关于国家战略科技力量概念及特征的研究

肖小溪，李晓轩,2

(1.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；2.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049)

强化国家战略科技力量是党中央做出的一个重要战略决策，早在2016年5月，习近平总书记在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会的讲话中就指出“要以国家实验室建设为抓手，强化国家战略科技力量。”2017年10月，“强化战略科技力量”写进了党的十九大报告。2019年1月在省部级主要领导干部研讨班上，习近平总书记要求“抓紧布局国家实验室，重组国家重点实验室体系。”2020年10月，党的十九届五中全会重申“要强化国家战略科技力量”。2020年12月，中央经济工作会议将“强化国家战略科技力量”作为2021年八项重点任务之首。

国家战略科技力量受到如此高度重视，那么，如何理解国家战略科技力量？国家战略科技力量有什么基本特征？本文试图从学术角度研究国家战略科技力量的概念及特征，这样的学术研究目前是否能够开展？诚然，国家战略科技力量是一个政治决策，中央目前明确的国家战略科技力量，即国家实验室和国家重点实验室，尚在建设或重组过程之中，难以作为研究对象开展直接研究，但是关于国家战略科技力量的内涵是有一定共识的。因此，本文在对国家战略科技力量这一概念的内涵分析基础上，构建由国际上可类比的科研力量组成的研究样本，并通过对这些研究样本的历史演进分析，进一步揭示国家战略科技力量的动态演化特征、差异化特征以及理论基础等，以便从学术上更好地把握国家战略科技力量这一概念。

1 国家战略科技力量的概念及研究样本构建

1.1 国家战略科技力量的概念分析

笔者认为，中央提出国家战略科技力量具有特定的政策含义，其目的在于通过改变现有科技力量的平衡，形成科技力量新的格局，以便更好地服务国家需要。国家战略科技力量作为我国具有鲜明时代特色且尚在丰富完善过程之中的一种新提法，如何从学术角度进行定义？首先，从字面上看，国家战略科技力量有两种理解，一是“国家战略的科技力量”，二是“国家的战略科技力量”。“国家战略的科技力量”涉及的科技力量非常宽泛，应该与中央政策初衷不符。因此，笔者选择第二种理解，即国家战略科技力量是指“国家的战略科技力量”。其次，国家战略科技力量的内涵和外延如何界定呢？

从内涵来说，虽然目前尚无权威文件对国家战略科技力量做出阐释，但是，可以从三个方面对其内涵进行分析。一是政策背景分析，主要是政策出台时所面对的新发展阶段和新国际环境的紧迫需求及相关表述；二是对习近平总书记在十八届五中全会上明确列举的美国能源部下属的阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利等国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心等国际机构进行参照分析。三是对现有国家重点实验室 (尽管尚在重组之中，但依然有重要的参考价值)的使命定位分析。综合这三方面的分析，本文初步给出“国家战略科技力量”这一概念的基本内涵：国家战略科技力量是以满足国家战略需求为定位，由国家支持、主要从事一般科研主体无意或无法开展的高投入、高风险、大团队、长周期的科技创新活动的科研力量，是国家科研机构、高校、企业 (包括高科技民企)等优势力量的集合与协同。

以上国家科研机构、高校、企业 (包括高科技民企)等优势力量的集合与协同是什么？或者说，国家战略科技力量的外延是什么？中央目前明确提到的国家战略科技力量只有国家实验室和重组后的国家重点实验室，目前从学术角度还难以清晰界定国家战略科技力量的外延。笔者理解，国家战略科技力量可能的外延有三个部分。一是新建的国家实验室，这部分目前主要取决于政治决策，还没有见到正式发布。二是重组后的国家重点实验室，据科技部统计，目前国家重点实验室共有521家，其中，学科类国重和企业类国重有437家，是国家重点实验室的主体，占比84%。目前国家重点实验室的核心是国家研究中心和学科类国家重点实验室，主要依托中国科学院五十多个研究所和七十多所双一流高校建设，重组后这部分优势力量无疑仍是国家重点实验室的核心所在，重组旨在更好地加强这部分优势力量。此外，企业类国家重点实验室主要涉及国资委监管的五十余家重点企业和地方科技厅监管的一百余家企业，但是目前基本上“有名无实”，基本没有国家财政的稳定支持，重组后企业类国家重点实验室可能会有新的局面。三是以其他形式新增的战略科技力量，例如，在关键技术卡脖子问题方面承担战略性研发攻关任务的企业，比如华为。

