试论如何强化土地储备市级统筹发挥土地效应

朱茜

摘要：土地储备是统筹调控土地资源、保障经济社会运行的重要手段。文章围绕“加强土地收储市级统筹”这个课题，在土地储备、熟化、资金运作等方面进行了调研和论证。

关键词：土地储备;统筹调控;土地效应

一、济南市土地收储工作现状及存在问题

1998年，市政府下发了《关于加强土地一级市场管理放开搞活土地二级市场的通知》（济政发〔1998〕27号），提出政府垄断土地一级市场、放开搞活二级市场的管理模式。为强化政府对土地一级市场的调控能力，1999年4月，济南市成立市土地储备中心，受市政府委托，统一行使市区内土地收储及相关职能，负责土地收购、整理、储备和融资等工作。2000年6月，济南市政府印发了《关于建立土地收购储备制度的通知》（济政发〔2000〕16号），标志着济南市土地收储制度正式建立。这期间，土地收储主要围绕保障城市重点项目建设用地、国有企业改革（改制）土地处置等进行，数量相对较少，资金投入主要是财政资金，补偿方式主要是货币补偿。2007年以来，为满足大量资金需求，济南市政府陆续成立4个市级投融资平台，并赋予其独立实施土地收购熟化职能。投融资平台作为熟化实施主体，各设一个土地储备分中心负责收储工作，土地收购出让情况向市土地储备中心报备。2012年以来，开始允许具有投资实力的企业参与土地收购熟化工作，土地收购主体多元化，融资方式也有新的探索。

与此同时，济南市土地收储工作在管理机制、运行模式、配套政策等方面，还存在一些问题。资源掌握上，政府主导性不强，土地储备不足、调控能力下降，一定程度上影响了土地资源的合理配置。同时，各投融资平台债务压力沉重，潜在金融风险问题突出。

（一）土地储备制度框架和管理机制不够合理

土地储备制度的推行实质上是对政府各部门和社会机构利益的再调整，需确定权益、核算成本，在各级政府、各部门和社会机构之间合理分配利益，才能保证制度的顺利运行。土地储备涉及国土、财政、建设、规划、房管、发改等多个职能部门和市场主体，长期处于条块分割管理模式，不利于对全市土地收储工作统筹指导、利益协调和有效监管，迫切需要建立统一决策、统一管理、统一运行的制度框架和平台机构。

（二）政府对土地资源的统筹作用受到制约

济南市土地储备中心实际储备土地并不充足，但各区、市级平台有大量批而未供土地，有的土地批复后十几年没有供应，使得宝贵的规划计划指标利用效率较低。也就意味着土地集约节约利用水平不算高。现行体制下，市土地储备中心人员力量有限，难以承担大量土地储备的策划、谈判、补偿、清点等工作。同时，地方政府投融资平台作为市经济发展特定阶段的产物，在扩大内需、加快城镇化进程等方面发挥了重要的作用。地方政府投融资平台也存在着严重的体制机制缺陷，而且其无序发展使得地方政府性债务不断累积，不仅影响了其功能作用的有效发挥，也对经济社会发展造成了潜在风险。在全市迈入结构优化、动力转换、发展质量不断升级的背景下，地方投融资平台作用的转型发展势在必行。

（三）现有土地收购补偿政策不适应“大收儲”改革需要

济南市土地收购补偿主要分为评估收购和出让分成收购两种方式，并相继以政府规章的形式加以规定。但是，在片区开发过程中，以上两种方式均难以实现政府依法依规操作与被收购单位或者个人争取权益之间的平衡。在实践中，被收购方对土地补偿额的预期过高，评估价格难以达到预期，最终影响片区开发的进程。由于被收储地块的规划性质或当前用途不同，按现行政策容易造成“同地不同价”，导致“收储难”，需要尽快完善配套政策。

（四）现有体制无法适应国家对土地储备资金使用管理的要求

济南市土地储备资金有两个运行渠道，一是由市财政拨付市平台或区平台，二是由市土地储备中心拨付区政府。按照《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）等文件规定，市级投融资平台不再具备土地收储职能，土地储备资金由财政部门实行预决算管理，通过国家名录内的土地储备机构，用于具体项目。另外，2017年5月16日，财政部、国土资源部发布了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）的通知》，建立了土地储备专项债券与项目资产、收益对应的制度。作为按政府性基金收入项目分类发行的第一个专项债券，土地储备专项债券带有明显的探路性意义。但是，土地储备专项债券的发行限制较严，现有体制难以实现资金的高效运作。

二、其他城市土地储备的做法

目前，广州、合肥、郑州、重庆、深圳等城市的做法基本都按“政府主导、连片规划、成片储备、完善配套、系统策划”的原则，实行市级统一收储、区级具体实施，统筹推进城市更新，引领城市转型升级。

（一）政府主导，成片储备

建立全市统一的储备管理体制，统一制定土地储备计划，推动片区统征储备。特别是广州、合肥两市，都实行片区二次规划、统征储备方式，通过意向规划加快推动收储，通过详细规划保障后期土地处置。在熟化过程中，由市土地储备中心作为收储项目主体主导工作，市级筹集资金，委托区政府具体实施征地拆迁工作，完成熟化后的土地纳入市级土地储备库统一管理。

