土地收储增值收益分配方式刍议

黄昊

摘要：土地收储增值收益分配，关系着政府、原土地所有人的利益共享和收储工作的顺利开展。为提高土地收储盘活效率，提升我国土地收储工作质量，文章在土地增值收益分配机理基础上，通过对土地收储增值利益分配现状进行分析，得出我国土地收储工作中存在政策缺乏统一性与科学性、缺乏顶层设计、利益分配不均衡的问题，针对问题及参考相关文献与理论研究，我们提出开放评估市场、加强相关法律制度建设、优先偿付阶梯分享三项改进措施。希望能够作为土地收储的利益分配相关工作的参考与借鉴。

关键词：土地收储;土地增值;利益分配

《物权法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台，对非公共利益进行土地征收的行为实行了限制。城市土地收储工作逐步呈现出市场回购的特征，政府与原土地使用权人对土地增值分享和博弈的过程日趋显著。土地收储利益分配已经成为我国土地收储制度和存量土地盘活制度的核心问题。本文總结了我国土地收储增值收益分配现状，分析得出现行我国土地收储利益分配过程中存在的问题，希望为我国土地收储工作实践提供可资借鉴的参考，为我国完成土地收储和利益分配机制的顶层设计提供依据。

一、我国土地收储增值收益分配现状

（一）土地收储工作方式

根据我国现行《土地储备管理办法》，当前土地收储工作方式有政府主导型、市场主导型和双主导型三等类型。

首先，政府主导型，这种模式最早出现在杭州。其特点是，土地储备中心和政府的土地储备委员会是土地收储工作的主导者。土地储备委员会能够监管土地收储资金和土地资产，制定政府每年的土地储备和出让计划，而土地储备中心主要负责执行相关购储活动。

其次，市场主导型，这种模式最早出现在上海。其特点是，市场力量是土地收储工作的主导者，政府成立土地发展中心——单一的土地收储管理机构，虽然仍然由政府规定收购和储备的土地范围，但是却由市场决定收购和储备价，土地使用权所有者同时也拥有较大的裁量权。

最后，双主导型，这种模式最早出现在武汉。其特点是政府和市场都是土地收储工作的主导者，政府成立单一的土地整理储备供应中心。由政府制定土地的收购储备、拆迁、开发计划，但是价格由招标、拍卖、挂牌出让等市场定价过程来决定。这种方式，既可以增加政府收购和储备土地工作的难度，又充分发挥了市场的资源配置作用。

（二）土地收储增值收益的构成与归属分析

根据相关研究，土地收储增值有土地整体增值、招拍挂溢价和土地个体增值三种类型。

土地整体增值系指政策变化、土地供求变化、城市建设发展、城市人口增长、社会经济发展等系统性变化引起的土地整体性增值。土地整体增值为系统性增值，不取决于土地投资人、使用权人和所有权人的个体主观努力，应该归由被收储方即原土地使用权人拥有。

招拍挂溢价是指因招拍挂垄断供地方式而导致的土地成交价高于土地公开市场价（底价）而产生的土地增值。这一增值完全是依托土地招拍挂供地制度而存在的特有价值。政府利用公权力设计了垄断的土地一级市场，实施招拍挂供地，强制性将完全竞争市场下的“消费者剩余”转移为招拍挂溢价。本质是政府公权力干预结果，应优先归属政府，以体现“谁贡献谁受益”的分配原则，并由政府通过公共支出最终返还社会，被收储方不应享有。

土地个体增值系指因调整该地块用途、强度或对地块直接投入而导致的个别地块的非系统性增值。城市土地个体增值中的用途型增值和强度型增值实质是土地发展权的价值归属。对于土地发展权的归属，国际一般有三种观点：一是“涨价归私”的观点，即主张全部土地的自然增值归原土地所有者所有，美国是代表国家;二是“涨价归公”的观点，即主张土地自然增值基本归国家所有。三是“涨价公私兼顾”的观点，即主张土地增值国家和土地所有者共同享有。

二、我国土地收储工作中存在的问题

（一）政策缺乏统一性与科学性

由于目前各地实行的土地收储补偿办法主要依据各地政府出台的地方性法规或政策性文件，因而使得城市间的政策差异大，缺少统一的规定。如深圳、南京等城市只对现状进行补偿，而福州、长沙等城市则让原土地使用权人也参与到增值利益的分配当中去。而且不仅城市间的政策有差异，同一城市的利益分配政策也存在区别，各项政策制定的随意性很大，缺乏科学的研究。

（二）亟需顶层设计

各城市的补偿政策都是以我国现有的法律和土地产权制度为基础的，我国的土地产权体系中与土地收储利益相关的包括土地所有权、土地使用权、土地处置权以及土地发展权。根据宪法和《土地管理法》的规定，“城市市区的土地属于国家所有”，因而土地所有权利益也应归国家所有。

“使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务”，土地使用者依法享有占有、使用、收益和部分处分的权利，因而土地使用权利益和部分的土地处置权利益应归原土地使用者所有。而土地发展权是由于政府对土地规划作出调整，使得土地用途发生改变而获得的利益，从现有的政策来看，土地发展权利益基本是归国家所有的。