1.2 国家战略科技力量的研究样本构建

为了开展对国家战略科技力量基本特征的研究，需要有研究样本。中央明确提到的国家实验室和国家重点实验室尚在发展之中，国家实验室还没有建成 (至少是尚无官方发布)，国家重点实验室还在重组之中，均无法作为研究样本。因此，本文需要构建研究样本才能开展研究工作。构建研究样本有两个原则：一是基于上述国家战略科技力量这一概念的内涵，二是以美国能源部下属的阿贡、洛斯阿拉莫斯、劳伦斯伯克利国家实验室和德国亥姆霍兹研究中心为初始样本，进一步扩展到更多类似的国际机构。例如，美国联邦政府所属的其他国家实验室、美国联邦政府资助大学建立的产学合作中心等，德国其他科研机构如马普学会、弗劳恩霍夫协会等，以及法国科研中心、日本理化所等国际上其他国家的类似机构。此外，对照上述国家战略科技力量的内涵，承担国家战略任务的企业也是其外延，也应纳入研究样本。国际上可作为参照的相关机构如美国庞大军事工业主要依靠的波音、洛马、诺格、雷神和通用动力等大型企业[1]。由此构成本文的研究样本，即国家战略科技力量的“替代外延”。

有两点需要特别说明：其一，国际上虽然没有国家战略科技力量这种划分，但是，以上这些机构的定位和职能大体符合国家战略科技力量的概念内涵，因此可以作为本文的研究样本；其二，国内机构如中科院、部委所属行业科研机构、大型军工企业等，就其使命定位而言，与国家战略科技力量的内涵也是相符合的，但为了避免将研究样本与中央明确决策过的机构相混淆，在此不将国内研究机构作为研究样本。

2 国家战略科技力量的动态演化特征

纵观近现代科学发展历史，国家战略科技力量的类型和范围不断丰富，其演化路径可概述为：①一战前主要服务于地理区间和自然资源的勘察，以利于国家的资源开发或扩张；②两次世界大战期间以及冷战期间增加了武器研发及航空航天领域的国家战略科技力量，服务于国家的军事需要；③二战结束后重心转向基础研究，尤其是基于大科学装置的基础研究，以及大学PI制无法开展的大团队、长周期的基础研究；④知识经济的兴起引发各国更加重视国家战略科技力量对国家经济社会发展的支撑，服务国家在全球科技竞争中的战略目标。可见，国家战略科技力量受到时代特征和国内外环境影响经常处于变化之中，表现出明显的动态演化特征。从历史演变角度对这四种类型分析如下：

(1)一般认为国家科研机构始于17世纪，但是真正将科学与国家目标联系起来的国家战略科技力量出现在大约两百多年前，这一时期服务于国家需要的战略科技力量主要集中在地质勘探、资源调查及农业领域。例如，19世纪初，美国国会资助由梅里韦瑟·刘易斯和乔治·克拉克领导的探险队，对刚刚从法国购买的路易斯安那地区进行地质考察[2]。19世纪中叶，英国、美国、日本等国家纷纷建立海洋调查机构，旨在对深远海的海洋生物、物理海洋特征、海底地形等进行探索，服务国家地理空间的拓展[3]。我国于20世纪初成立了中央地质调查所。

(2)两次世界大战期间以及冷战期间，主要国家的战略科技力量重点支撑国家在军事需要以及太空争霸方面的战略需要。例如，1942年美国启动曼哈顿计划，并出于实施该计划的需要建立了橡树岭国家实验室、阿贡国家实验室、洛斯阿拉莫斯国家实验室等；1960年美国启动阿波罗计划，建立或扶植起包括马歇尔空间飞行中心、肯尼迪航天中心等政府科研机构，以及包括格鲁曼、洛克希德等大型航天企业和麻省理工、斯坦福等航天强校在内的航天工业体系[4]。同期，苏联的登月计划以及中国的“两弹一星”工程也起到了类似作用。

(3)二战结束后，大部分国家战略科技力量的重心转向基础研究，尤其是大科学、大团队式的基础研究，这个转折的里程碑是1945年美国总统科技顾问万尼瓦尔·布什题为《科学——无尽的前沿》的报告。该报告把发展科学技术尤其是基础研究作为美国战后建设的一个核心任务，指出基础研究的发展必然为社会带来广泛利益。布什的观点塑造了战后美国科技政策，推动美国政府成立专门支持基础研究的国家科学基金会。在重视基础研究的大环境下，世界主要国家的战略科技力量如德国亥姆霍兹研究中心和马普学会、法国科研中心、日本理化所等也得到长足发展。例如，日本理化所完成了旨在发挥综合力量的体制改革，由一个主要从事物理、化学相关研究的机构逐步发展成为一个跨地域的大型科研基地，增设能源与生命科学等领域的若干研究单元，加强了组织内部跨学科、跨领域、跨研究单元的综合部署[5]。

