城市发展规划中目标和定位与城市空间的关系

王 荣

（甘肃省城乡规划设计研究院有限公司，甘肃兰州 730030）

1 城市发展中问题目标与空间格局的意义与要点

1.1 定位和目标

城市规划的基础为根据战略方针有针对性地提取城市发展中所遇到的瓶颈与重点问题，通过定性与定量结合的方式确定未来一定时期内，城市在经济、生活和社会发展方面计划达到的多元目标。

制定发展目标的突破口是发展目标与定位，对城市未来谋篇布局的指导和依据，规划中的其他具体支撑体系、制度保障等均围绕目标展开。城市问题的确定将会引导未来资源被有针对性地投入，针对分析问题应进一步制定未来发展目标。目标的制定应结合现状，综合考虑当地的资源禀赋与开发状况、支撑产业的布局与科技水平等，得出可操作、包含高中低不同方案的多元目标，在珠三角城市群协调发展规划中，提出了“世界级城镇群”的总目标和包括国际合作、国家经济、文明发展在内的六大目标。

战略问题确立与目标制定的实际操作具有难度，定位将直接影响城市在规划期限内的发展高度与瓶颈突破，也可能造成资源浪费。例如珠三角东西岸地区地理位置优越，却长期得不到发展突破，在战略规划时，将这一瓶颈的原因归纳为缺乏重大项目的引入和交通基础设施的建设，粤东地区积极对这两方面进行投入，最终发展仍不尽人意，说明该定位未能较好地判断问题、引导发展。

1.2 空间格局

（1）城市空间是城市中社会、经济、文化等要素的运行载体，是城市的主体“人”生存和生活的场所。城市的空间格局由其区域位置、地理环境、前期政策引导等共同决定，外部或历史条件结合空间中的各种功能分便使空间形成不同的发展格局。一个合理的空间布局将引导城市各项功能合理运行，有助于长期可持续发展。

（2）空间是支撑系统、保障体系等的落实场所和制定基础，城市空间格局的制定在战略规划中具有重要的地位。

对空间格局的现状分析与未来规划中，应重点考虑与城市历史脉络、山水格局等的衔接，在新时期应结合国家战略与国际形势，将城市置于区域范围内综合考虑。不仅需要注重内部结构的优化，还应重视与外部的交融衔接，促进城市之间的协调共进。

2 战略规划制定中目标定位与空间的关系

2.1 城市空间特征影响发展目标的确定

城市的空间格局是进行城市前期资料分析考虑的一个重要方面，影响城市空间格局的要素主要有地理位置、区域联系、历史因素、产业结构、行政区划等。这些因素相互组合作用，形成不同类型的城市，各自适合不同的空间格局，不适宜的空间格局将成为制约城市发展的瓶颈之一，同时空间格局的变化将会带来社会经济的变化，需要新的发展目标进行支撑。

具有不同地理特征和资源禀赋的城市适合不同的空间格局，不能准确呼应时，可能造成资源的低效利用。以作用因素复杂的沿海资源型城市为例，与内陆城市不同，沿海城市常面临陆域深化转型和沿海资源开发两大城市问题，在空间上需要注重海陆的统筹发展。资源型城市常依赖第二产业，需要特别注重工业区的空间布局，促进产业集群的建设和环境保护问题，协调生活与货运两种空间。沿海资源型城市结合了以上两类城市的特点，既需要考虑工业的发展又要协调海陆的联系。

唐山市是典型的沿海资源型城市，南部沿海，煤矿资源丰富。此外，唐山市还属于地质灾害多发地区，南部沿海一带的生态比较脆弱。这种特殊的资源与地理条件导致北部主城区工业发达，南部滨海湿地发展受限，南北发展不协调，产业的合理空间布局与南北联通问题也应在战略规划中受到足够重视。

针对城市的历史沿革与发展阶段，需要制定不同的空间布局目标。从历史沿革分析，唐山南部的沿海地区在近年来才依托良港填海造陆，处于发展初期，与主城区联系较弱，但唐山市选择在对此处进行优先发展，建设曹妃甸工业区，这种空间布局的错误使曹妃甸工业区出现建设比例低、用地粗放、职住分离严重等问题，抑制了该片区的发展，在后续战略规划中，此地的空间格局重构成为重要问题之一。

