国土空间规划功能定位与实施路径探索

刘 畅

合城设计集团有限公司 上海 200082

一、现代社会背景下国土规划的功能定位分析

（一）总体定位

国土空间的规划，主要是根据我国国土资源开发、保护以及治理等工作，将整体的部署管理工作有效落实。在实践过程中，做好规划与发展、环境保护等工作的协调性引导，在国土规划总体定位阶段，既要保障基础性也要突出战略性特点。有关于国土空间的开发利用，以及国土资源的保护与治理工作，相应的实践活动要突出指导性的特点，还要做好综合性的管控引导[1]。我国在指定阶段性的管理目标阶段，确定总体发展战略目标，做好主功能区的划分。也就是说国土资源规划管理工作，要根据环境的实际承受能力的要求，完成国土定位规划，突出其开发、保护、治理等基本作用。因此在新时代背景之下，我国的土地总体规划与其他国家有一定的相似性，也有助于强化国土开发，并整合利用各种优势条件、政策条件等等，最终将综合治理的规划管理目标落实。

（二）优化规划

我国在现代社会背景之下，开展国土规划工作，与以往所制定的土地使用管理制度有紧密联系。规划管理工作属于土地管理刚性文件，也是达成对特殊土地资源保护的基础政策条件，在土地用途管理阶段，按照制度要求各项工作能有条不紊地推进，以此为基础建立从国家到乡镇中间五个等级的规划体系建设。我国的土地空间总体利用规划，更注重资源的有效使用以及保护管理工作，应用这种管理模式，也能有效展现我国当前在土地空间规划方面的整体效果。

（三）基本功能

新时期我国加强国土规划的主要目的，是将功能区域建立，完善管理制度。在开发管理的过程中，各项工作的战略性特质较为显著，且具备约束性的特质。利用科学统筹规划管理的方式，将人口分布、土地使用、城市化管理、经济区建设等工作有效加强，在不同空间之中，各项功能都得以确立，以此为基础将开发管理的工作方向及时调控，此时的国土资源开发强度合理，且各个环节的开发流程也能规范化应用。国土规划的主要功能，便是优化国土开发格局，做好基层战略部署工作，有协调区域功能的特质。

（四）治理规划

国土治理规划工作，围绕非农业建设耕地补偿机制的实际要求进行。现阶段所提出的土地治理规划，是后续各类治理活动有序开展的指导条件，将土地使用与管理工作，视为土地整体规划的基础构成部分，应用土地综合治理的战略部署以及管理目标，对各项政治活动以及建设任务进行统筹规划安排，区分工作要点之后，将重大项目工程建设方案确立，后续完善规划管理体系，按照国家、省部级、地市级、县级、乡镇级的规划层次要求开展相应工作。现如今我国在规划建设的过程中，有节约用地以及生态文明建设发展需要，土地的治理规划工作，更注重土地数量、土地质量、生态环境保护等综合性的规划管理目标应用。在规划国土资源的同时，根据当地的农业、工业发展需要，优化城市建设，做好重点开发并完成低效率土地资源的应用，最终在国土资源规划管理阶段，治理以及防护管理工作协调性开展，最终达成和谐发展目标。

二、做好国土规划管理工作的重要意义

（一）完善国土规划体系

我国国土资源部门在不同历史阶段，提出的国土规划任务目标有所不同。做好国土资源的综合性开发管理，实现生产环境的综合治理以及布局管理，经过多年来的努力与改进，现如今已经形成特色性、独立性的专项规划制度。我国是法治社会，在各行各业的工作之中，相关的管理政策以及制度，要依据法律规范进行，在具体的规划工作中有效践行。按照调查研究会发现，我国多数省级地区的专项规划目标更为细致，尤其是在一线城市之中，在国土规划方面有引领作用。国土规划存在空位，因此也需要应用国土资源规划政策部位，为追求区域经济、科技发展做好准备工作。

（二）顺应市场经济发展需要

我国的国土空间规划工作，要在政府部门的引领之下进行，此时地方政府部门成为新时期的利益主体。而地方政府对各项经济活动的管理权、调控权是相互促进、相辅相成的，能有效达成资金、权力的优化分类。我国构建较为成熟的市场经济体制，在同一国土空间之中，人口以及经济活动能自由流动，但是国家在实践阶段不能利用其他的强制性措施对其进行干预与管理[2]。尤其是在民主化管理制度提出之后，政治民主对国民的权力有清晰的界定，也就是说在国土空间规划阶段，要保障公民的平等地位，按照就业环境、生活环境的影响，政府以及相关部门，要借助空间配置策略，实现有关于国民所得财富的充分分配管理，在这种管理模式之下，国土空间规划管理要展现民主性的特质。