(4)冷战结束后，国家竞争日益体现为经济及科技竞争，全球化时代科技竞争加剧成为推动国家战略科技力量发展的新动力。在这样的背景下，此前布什提出的基础研究服务国家发展的线性模式受到挑战，国家战略科技力量如何支持国家经济社会发展，成为全球性的一个重大命题。例如，20世纪90年代美国能源部所属国家实验室体系在这个重大问题的考问下面临生存危机，该国家实验室体系诞生于曼哈顿计划，在二战期间以及冷战时期在核武器及太空竞赛中发挥了重要作用。冷战结束后，由于国家战略目标转移，美国国内开始质疑国家实验室系统存在的必要性和效率[6-7]。尽管有不少质疑，美国国会和联邦政府认为应该保留国家实验室这套完整建制，但是要求其调整使命定位，将重心转向与经济社会联系更为紧密的研究领域。为此，能源部加强了与经济社会紧密联系领域的研究，如能源、生命健康、纳米材料等，并基于大科学装置联合科研机构、大学和企业开展多学科交叉研究，利用“国有民营”(GOCO)的制度优势来凝聚国内其他优势科研力量[8]，例如，近年来联合成立了旨在提升美国能源制造业竞争力的非法人研究机构，联合开展研究工作[9]。

近期，面对新冠疫情等全球危机以及新的国际形势的发展，主要国家对战略科技力量支撑经济社会发展势必有更强烈的需求。以美国为例，近日美国新任总统拜登公布了其总统科学顾问团队和政府科学机构成员的任命，并在致总统科技顾问的任命信中要求该团队认真思考以下五个问题，为美国未来75年的科技创新建言献策：①疫情为我们提供了哪些经验来满足公共健康需求？②科技突破如何帮助解决气候变化问题？③面对中国的竞争，如何确保美国未来在科技和工业上保持领先地位？④如何确保每一个美国人都享受到科技成果的好处？⑤如何确保美国科学技术的可持续发展？随着美国政府越来越重视科学研究的国家意志，美国未来国家战略科技力量必然会得到加强。事实上，美国国会中国经济与安全审查委员会最近建议，建立一个新的美国国家实验室，或指定一个现有的美国国家实验室，聚焦在生物技术研究，并以类似“曼哈顿计划”的努力确保美国公众能够安全有效地获得关键救生物资和维持生命的药物及医疗设备[10]。

3 国家战略科技力量运行管理模式的差异化特征

国家战略科技力量因其所开展的科研活动不同，表现出显著的差异化特征。一般来说，适宜由国家战略科技力量组织开展的科研活动有三大类：军工及准军工类、基础研究类、经济社会可持续发展类。第一类科研活动主要来源于国防和航空航天等军工领域，如核武器、无人战斗机、火星探测器等军工产品的研制，以及地质调查、海洋调查等准军工领域，一般无法由非国家战略科技力量完成；第二类科研活动是基础研究，尤其是那些需要长周期投入，依赖于大型科研设施平台、大研究团队，需要发挥多学科综合优势的基础研究，以提升本国基础研究水平和国际影响力为目标；第三类科研活动以推动经济社会发展为目标，试图解决医药、能源、制造、通信、交通等众多行业领域的共性关键技术问题。相比较而言，前两类科研活动的需求和服务对象都很明确，执行主体主要限于科技界内部，其运行和管理机制也比较成熟，第三类科研活动兴起于20世纪80年代末，以国家创新体系理论的提出为标志，这类国家战略科技力量的运行和管理模式尚不成熟，各国都还处于探索之中。

第一类 (军工及准军工类)国家战略科技力量在一般人印象中最具典型性，主要采用“国有国营”(GOGO)模式管理。典型案例有美国国家航空航天局 (NASA)、美国国防部国家实验室、美国能源部与核武器相关的国家实验室 (如洛斯阿拉莫斯国家实验室)、俄罗斯茹科夫斯基中央空气流体力学研究所等。这类国家战略科技力量的目标明确且刚性强、投资庞大、保密性强，因此，大多数由政府投资、政府拥有并由政府直接管理。