2.2 空间布局是战略目标落实的内容和基础

发展战略目标是对城市发展各方面宏观的布局和统筹，落实到空间上能够使各项目标顺利实现，不同的城市发展定位对空间开发格局具有决定性影响。

不同的城市规模定位会对空间战略结构提出不同要求，小城镇常采用单核的发展模式，注重提高中心城区的首位度，有利于带动周围地区的发展、吸纳农村地区的劳动力；大中城市常采取组团式发展，组团的布局依据地理条件和区位差异设置，包括线性发展、极核式发展等方式；特大城市周围采用多核心的发展结构，以顺应城市不同区域发展条件与资源禀赋的差异，促进各地域协同进步。

在长沙市的空间规划中，依据现实社会经济发展状况，最终采用“一核一心七片区”的空间结构，强化主城区辐射能力的同时进行周边布局产业组团，逐渐培育新增长点。上海市采用圈层布局，发散状开放地与周边区域连接，多核心共同发展。

城市发展定位和目标的变化会对空间布局提出新要求。2000年，广州城市的定位明确提升为“珠三角”中心，对其空间布局的重塑提出了新的要求。在哈尔滨的发展战略中，提出“彰显历史文化美丽”，结合其作为大城市的事迹，在空间格局上落实一个主城区、周边建设六个重点功能承载的边缘城区、加强五个卫星城的建设。对历史文化与创新特色进行回应，战略规划提出应建设中央休闲魅力区和知识创新城。

不同的发展目标会影响城市空间的扩展方向，广州市概念规划中，同济大学的方案在现状分析中提出基础设施已大量投入中心城区，应优化中心城区的吸引力，采取内聚行的空间格局。中规院则认为，应将原“华南中心”的定位提高至珠三角中心，在空间上采取外拓式发展，给出“南拓、北优、东进、西联”方案。

3 目前战略规划中目标制定与空间规划的共性问题

在当前的中国城市战略规划中，城市常被定义为“某地区中心城市”“制造中心”“金融中心”等，缺乏对自身特点与文化历史的呼应。在主导产业的选择中，大部分城市均提出进行新能源、信息技术产业、物联网等产业的建设，但多数中小城市不具备发展这些高端产业的能力和背景，忽视了城市自身的历史禀赋与特色产业。

广州市提出“南拓、北优、东进、西联”的跨越式发展战略后，引发全国范围内的响应，济南、胶州、襄阳、萍乡等地区相继提出类似的“跨越式发展”战略，但这种发展模式具有新区难以按规划带动的风险，未必适合所有城市。

不同时期、不同规模的城市具有不同发展规律与特征，生硬借鉴理论不利于城市问题的精准定位与解决，难以挖掘城市特色、打造地域品牌。北京市早期进行规划时，未探索适合自己区位特征的发展模式，借鉴西方的“同心圆”模式，让城市逐渐向外扩张发展，这种方式导致北京市后来的发展必须向外扩张，限制了内部发展空间的重塑，不利于外围地区的发展，易造成由中心到外围的区域差距。北京市的空间布局没有很好地体现其文化底蕴，在整体布局上也缺乏对中国元素的融入。

4 结语

在城市发展战略规划的制定中，城市定位和发展目标的提出与空间布局的确定十分重要，前者关系城市未来发展的宏观方向，后者为目标的逐步推进与相关政策制定提供指导和依据。定位需要通过空间布局才能真正落实，二者在目前存在城市特色不够鲜明的共性问题。

（1）在城市主要问题的提取过程中，应将空间格局作为影响城市发展的一个重要因素。原有格局的变更不合理可能导致城市发展遭遇瓶颈问题，定位确定中应结合城市的空间特征，顺应不同类型城市的发展规律。

（2）城市空间发展结构的规划应顺应城市目标，使之适宜解决城市发展的主要问题，为发展目标的落实提供空间上的基础。

（3）在新时代，进行发展战略规划时应因地制宜，进行问题探索与城市定位时，应加强对城市文化与特色产业的城市空间形态制定，发掘不同城市各自的历史脉络、文化资源与产业基础，使城市发挥自己的特色，传承历史记忆，成为城市居民的美好家园，有助于构造城市的社会整体影响，让每个城市拥有自己的独特性格。