城镇老旧小区改造的对策研究

万 勇 何方平

（湖南省建设工程质量安全监督管理总站，湖南长沙 410116）

第十三届全国人民代表大会第四次会议的政府工作报告指出，政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，提升县城公共服务水平[1]。城镇老旧小区改造是贯彻落实党的十九大精神、解决城市发展不平衡不充分问题、实现人民群众对美好生活向往的重要举措。城镇老旧小区改造是共享发展成果的民生工程、扩大有效投资的发展工程、提升城市治理水平的改革工程。国家高度重视城镇老旧小区改造工作，政府工作报告连续四年提出明确要求，国务院办公厅印发专门文件在全国部署开展改造，并将其纳入国家保障性安居工程，予以资金、政策等支持。

1 城镇老旧小区的现状及问题表现

我国老旧小区数量较多，涉及居民超过四千万户[2]。大部分城镇老旧小区建成年代较早，位于城市或老城区的中心位置。原来的建设标准相对较低，各种基础设施配套老化、破损严重，相应的公共服务设施缺失，大部分老旧小区没有物业管理，属于城市管理的真空地带。

在老旧小区原有居民中，部分居民已搬离小区，剩下居民多为退休老人或外来务工人员、租户，小区内部的管理缺位，经常面临卫生环境差等现象。

（1）房屋本体方面存在的问题。

部分老旧小区建筑物本体立面破损脏污严重，屋顶漏水、外墙渗水问题较为突出，楼道扶手和窗户失修，违建问题突出，防盗网、雨棚样式不统一，立面凌乱不堪，严重影响视觉感官。

（2）基础设施方面存在的问题。

部分小区供水、供电未实现一户一表，供水、排水、燃气管道老化，年久失修、管理缺失、损毁严重；部分小区存在自来水滴漏、水压偏低等情况，排水管污水外溢、排水不畅堵塞，时常发生城市内涝现象；部分小区混凝土地面已达到使用年限，路线缺损、下陷，人行车行颠簸不平、常积水严重，存在安全隐患；大部分老旧小区建设时配建的停车位数量不足，未考虑停车的需求，小区内车辆乱停乱行现象突出，安全隐患严重。

（3）公共服务设施方面存在的问题。

部分小区在建设时未进行合理规划，周边没有配建农贸市场、养老托幼等公共设施，部分连片小区未配建公共厕所、环卫站等基本服务设施；部分小区的消防通道不畅，堵塞，消防栓配置不足或已经废弃，部分管线私接私搭情况普遍；部分小区公共照明、安防设施不足，较多小区没有物业管理，处于无人管理的状态，电梯、消防等设备设施未得到应有的维护保养。

2 制约城镇老旧小区改造的原因分析

（1）资金筹措压力大。

城镇老旧小区改造资金来源以中央专项资金为主，省级和地方财政有少量配套。对2020年国家下拨资金和改造任务进行分析，以湖南省为例，补助资金不足2万元/户，但完成基础类、完善类、提升类改造的所有内容（不包括电梯）至少需要4万元/户，改造工作面临巨大的资金缺口。

居民出资意愿低，老旧小区建于福利分房时期，居民长期缺乏缴费习惯；城镇老旧小区住户中，下岗失业人员、老年住户、租户等低收入人群或享受最低社会保障人员所占比重相对较高，收入水平整体较低，改造出资意愿不强或出资能力较弱。

社会资本不愿意投入资金，除拆除重建类、功能完善和提升类城镇老旧小区改造项目存在一定有偿服务的可能性；大部分基本的综合整治类城镇老旧小区的改造项目基本无收益。城镇老旧小区改造不同于以往的棚改，收益难以保障或盈利空间小，社会资本投资积极性较低。

（2）群众组织协调困难。

部分国有单位、工矿企业的小区中，“福利分房”的影响根深蒂固，居民还停留在单位大包大揽的观念中，认为老旧小区改造是相关部门负责，缺乏“共建共治共享”“共同缔造”的观念，不愿主动参与改造，甚至阻碍改造工作。

分析小区居民的构成，不同年龄、家庭结构、经济状况、学历层次的人群聚集，居民自身诉求比较多样化，在资金有限的情况下，制定改造方案时，如何优先改造部分内容，难以达成一致。

老旧小区改造不同于新建工程，在改造中涉及不同业主、改造主体及相关权利人等多方利益调整，协调不好会造成工期停滞或重复改造等问题。随各地改造实践进行分析，改造中不可避免地面临各方利益诉求差异，常导致工程难以顺利开工。部分居民想保基础，也有居民需要提升；底层不让加装电梯，高层不让整改管道；没车的不让改停车位。涉及切身利益时，居民不愿妥协，常陷入“一人反对，全员搁置”的困境。