政府作为公共产品和服务的提供者，其职能是为社会大众谋取福利，而不是通过制度设计来实现自身的利益诉求，更不应该通过政策来强化这种目的。国家作为土地所有者和土地制度与政策的制定者，在与原土地使用权人的博弈过程中一直占据主导地位，成为实际利益的最大受益者，原土地使用权人的利益通常以土地储备制度公共利益为理由而被忽视。

虽然我国在2007年出台的《土地储备管理办法》对收储土地的补偿有相应的规定：“收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商”，但该规定的可操作性不强，一是因为该规定过于宽泛，仅是原则性的意见，无法对各城市起到具体的指导作用，二是由于《土地储备管理办法》作为部门规章无法对各城市形成实质有效的法律约束力;而作为法规的《土地管理法》，又缺少对收储土地利益分配的相关规定，由此造成了我国在土地收储规定上的制度缺失。因而函需从法律的层面、制度的层面对土地收储利益分配机制做出顶层设计。

（三）利益分配不平衡

随着《物权法》和《国有土地上房屋征收补偿办法》的颁布，土地收储过程越来越呈现出政府与原土地使用权人的博弈过程。土地收储难度日益增大，特别是在旧有房地产产权关系复杂的更新区域。如果产权归属为央属企业、部属企业、市属企业等，其抗衡土地收储能力强，利益诉求高，直接索要大量土地增值收益，客观上使得土地储备无法完成，城市区域再开发无法推展。

在某些特定项目上，政府与原土地使用权人常常合谋打政策擦边球，运用各种特殊方式或特批政策，变相让原土地产权人自行开发。这虽然推进了土地再开发的进程，却造就了制度不公平。可见，在整个储备过程中，土地储备博弈过程的核心问题就是政府与原土地使用者之间的利益分配不平衡。

三、土地收储增值收益分配方式的改进措施

（一）开放土地评估市场

按土地评价为基准的这种方法，按照估价标准的不同，可以分成基准地价估价和市场评估地价估价。基准地价估价，主要是基于原地价、中间收购价、历史投资额等因素进行价格评估，从而计算出土地增值收益，再按一定比例分配给原土地使用者，使用该方法的城市包括了：宁波市、台州市、石家庄市等。市场评估地价估价，主要是基于土地的未来用途、规划、商业价值等因素进行价格评估，从而按一定比例将增值收益分配给原土地使用者，使用该方法的城市包括了：昆明市、南宁市等。

当前的土地评估机构的专业性较差，很大程度上都是政府指导下完成，缺乏独立性，需要开放土地评估市场，提高评估的科学性和公正性;基于土地的未来用途与规划的市场评估地价估价，一旦土地规划发生改变，估计是否需要调整、补偿数额的退还和追加，都要制定相关政策。

（二）加强相关法律制度建设

首先，完善再开发法规政策，当前各地存量土地再开发的创新做法一定意义上己经突破了既有的法规政策规定，函需在供地方式、审批程序、收益分配等方面给予立法引导与立法支持，以期形成稳定的制度环境与开发预期。

其次，健全土地市场体系，存量土地自行开发相当部分通过寻找社会资金与合作方的形式实施，将合作开发权纳入土地有形市场，将有效消除存量土地再开发过程中暗箱操作以及寻租问题，促使信息流动与信息对称，提高城市土地资源配置效率。

最后，科学编制专项规划，建议国家层面综合考虑经济社会发展各类需求，研究我国存量土地再开发战略，编制存量土地再开发专项规划，明确存量土地再开发的近期及中远期目标、开发范围、改造方式、推进步骤等，形成存量土地再开发战略规划和行动纲领。

（三）优先偿付阶梯分享

本文认为我国土地增值应采取“公私兼顾”模式。“增值归私”着重私权的利益，而土地所有权者权益、国家公权力及开发负效应补偿等公共利益得不到保障;“增值归公”着重公权的作用，采取征收拆迁补偿政策进行强制收储，严重侵犯私有财产权益，收储难度大，博弈时间长，土地盘活效率低。“公私兼顾”可以实现公权力和私权力的统一。各城市土地收储利益分配创新实践也充分表明，土地增值收益收储双方分享己成共识。

相关研究提出优先偿付公私基本利益，净增值收储双方梯级分享的分配方式，来将解决土地收储增值收益分配不平衡的问题。具体内容即为地储备出让收益应优先偿付征收与拆迁补偿费用，作为被收储方基本私有权益;优先偿付招拍挂溢价、土地所有权收益、生态补偿金以及其他国家规定的各类专项基金，作为国家基本公共权益。利益双方先确保基本利益，可明确权益边界，实现权责分明。对体现土地市场价格水平的净增值收益进行分享，则体现了风险共担市场化分配准则。这一分配机制，兼顾了公平和效率统一。

四、结语

土地收儲增值收益分配方式，直接关系到政府、原土地所有人的利益分配间题，和土地收储工作难度。在工作进行和改进中，需要考虑原土地所有人和投资人的合理土地收益，也需要为政府争取更多的土地财政收人，从而推进土地收储工作的顺利实施。

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（作者单位：三明市土地收购储备中心）