融合易出现的问题

3.1 城市规划制约土地储备效率

现代城市开发建设的理念是规划先行，城市规划设计方案的实施决定着未来该城市各功能区土地的使用功效，决定城市建设的大方向。目前，不少城市规划只注重追求城市的“高大上”外在形象，却忽略交通路网、功能绿地等市政配套及未来城市新增需求规划。甚至出现将具有防洪泄洪、涵养水源功效的湿地填埋建造高档小区的现象，导致城区雨水一大，城市居民开启“看海”模式。未经过实地深入研究并与城市自然生态环境相脱节的城市规划，后期易造成土地收储工作的被动，甚至使土地收储工作滞后延迟，无法按照各级地方政府制定的土地收储计划进行土地收储及出让，无法及时起到土地储备调剂房地产供给的作用。城市规划不能在短时间内进行频繁调整，一旦调整就会牵涉一系列问题。由此可以看出城市规划制约土地储备工作。

3.2 土地储备利益驱动反作用指导城市规划

以房地产为代表的土地市场对地方政府GDP贡献比例高，且土地储备相对于其他传统行业见效快，造成地方各级政府倾向于搞土地储备财政，几乎所有的城市积极投身土地储备。城市建设、城市更新、城市重大惠民工程的所需资金通过土地储备筹措，也造成地方各级政府对土地储备财政严重的依赖性。在这种背景下，极易造成地方各级政府在任期内为追求经济和社会效益，忽略对城市规划和土地储备的理性决策，甚至通过土地储备机构制定缺乏科学依据的收储出让任务目标、以土地储备短期见效作为城市规划的重要依据。在现有城市土地片区开发中，各级地方政府为追求GDP，可能会牺牲城市规划，甚至土地储备早于城市规划，有时地方政府可能会在没有城市土地规划面积和规划使用性质的情况下进行收储，收储土地无法第一时间推向土地市场，土地收储的周期被拉长，加大土地储备融资成本，造成土地储备倒逼城市规划，从长远看，不利于城市的发展。

3.3 城市规划缺乏有效的市场功能需求分析

城市规划往往忽略对土地市场、未来功能需求的分析，易产生很多问题。比如，城市规划无法与城市土地储备的出让目标相吻合，城市稀缺的土地资源的经济价值无法得到最大效率的发挥。规划设计单位缺乏有效的土地市场需求分析，导致土地功能规划单一，无法从多个层次上满足未来城市发展的需要。部分城市早晚高峰道路拥堵、节假日游乐场所拥堵，其主要原因就是居住功能区域、商业办公功能区域、休闲功能区域未能进行市场功能需求分析，规划设计单位未能充分把握城市更新发展对土地资源的需求，未能将城市规划与土地储备进行有机融合。

3.4 城市规划与土地储备管理部门缺乏有效沟通

土地储备是由各级地方政府的土地储备机构组织实施，城市规划由各级地方政府的规划管理部门组织实施。各级土地储备机构在进行土地储备前应对规划条件进行前置，但在具体工作中，双方仅站在本单位的角度，未能从未来城市发展的角度进行衔接。比如各级地方政府城市规划与土地储备土地分类标准不统一，二者依据的政策法规也不同，导致土地的使用性质无法准确定位，后期土地收储出让后易造成冲突。在土地完成回收储备之后，后期的出让工作对土地的兼容性有很高的要求，但是在城市规划中对土地的性质规划较宽松，易导致二者矛盾。

3.5 城市规划和土地储备地下空间存在盲区

现有的城市规划往往忽略地下空间的规划设计，规划设计单位往往注重地上规划设计，未能有效进行地下的人防工程、地下轨道交通、地下管网设计。土地收储对地下空间的使用权、所有权未能进行有效的析产，造成地下空间分割不清。

4 土地储备与城市规划有机融合的策略

在城市的发展过程中，城市规划和土地储备相辅相成，城市规划的工作要融入土地储备的整个过程中，特别是在需要回收和储备的土地资源时不能浅显地停留在资源的申请和审批阶段，要进行下一步城市规划。在政府规划部门中，有着详细的城市规划信息，这些信息要全力支持和帮助土地储存部门开展工作，科学合理地按照城市建设的重点选择土地的储备和范围。土地储备工作要有一定的科学性和合理性，需要以政府出台的规划内容为指导方向，土地储备工作要尽早开展，之后再进行交通网络建设和城镇服务基础建设，从而将土地的收益做到最大化。

4.1 推动城市规划与土地储备一体化

在城市土地储备工作的前期、收储、出让环节，要做好规划和收储一体化。其中最重要的就是前期环节。在前期环节，要结合最近时间内的城市规划方案和建设方案全面寻找土地储备资源。这其中包含着众多内容，例如国民经济发展计划、城市重点发展项目和内容、城镇土地储备的重点地区和根据土地的应用性质而需要置换的用地等，这些都是需要解决的问题。在收储环节的具体操作中，要提前预留土地储备用地，保障城市未来规划的实施。在出让环节，要提前进行产业谋划，结合地方实际情况，分类进行不同的开发。在整个土地储备开展过程中，尽可能减少不能收储不符合规划标准的土地资源，或开发之后不利于经济增长的土地以及城镇的绿化用地等。

4.2 有效提升城市规划质量，增加土地资源出让收益

城市规划有利于土地资源的整合、城市功能的完善以及城市综合能力的提升，对其具有积极的促进作用。城镇的规划方案一旦制定完成，在短时间内不可再随意更改。如果不得不进行修改，需要经过全面协商，听取多方面建议，同时也需要耗费大量的时间和精力。要想提升城市规划质量，需要工作人员在方案制定初期就具备一定的前瞻性和可行性，用较高质量的城市规划方案引导土地储备工作的开展。在较高质量的城市规划方案引导下的土地储备，可以最大程度地完善城市空间结构和资源，做到土地资源的配置优化，将土地资源的作用价值呈现最大化。

4.3 城市规划要预留未来功能调整用地

在进行城市规划时要留出一定的用地面积，同时还要制定土地储备出让中的土地兼容性。在经济的快速发展中，我国的城镇化正在大踏步前行，制定的城市规划很可能由于经济的快速发展而不符合城镇发展需求。因此，在进行土地规划过程中，一定要预留弹性用地，以便在出现问题时及时解决。

5 结语

土地储备是执行政府城市规划建设的重要手段。通过城市规划，能提升土地的利用效率，更能为土地储备调节房地产市场起到强有力的保障。土地储备要与城市规划相互配合，才能实现房地产市场的利益最大化。在具体的土地储备和城市规划工作中，只有与时俱进、平衡好城市规划与土地储备工作，才能更好地保障房地产市场的健康发展。