水利工程代建制实施过程中存在问题探析

赵 敏 王明辉 郑 丽

2017年，江苏省宿迁市水利局按照建管分离的要求，成立了宿迁市水务工程建设管理中心，编制15 人，为财政拨款事业单位。建管中心成立初期，人员数量少、结构不合理，造成技术力量严重不足。为适应新形势下水利工程建设任务需要，宿迁市陆续在西民便河整治工程、黄河故道后续工程以及淮河流域重点平原洼地近期治理工程等项目尝试推行项目代建制，有效解决了建管力量不足等问题，取得了积极成效：

（1）有利于优化政府职能，加大监管力度。实行代建制后，通过招标方式择优选择专业化代建单位，依照法律、法规和合同条款，要求代建单位切实履行项目建设管理主体责任，极大减少了政府在具体项目建设管理中的工作，让政府能够把主要精力转移到行政监督和法律法规贯彻执行上来，有利于维护社会公平，更好地履行市场监管职能。

（2）有利于规范政府行为，杜绝腐败滋生。在政府投资项目推行代建制，实行政府决策与建设管理相分离，使参建各方的权、责、利更加明晰，可以克服传统建设管理模式下，对业主单位缺乏监管，业主单位不承担政府投资项目风险，造成业主行为的不规范等弊端，在一定程度上消除了各种行政干扰，有利于从体制上铲除腐败，预防职务犯罪，遏制腐败现象。

（3）有利于发挥专业优势，节约工程成本。代建制有利于改变政府投资项目“投资、建设、管理、使用”四位一体带来的专业化不强、低效率、低质量等问题，利用代建单位项目专业化管理优势，有效避免水利工程项目“三超一拖”（超投资、超标准、超规模、拖工期）现象，有利于控制项目投资，节约工程成本，提高工程质量，保证经济效益和社会效益。

（4）有利于明确管理责任，促进市场竞争。水行政主管部门成立项目法人直接负责工程项目建设，往往是既当“裁判员”又当“运动员”，极易出现项目法人责任空化、虚位、法律责任不明确等现象，造成项目管理失误、投资失控，致使公共利益受损。代建市场的逐步发展和完善，有利于形成良性市场竞争环境，提高工程建设专业化管理水平，保障工程建设目标顺利完成，实现投资效益的最大化。

一、代建制实施过程中存在的问题

1.法律法规依据不够充分

目前，项目代建制从国家法律层面上尚未出台强制性的法律法规，虽然各地相继制定了代建制管理办法，但还没有具体的操作细则。各地推行代建制大都仍处于探索与实践当中，代建单位的法律地位不明确，造成代建单位在办理土地、规划等审批手续方面仍然比较困难。对代建方的节约奖励、超支赔偿条款，在合同履行过程中，受国家、地方政策性调整等各种因素影响；加之代建单位大多规模偏小，实力较弱，赔偿能力不足，代建合同常常履行不到位。

2.代建市场竞争机制尚不成熟

代建市场正处在发育阶段，各地对代建单位的资格条件、等级划分、管理标准、项目收费、市场准入等要求还比较模糊。参与竞争的代建主体多具有一项或多项设计、监理、咨询资质，具备代建实力的单位数量较少、竞争力不强。有的代建企业还隶属于政府部门，与政府部门或多或少还存在关联，导致在选定代建单位时，明显带有垄断色彩，未形成良性的市场竞争，影响了代建企业的长远发展。

3.代建单位工作界限尚未明确

实施代建制过程中，代建单位代替业主履行项目管理职能，由于代建单位与业主、监理单位存在工作内容交叉，还没有形成各行业代建实施规程和技术规范，不同项目代建单位的管理内容也不相同，很难对代建单位管理工作的规范性和整体质量实施绩效考评。加之项目征迁协调、设备考察等分工内容以及发生费用由谁承担还存在较大分岐，代建单位与业主之间的经济利益尚无法完全分割，导致投资失控。

4.代建单位管理能力尚显不足

大部分代建企业缺少复合型管理人才，普遍存在人员配置不合理、考核机制不健全、项目管理人员知识面窄、综合协调能力较弱等问题。项目建设管理过程中，常常只局限于征地拆迁、工程进度、质量、安全以及现场矛盾协调和相关手续的办理，尚不具备项目建设全方位的管理能力，对技术方案审定、设计方案优化等技术性强的业务还存在不足之处，在合同谈判、支付工程进度款等方面尚不能发挥专业化管理优势。

二、完善代建制的意见和建议

1.出台代建制法律法规，规范代建单位业务行为

通过立法，把建设管理责任转移给代建单位，切实解决责任权利不对等的现象。建立完善规范的代建制度体系，区分行业主管部门及项目参建各方职责范围，明确代建单位的资格条件、法律定位、项目实施与管理内容，规范代建主体行为以及与参建各方的相互关系，制定代建取费标准，在招标过程中，要求代建单位列明费用明细和取费标准，避免无序竞争。

2.制定行业标准规范，协调工程参建各方关系

代建管理模式下，业主、代建、监理并存，其职责既交叉重叠又有所侧重，政府应当制定代建单位规范，明确代建工作内容、范围和程序，平衡参建各方之间的责任权利以及制衡关系，以行政监督为依托、落实项目法人负责制，保持代建单位与设计单位、施工单位之间的良好沟通，实现代建单位统筹管理，其他参建单位各司其责、紧密配合，保证工程预期目标的实现。

3.细化项目管理目标，充分发挥代建单位专业优势

对于水利工程项目来说，政策执行力度受地方影响大，工程难度大，资金筹措及地方配套等不确定因素多，造成工程“三超一拖”现象难以避免，因此规定代建工作的切入点尤为重要。初步设计完成后，工程投资规模就已基本定型，代建工作应当在项目建议书批复后就超前介入，强化管理，充分发挥代建单位专业化的优势，控制投资规模，确定设计图纸的质量和交付时间，控制工程投资造价、优化设计施工方案，从根本上解决设计与施工相互脱节问题，保证工期、质量和资金投入，规避工程风险。

4.加强人员教育培训，完善代建单位考核奖惩机制

代建企业是“知识密集型”管理公司，不仅要能够承担民事责任和社会责任，还要求从业人员具有较高的专业知识和一定的管理能力。加强专业化代建队伍的教育和培养，构建规范的工作流程，形成全过程、全方位覆盖的管理体系，是充分发挥代建单位在项目管理上的优势和作用的重要保证。此外，代建企业还应建立人员聘用、考核激励、绩效评价体系，完善奖惩措施，开展绩效评估，拓展业务范围，增强企业的核心竞争力，从而赢得更大的市场。

三、结语

代建制作为政府投资项目建设管理的创新模式，所具备的优势不言而喻，正在不断完善和逐步推广。在实际运用过程中，虽然代建制还存在诸多需要探讨和解决的问题，但它在控制工程投资、提高投资效益具备独特优势，必将成为未来水利工程项目建设管理发展的趋势■