（3）后期运营维护压力大。

部分老旧小区物业管理服务缺位，后期运营维护难以保障，易陷入改造、损坏、再改造的怪圈。现有老旧小区多数处于低管理或无管理状态，管理机制欠缺，缺乏物业公司统一管理，在卫生保洁、安保安防、设施设备维修养护等方面无法日常顺利开展，乱倒垃圾、违章搭建、车辆乱停、破坏植被等现象依然存在，容易重回改造前的混乱局面。“谁享受、谁付费”的物业管理消费意识未形成，普遍缺乏付费购买服务的习惯，过去计划经济体制下形成的居民住房福利制度，使较多老旧小区居民存在无偿享受服务的传统思想，习惯了由原单位的房产管理部门管理的管房模式。居住在老旧小区的居民中，老年人多、下岗职工多、特困家庭较多，系社会弱势群体较为集中的区域，物管费支付能力有限，物业管理公司进驻老旧小区的意愿也比较低。

（4）涉及单位多，协同改造难。

老旧小区管线改造涉及强电（电力部门）、弱电（电信、移动、联通、有线电视）、供水（自来水公司）、供气等经营单位，需要对接多家单位沟通，协调对接难度大。大部分管线单位属于垂直管理企业，不愿意主动承担改造责任，部分相关设施设备产权关系不清晰，各经营单位职责难分，互相推诿，积极性不高。

3 推进城镇老旧小区改造的对策建议

（1）建立高效的协调推进机制。

城镇老旧小区改造涉及各级各部门和水、电、气、路、网等企业、机构，需要强化顶层设计，统筹规划推进，建立高层次高位高效的协调推进机制，应及时解决改造中的各种问题，明确参与改造各方的权、责、利。

（2）完善基层治理体系，提升治理能力。

充分调动小区居民积极性，建立小区业主委员会和基层党组织，构建以业主自治为主、基层党建引领、志愿者和社区（街道）参与的治理模式，提升居民参与社区公共事务的热情，实现居民的自我管理、自我教育、自我服务，推进小区居民公约落地[3]。形成改造合力的同时，补足基层治理体系短板，实现社区管理的全覆盖。

（3）完善改造项目生成机制，科学策划包装项目。

鼓励按照片区化的模式策划改造实施方案，实现资金和资源的最大效用。在满足原权利人利益、符合建设标准、可市场化操作前提下，测算设定改造地块容积率，提升开发强度，通过地上地下增量面积的合理限价租售，基本实现项目的资金平衡[4]。

（4）积极培育市场化的实施运营主体。

增强城镇老旧小区改造政策性，社里专门的实施运营主体，政府主管部门应加强与金融机构交流合作，在地方政府隐性债务可控、合规的前提下，培育规模化的实施运营主体或平台公司，鼓励国有企业、社会资本积极参与市场化运营，为金融机构提供符合条件的融资、贷款对象。

（5）整合小区存量资源支持改造。

由政府层面出台规划、土地等支持政策，盘活闲散的存量资源，鼓励运营主体或改造实施单位集约利用小区既有零散低效用地和存量房屋资源。在推进改造的过程中，不能套用新建小区规划建设要求，允许在现有房屋的基础上进行必要的新建、改建、扩建和使用功能转换，允许利用闲置土地建设养老、托育、助餐、社区服务中心，最大限度地发挥小区存量资源的效用[5]。

（6）突出金融支持。

积极引导金融机构创新金融产品，支持社会资本通过项目融资、公司融资等方式向政策性银行、商业银行等金融机构申请中长期贷款。

各级财政补贴资金、专项债券支持资金、政府实物注资、原产权单位和居民出资等措施均可作为项目融资的资本金，丰富老旧小区改造项目的资金支持途径。

（7）发挥平台作用。

政府可以引导老旧小区建立综合改造建设平台，将检测、施工等企业和社区纳入老旧小区的改造活动，根据“谁受益，谁出资”原则划分资金占比，为老旧小区的改造工作停资金支持。在平台基础上拓展老旧小区的产业链，实行规模运作，降低小区改造成本。对老旧小区进行性质划分，可以分为历史街区改造、单位制住区改造、商品房住区改造三种，为不同性质的老旧小区制定不同的改造标准。

（8）加强社区自治能力。

形成社区共治，建立自上而下和自下而上相结合的治理模式，构建市区街道和社区联动体系，有效监督社区治理。利用大数据以及网络资源构建社区网络办事平台，提高民众的参与性和便捷性，协商解决利益问题，形成新的社区治理模式。推进共缔模式，整合老旧小区的资源，激发民众共同治理热情，将居民的治理优势发挥出来，对居民进行培训、再教育，提高其服务水平。