（三）完成小康社会的构建

在新时代背景之下，社会发展有新的特质，国民经济发展速率加快，我国的综合实力也进一步提升，人们的生活质量得到改善。当我国的生产水平提升，受到国民经济发展的影响，粗放式的社会管理模式，会导致在资源友好型社会建设阶段面临诸多问题。完成小康社会的全面建设，在国土空间规划阶段有更高标准的要求，保障国土资源应用的安全性、合理性，探索区域协调发展策略是主要任务。

三、实现国土空间规划功能定位的相关举措

（一）协调国土空间开发与保护相关工作

在国土空间规划阶段，要保障国土资源开发与保护工作能按照计划目标进行，采用有效的管理措施，加强资源保护并将经济社会发展目标落实。因此政府以及相关部门，需要将规划管理原则落脚于综合性强、基础较深的决策管理工作之上，在过程中有关于国土空间开发管理工作，都要凸显制度的引领作用，做好国土空间专项规划与其他工作之间的协调性引导。在国土资源部主导的国土规划指导纲要之中，明确区域战略发展目标，突出区域发展主体功能之后，应用协调性的战略发展规划，开发管理与资源保护工作相互协调，能达成相互影响、共同进步的发展目标，在过程中应用国土资源分类保护模式，我国的国土空间规划工作与发达国家保持步调一致，有效克服在实践阶段的问题，能够将国土综合整治的格局优化建立。

（二）合理设置规划指标

国土空间规划管理的过程中，总体规划管控指标建立，最终目的是实现高效管控空间开发、合理开发、综合治理的基本要素。国土空间规划工作，确定指标之后有利于优化开发措施，将资源保护效能提升，控制生态环境问题[3]。规划指标建设的过程中，应用多种类型的管理措施，在国土空间开发顺序设置、开发类型划分、国土资源应用、生态环境保护等方面，同时也需要基础设施辅助进行，有效开发与利用多样化的资源条件。

在国土规划的过程中，划分功能区域重点应用开发流程以及安全管理工作，完成开发强度、面积、耕地森林等的保留，在农村地区村民居住点的保护，配合重点设置以及管理目标进行。在国土资源开发管理阶段，优化管理流程极为关键，确定土地使用的整体规划中的用地面积，在城市空间总体规划目标，以及土地使用整体规划过程中，城镇工矿规划总体目标相一致，因此做好国土总体规划体系的构建，必然要将土地资源利用以及土地整体规划管理工作的衔接性提升。

确定国土规划利用的具体指标，依然要结合分级发展、资源配置管理工作进行。土地资源的利用规划，是按照国家对土地资源宏观计划以及控制管理工作进行的，在实践阶段应用各类具备约束性的管理目标，其中还包含耕地、城乡建设、农田建设、土地开发、土地复垦等相关工作，从国家到地方逐层进行分解，分级管控的模式，在年度的转用、报批等各个环节，都能按照管理要求进行[4]。我国是中央领导与地方分级开展管理的政府管理模式。因此在土地发展管理的过程中，基本上也形成了两极化的管理形式，在管理权属设置方面，将土地用途视为管理中心，采用从下至上的管理指标，整体的规划发展，能有效反映出中央政府部门、地方政府部门开展的一级管理意图，控制土地发展权限，城乡土地规划更是具备自身的代表性。

（三）做好国土空间规划流程设置

国土空间规划在实施过程中，管理机制的可操作性相对较强。按照《国土空间规划纲要》的要求，利用机制创新管理模式，将土地、海洋资源、水资源、矿产资源等开发以及环保工作完善落实，按照当地的产业发展情况，将产业管理、投资管理制度优化建立，在耕地保护方面会给予相应的补偿条件，给当地的农业发展创造有利条件。将环境保护补偿以及国家财政机制有效应用，相关管理部门做好有效的沟通以及监督管理，各级政府部门的监管工作落实，在国土资源开发利用的过程中，也能确保土地资源治理工作能顺利完成。地方在建设发展的过程中，将土地治理规划工作有效落实，主要是根据重大工程或项目，开展更高层次的统筹规划管理，我国在土地治理的过程中，将具体的指标逐层分解，做好战略部署以及规划管理，后期土地治理工作能完善推进。国土规划管理过程中，将全面性、特色性的管理目标落实，各个阶段的管理规划措施应用，实现监督管理体系的完善构建，最终国土空间规划过程中，各项管理制度都能充分发挥其影响力。

结束语

按照政府部门的工作要求，追求经济科技发展的同时，要围绕生态环境保护、生命健康发展工作进行，完成国土空间的统一管理，保护生态环境，并展现生态系统统筹治理的功能，必要了解国土空间规划的功能定位，将国土空间的使用管理以及生态环境修复工作有效落实，应用多样化的管控措施，完成数据信息对比分析，能优化土地空间管理方案，最终实现国土资源监管工作目标。