第二类 (基础研究类)国家战略科技力量也具有典型性，国际上主要采用“国有民营”(GOCO)运行管理模式。例如，美国能源部国家实验室、德国亥姆赫兹研究中心等基于国家投资兴建的大科学装置开展前沿基础及交叉学科研究；德国马普学会、法国科研中心、日本理化所等主要开展大团队式的基础研究；日本政府资助大学建立的“世界顶级研究基地计划”(WPI)基地、德国科学基金会资助大学建立的特殊研究领域项目 (SFB)等主要开展多学科交叉的基础研究。美国和英国的这类国家战略科技力量主要采用“国有民营”的运行管理模式，政府拥有、政府资助但是通过合同委托民办机构来管理。日本主要采用“国立研发法人”的管理制度，德国主要采用社团管理模式，实质上都是将国家战略科技力量交由科技界自己运行和管理。

第三类 (经济社会发展类)国家战略科技力量的运行管理模式尚处于探索之中，这是由于经济社会可持续发展的范围非常广，其国家战略需求涉及的领域十分庞杂，国家需求多数情况下难以明确且刚性弱、执行主体多样，且以企业为主。因此，冷战结束后各国都在探索这一类国家战略科技力量的运行管理模式以及和市场的分工协作关系，远没有形成成熟的经验。目前来看，有以下几种模式或探索值得关注。一是德国的弗劳恩霍夫模式。德国弗劳恩霍夫协会主要为中小企业提供技术服务，为了保障其作用发挥，一方面该协会研究所大多设在大学内部，保证了技术前沿供给和高水平科研队伍；另一方面通过对下属研究所进行定期评估，将政府资助经费与获得的企业合同经费挂钩，保证该协会与政府签订的为中小企业服务的协议落实。二是美国的产学合作中心模式。美国联邦政府资助大学建立非法人属性的产学合作中心，推动大学优质科研力量服务经济社会发展。例如，美国国家科学基金会 (NSF)于1973年启动产学合作研究中心 (IUCRC)计划，针对产业界和政府组织共同感兴趣的领域开展竞争前研究，旨在建立以大学为依托、产业界参与、政府支持的产学合作伙伴关系。这类中心采用“政府固定经费+会员费”的方式运行，政府机构和各类企业每年支付会员费，国家科学基金会提供固定经费的前提是中心的会员数量达到要求[11]。三是中国正在探索的“新型举国体制”模式。近年来，针对破解关键核心技术“卡脖子”问题，中国政府提出了“新型举国体制”的应对模式，正在积极研究、探索之中。

4 国家战略科技力量的理论基础

国家战略科技力量作为一个新的政策工具，无疑需要一系列政策和制度安排来保证其作用的发挥，这必然需要大量的理论支撑。如前所述，军工类和基于大装置、大团队的基础研究类国家战略科技力量已经形成比较成熟的运行管理制度，经济社会类国家战略科技力量作为一种新兴力量如何运行管理、发挥好作用则是目前理论研究的重点和挑战所在。支撑经济社会类国家战略科技力量的理论在哪里呢？显然，从实践效果来看，现在还没有能够完全支撑国家战略科技力量的理论基础，还有待在实践中继续发展。从现有理论来看，有两种理论最为密切：一是国家创新体系理论，二是目前国际上正在兴起的融合研究范式。其中，国家创新体系理论是相对成熟的理论体系，核心是在西方主流的自由主义中强调国家制度安排，即强调创新体系各部分合理安排的必要性以及政府作用发挥的理念。融合研究范式是当前正在兴起的一种理论，强调针对经济社会中的关键问题，采用学科融合和价值链融合等方法加以解决。笔者认为，将国家创新体系理论和融合研究范式结合起来，有望成为经济社会发展类国家战略科技力量的理论基础。

首先，目前中央提出国家战略科技力量的背景与20世纪70年代国家创新体系思想在日本孕育的背景有较高相似度，都是要解决经济社会发展中的紧迫问题。1974 年6 月，因日本半导体和集成电路产业受到美国打压，日本电子工业振兴协会向日本通产省提出了由政府、产业及研究机构共同开发“超大规模集成电路”的设想。由此，日本成为最早在产业经济领域由国家组织关键技术研发并取得成功的国家，其最为典型的案例正是超大规模集成电路研究计划 (1976—1980年)。1976年日本政府正式启动该计划，通过设立国家层面的专门协会 (超大规模集成电路技术研究协会)，建立公有部门和私有部门共同投资、利益分享的机制，成功实现了政府支持与市场机制的有机结合，带领日本在 20世纪80 年代进入集成电路发展高峰，一度超越美国，成为全球半导体生产第一大国[12]。日本超大规模集成电路计划的成功给包括美国在内的其他国家带来震撼，掀起了政府和企业联合组织经济社会领域研发的高潮。例如，美国效仿日本于1987年成立半导体制造技术战略联盟、1990年实施先进技术计划 (ATP计划)。同时，日本的成功直接催生了国家创新体系理论的形成和发展。1987年英国学者克里斯托夫·弗里曼基于日本在集成电路等产业创新中的实绩提出国家创新体系概念，即公私部门的机构组成的网络，它们的活动和相互作用促成、引进、修改和扩散了各种新技术[13]。同期，美国学者理查德·纳尔逊、丹麦学者本特-雅克·郎德维尔以及世界经合组织等也都不约而同从国家制度安排的角度来研究创新，认为创新与国家竞争力之间存在直接关联[14-15]。尽管针对国家创新体系理论存在着不同的学术观点，但是一个普遍的共识是：国家创新体系中不同主体 (政府、企业、科研机构、大学等)之间的网络或关联，尤其是政府支持与市场机制的有机结合，对于经济社会领域的创新而言至关重要。