（二）统筹资金，适当奖励

土地收入分配以市级统筹为主，广州市从2015年开始，每年从土地出让收入中安排100亿元用于轨道交通建设，合肥市从土地出让收入中计提2%用于城市综合治理，郑州市计提7%的一般公共预算收入、10%的经营性用地出让收入、30%的人防易地建设费，设立公共交通基础设施建设发展专项资金。综合考量财权事权与支出责任划分，适当给予各区一定奖励，调动积极性。

（三）搭建平台，市场运作

组建或改建专业化国有公司，作为土地储备开发经营的市场化运作平台。省级层面，山东、云南、重庆、湖南、海南等地均已组建完成。山东省日照、聊城、东营等城市也组建了类似公司。

三、推动土地储备市级统筹的思路及举措

下一步土地储备工作改革的基本思路是：按照市委、市政府决策部署，围绕建设“大强美富通”现代化国际大都市中心任务，学习借鉴外地城市成功做法，调整土地储备机制，转变土地熟化模式，在全市范围内推行集中统一的“大收储”，建立行之有效的城市土地统征储备制度，实现土地“统一规划、统一收储、统一供应、统一管理”，为城市建设发展提供储备用地保障和强力资金支持。

（一）调整机构和职能设置，实现市级政府对土地资源的调控和统筹

充分发挥政府调控土地市场的主导作用，通过统一的土地“储备权”和“供应权”，对全市土地资源实行强力调控和统一配置，实现城市用地科学布局、基础设施全面配套、招商引资项目高效落地，推动城市规划建设“一张蓝图”落地。机构改革后，切实抓好规划、土地全市统筹和管理。土地储备中心作为济南市唯一的土地储备机构，实施土地统一收储、统一策划、统一运作。建议组建济南土地发展集团有限公司，具体实施储备土地前期开发相关工作。通过实施土地储备、开发、整理和经营，利用土地政策开展投融资和资本运作，提高政府土地出让收益，为重大基础设施、重点工程项目建设筹集资金。

（二）完善土地收储体制机制，提升决策水平和运行效率

建议在市招拍挂工作领导小组原有职能基础上，增设国有土地统一储备管理职能，负责审议济南市土地储备规划、土地储备年度计划、土地储备资金筹集、重点工程项目土地储备和片区土地一级开发方案，研究和协调解决土地储备工作中的重大问题。市土地储备中心负责编制年度土地储备计划、资金预算草案、投入产出测算，按程序报批后执行。各市级平台和各区政府负责向市土地储备中心提报原收益平衡区和各区政府（管委会）已经投资熟化区域内的年度土地储备计划、土地储备资金筹集方式、投入产出测算、可行性分析、招商引资产业导向意见等，纳入土地收储市级统筹。上述范围内土地收益对应不同时期的收益分配政策，分别单独核算，通过土地收储资金渠道予以返还，以保障各平台、各区政府及管委会既得利益。其他区域土地及新一轮国土空间规划释放的城市建设用地，由市土地储备中心统一管理规划协调、收储实施、供地策划等环节，各区和济南土地发展集团配合实施。

（三）建立完善土地收储配套政策体系

配合推行“大收储”模式，结合济南市实际，出台了《国有土地使用权评估收回补偿管理规定》，研究起草了加强土地收储市级统筹的意见以及储备土地产权登记办法、储备土地管护办法、储备资金管理办法等配套文件，并征求了相关部门、单位的意见建议，待条件成熟时即可提交市政府常务会研究审议。

（四）规范土地储备资金使用管理

新增土地储备项目所需资金，严格按规定纳入政府预算，从国有土地收益基金、土地出让收入、地方政府储备债券和其他财政资金中统筹安排。市土地储备中心依照年度储备计划和资金预算，实行“专款专用、项目管理、分期拨付”，由各市级平台、区政府及濟南土地发展集团具体实施各项目区内土地开发整理。土地储备资金按照项目进度分期拨付，各市级平台、区政府投资熟化的项目，按照原定收益分成政策执行;济南土地发展集团负责熟化的项目，土地出让后，扣除熟化成本和给予所在区适当奖励外，土地收益全部纳入市级财政。

（五）建立事权财权相匹配的土地出让收入分配体制

制定合理的奖励机制，调动各级积极性。土地储备开发整理项目以使用市级土地储备资金为主，各区政府也可出资参与项目实施。使用市级土地储备资金实施的土地储备项目，项目完成并供应土地后，给予项目所在区政府土地出让收益一定比例的资金奖励。济南土地发展集团成立，并且发展壮大后，市级平台、区政府平台逐渐剥离原有的土地熟化职能，与济南土地发展集团成立合资公司，在保证市级财政收益不低于现行收益水平的前提下，依据出资比例分配收益。

参考文献：

[1]陈志家，向兵.对进一步完善我国土地储备制度的探索[J].国土资源科技管理，2013，30（05）：131-140.

[2]唐金波.济南市土地收购储备制度发展探究[J].山东国土资源，2011，27（10）：52-56.

（作者单位： 济南市土地储备中心）