水行政处罚自由裁量权细化量化必要性分析

近年来，按照依法行政、依法治水的要求，在水利部的指导下，依据有关法律、法规、规章和水利部授权，各级水利系统不断推进流域水行政执法监督,水行政处罚工作进一步规范，水行政管理工作更加有序，防洪安全得到进一步保障，生态安全得到进一步强化，人水关系更加和谐。但随着流域工业化、城镇化进程的加快，擅自侵占河湖水域岸线、违法设障、非法圈围、非法采砂等水事违法行为时有发生。笔者调研发现，在进行调查取证和作出水行政处罚决定过程中，不同地方同一性质案件的处理结果存在很大不同，有轻有重，影响了执法的公正性和严肃性，主要原因就是行政处罚自由裁量缺乏标准、运用随意。同时，现代社会不断发展进步，社会关系复杂性、多样性和多变性更加明显，水行政执法部门从事涉水事务管理，首先就要面对这些复杂多变的社会关系，如何有效发挥行政管理职能、切实提高行政效率、合理实施水行政处罚是亟待解决的问题。根据依法行政、依法治水管水和加强水利法治建设的要求，必须严格执行法律规定，按照规定的条件、程序和权限依法行使行政权力，不可违反法律规定，超越法律赋予的权限。

一、水行政处罚自由裁量权细化量化工作开展背景

在水行政管理过程中，由于法律的相对稳定性同复杂的行政管理之间的矛盾，为了确保法律的公平正义价值的实现，不得不在二者间设定一个过渡性的“中间体”，使这一对矛盾得以平稳化解。“中间体”即为自由裁量权。由于行政主体从事行政管理活动要面对复杂多变的行政事务，为了提高行政管理的效率，提高服务水平和管理能力，自由裁量权应运而生。

2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，要求要合理行政，并指出行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。2015年7月，水利部《关于全面加强依法治水管水的实施意见》也提出要规范自由裁量权，完善规则和机制。2015年公布的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》进一步提出要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。建立行政处罚自由裁量基准势在必行。

二、水行政处罚自由裁量权细化量化必要性分析

1.自由裁量权细化量化是加强监督管理的需要

鉴于涉水事务、涉水案件本身的复杂性，水行政主管部门从事水行政执法管理，依法作出具体行政行为时，若是严格采用单一行为模式、相同标准来衡量每一件具体案件，不但有损执法的效率，还会进一步导致对行政管理相对人不公平、不合理的对待，不利于涉水事务的规范管理，具有极大的负作用。通过赋予水行政执法部门一定的自由裁量权，可以使得执法者在作出具体行政行为时具有一定的自由和回旋余地，使得复杂的关系能够及时调整和处理。

从制度意义上讲，通过行使行政处罚自由裁量，在复杂多变的行政管理现实与法律法规的相对稳定性之间架起了一座沟通的桥梁，是水行政执法部门在面对待处理事项时，能够根据具体案件情况灵活、快捷、高效地作出处理决定。因此，自由裁量权的存在，是水行政执法部门正确适用法律、全面履行涉水管理职权的重要保障。随着社会经济快速发展，执法监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大，需要相应的自由裁量权，从而与日新月异的现实相适应。根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”，也要求行政机关必须有自由裁量权。

2.自由裁量权细化量化是完善制度建设的需要

行政处罚自由裁量权对一个涉水事务的正常管理有着不可低估的作用。法律有统一、稳定和可预测的优点，但也有灵活性差的缺点，为赋予法律某些灵活性，争取形式公正与实质公正的统一，有必要发挥执法者的主动性与创造性，要求水政执法人员根据自己的判断以最好的方式实现法律的目的。自由裁量权是法治社会必不可少的。从水行政主管部门处理行政事项进行管理活动过程看，面对复杂多变、头绪繁多的具体处理事项，对管理水平、管理技术提出了越来越严格的要求，如果水行政执法部门不能够区分各类行政事项情况并分别作出恰当处置，那么行政管理不仅达不到预定效果，甚至出现较大的负面影响，造成不应有的侵害，也正是水行政执法部门在行政管理中的不断探索，分析各类事项的不同特点进而采取不同的处置措施，使得行政处罚自由裁量不断发展和完善。

由于法律具有相对稳定性和滞后性的特点，从涉水法律法规的现状来看，立法者在制定行政法律法规过程中，难以完全预见到所有的涉水管理中出现的问题，也无法罗列出所有的管理事务，除了法律规定比较成熟的部分以外，相当大的一部分行政法律法规规定只是进行了原则性规定，对具体的行为内容、执行条件和施行标准无法做出全面、细致、精确的规定，只能在一定范围内规定可供水行政管理部门选择的行为措施、行为方式和行为幅度。同时，由于立法技术方面的不足，加之行政管理极其复杂、头绪繁多，涉水法律法规中难免出现法律漏洞和法律空白，但是涉水行政管理事务却具有广泛性、时效性和紧迫性，这一矛盾的存在，迫使有关法律法规规定在面对行政管理过程中的新情况、新问题时，水行政主管部门可以行使自由裁量权，因情、因人、因时、因事做出有效管理，而这些规定在实际执行过程中又必须通过加强制度建设予以落实和细化。

3.自由裁量权细化量化是提高执法效率的需要

效率是行政的生命。赋予水政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护水事秩序的健康运行。自由裁量权的存在也是提高水行政主管部门从事行政管理效率的客观要求。从水行政管理的现实情况看,水行政管理具有管理事项繁杂、头绪多、范围广、任务重、要求高的特点,水行政执法部门需要处理的行政案件也不断呈现出多样性的特点,新型水事案件、新的涉水管理事项也不断出现,这在客观上要求水行政主管部门的管理方式、管理水平、管理技术等不断更新。这种客观情况的存在,要求立法时必须为执法者设定一定范围和幅度内的自由裁量权并努力将其细化,以便水行政主管部门在处理具体行政事务过程中能够充分发挥主观能动作用,依据法律原则和具体法律规定,结合水行政管理事项的客观实际,进行价值分析和判断,从而积极应对,采取适当、合理的方式及时予以处理。

三、结语

自由裁量权是在涉水法律制度不断发展、完善的过程中必然出现的，也是实现依法治水管水的普遍要求和具体体现。基于社会发展的客观实际，水行政执法部门要高质量、高效率地处理涉水违法违规案件，就必须运用自由裁量权实施行政处罚。可以说，赋予水行政执法部门自由裁量权是复杂的水事活动下的必然产物，是弥补法律滞后性、提高行政管理效率的重要工具和重要保障，对于各级水行政执法部门依法快速灵活处理问题、确保涉水管理活动正常运行发挥着重要作用。因此，从行政法律理论层面与行政执法实践层面上看，自由裁量权是依法治国、依法治水管水的必然要求和重要体现，是行政执法主体进行水行政管理所必需的手段，是弥补制度建设不足和法律法规规定空白的必要措施，也是实现法的正义价值、公平价值的必要补充■