其次，“融合研究”(convergence research)范式指向更好地聚焦和解决经济社会重大问题，与第三类国家战略科技力量的精神气质非常一致。尽管融合研究的理论和方法尚未形成类似于国家创新体系理论的共识，但是以融合研究范式为代表的发展趋势在国际上受到普遍关注。融合研究并不是新概念，其本质是一种通过跨学科、跨界融合来解决重大经济社会问题的科研新范式[16-17]，在当前全球科技竞争加剧以及人类命运共同体面临重大挑战的大背景下其重要性得到凸显。近年来，美国国家战略科技力量朝着推动融合研究的方向发展，如国立卫生研究院和国家科学基金会等设立专门资助融合研究的项目类型，国家科学院设立融合科学奖，麻省理工学院成立主要从事融合研究的科赫研究所[18]等。2020年美国国家科学院发布的题为《无止境的前沿：科学的未来75年》的报告更是将融合研究列为保持美国在全球科技领导力的五项关键措施之首[19-20]。此外，法国、韩国等其他国家以及欧盟地区也纷纷效仿美国，如法国国家科研署 (ANR)资助大学建立融合研究所，韩国科学技术研究理事会资助下辖的国立科研机构成立融合研究中心[21]，欧盟从融合研究角度策划“地平线2020”和“地平线欧洲”[22]。可以预见，随着相关实践不断推进，融合研究有望为国家战略科技力量更好地服务经济社会发展提供重要的理论及方法。

5 结论与建议

本文通过对中央政策背景、国际机构的参照分析，以及我国国家重点实验室特别是学科类国家重点实验室的使命定位分析，提出国家战略科技力量这一概念的内涵，并基于此构建由国外可类比机构组成的研究样本，通过历史演进分析，揭示国家战略科技力量的动态演化特征、运行管理差异化特征以及理论基础等。这些特征的揭示是从学术上对国家战略科技力量这一概念的夯实和丰富，初步研究结论有以下四点：

其一，国家战略科技力量是“国家的战略科技力量”，是国家科研机构、高校、企业 (包括高科技民企)等优势力量的集合与协同。

其二，根据不同时期国家发展需要，国家战略科技力量不断演化，其类型和范围逐步丰富。随着全球化引发的科技竞争加剧，服务国家经济社会发展需要这类国家战略科技力量日益成为世界各国关注的重点。

其三，相比于军工及准军工类以及基于大装置或大团队的基础研究类这两类国家战略科技力量，服务国家经济社会发展需要的这类国家战略科技力量发挥作用的方式更为复杂，其运行管理模式还不成熟，世界各国尚在积极探索适合本国的模式。

其四，国家战略科技力量作为一个新的政策工具，国家创新体系理论是其重要基础但并不能提供完全支撑。目前，融合研究范式的兴起在国际上受到普遍关注，很有潜力。将偏重理念层面的国家创新体系理论和偏重方法层面的融合研究范式结合起来，有望为经济社会类国家战略科技力量的实践提供有效的理论和方法。

本文是对国家战略科技力量的概念及其特征的初步研究，希望以此引发更多的思考和研究。国家战略科技力量作为一项重要政策工具，有许多迫切需要回答的问题。例如，如何基于现有科技力量遴选和塑造，如何进行制度安排，与其他非战略科技力量是怎样的关系、改革的可能风险分析等，既需要智库研究提出更多高质量的咨询报告，也需要基础理论研究人员致力于更深入、更开放、无偏见的学术研究。一方面，通过学术研究揭示国家战略科技力量的本质和规律，这是智库开展有效的咨询研究、政府进行有效决策的基础；另一方面，通过学术研究建立国家战略科技力量与国家创新体系等学术概念和理论之间的衔接，既吸纳国际上新的理论方法为我所用，也可使中国实践融入国际学术共同体，消除不必要的误会与隔阂，促进国际交流与合作。