基于共同富裕的社会保障结构优化

■文／何文炯

共同富裕是社会主义的本质要求和奋斗目标，是我国社会主义的根本原则，其核心要点有二：一是富裕，二是共享。富裕，需要通过高质量发展来实现，其最低标准是摆脱贫困，而社会保障制度是国家反贫困的基础性制度安排，而且社会保障制度是国民收入再分配的重要途径，是实现社会发展成果共享的重大制度安排，因此加强社会保障制度并有效组织实施社会保障政策就是扎实推进共同富裕的实质性行动。

最近30 多年来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型和惠及范围的扩展，为国家改革、发展、稳定和人民生活质量提高作出了重要贡献。同时，应该看到社会保障领域资源依然不足，部分社会成员的基本风险没有得到有效的保障，而且已经进入社会保障领域的资源，其配置存在诸多不合理之处，资源配置效率不高，也就是说社会保障领域存在着“不平衡、不充分”的问题。因此，需要按照共同富裕的要求，持续深化改革，优化社会保障结构，形成更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系。

社会保障城乡结构之优化

在我国，由于历史和现实的诸多原因，社会保障资源主要集中于城镇。一方面，从保障项目看，在城镇实行的社会保障项目较多，在农村实行的社会保障项目较少；就保障待遇标准来看，同样的社会保障项目，城镇的保障标准明显高于农村，而且这种差异不仅仅是生活成本和物价水平的差异。另一方面，城镇居民的收入水平明显高于乡村居民，2020 年，我国城乡居民收入之比为2.56∶1，这主要是第一次分配的结果。在收入分配体系中，社会保障属于第二次分配，理应对改善城乡之间的收入分配状况作出积极的贡献。但现实是，城镇的社会保障整体水平明显高于农村，社会保障体系运行的客观效果是扩大城乡差距。因此，要从共同富裕的要求出发，将社会保障资源更多地向乡村配置，进而优化社会保障的城乡结构，为缩小城乡差距作出应有的贡献。

据此，当前和今后一个时期社会保障领域改革和建设的重点如下：一是持续提高老年农民的基本养老金待遇水平。我国于2009 年开始逐步为农民建立基本养老金制度，这是一个重要的进步。但是，目前农民的基本养老金平均水平依然很低，老年农民的基本养老金仅为退休人员的1/20。因而需要控制和缩小老年农民与退休人员之间的基本养老金差距，并朝着基本养老金制度统一的方向，逐步改进职工和城乡居民这两个基本养老保险制度。二是持续提高农民的基本医疗保障待遇水平。目前我国农民医疗保障待遇水平与职工的基本医疗保障待遇差距仍然较大，需要稳步提高城乡居民的基本医疗保险待遇水平，稳定职工基本医疗保险待遇水平，逐步缩小二者差距，最终实现二者统一。三是加快建立覆盖全民的生育津贴制度。我国农村居民长期缺乏生育保障，今后的任务是加快建立覆盖全民的生育津贴制度。四是加快发展农村养老服务，建立覆盖全民的长期照护保障制度。随着城镇化的快速推进，农村的老龄化程度大大高于城镇，农村老年人的养老服务尤其是失能老人的照护服务力量薄弱。因此，需要通过有效的机制，发展农村养老服务，并加快建立困难家庭照护服务补助制度。

社会保障群体结构之优化

现代社会中，社会保障已经被公认为一项基本人权。也就是说，每一个社会成员，无论其职业、身份、地位、居住地和社会贡献，均具有同样的社会保障权益。这既是国际社会的共识，更是共同富裕的基本要求。然而，就我国现实而言，与这一要求还有一定的距离。其一，针对同样的风险，工薪劳动者与农民适用不同的社会保险制度，二者保障项目和保障待遇都有较大差异，而且由于制度设计缺陷，有相当数量的工薪劳动者难以进入职工社会保险体系。其二，若干社会保障项目以户籍为前提，大量非户籍常住人口难以得到实际居住地的社会救助和普遍性公共福利。因而需要逐步改进社会保障制度设计，优化社会保障的群体结构，逐步均衡社会保障资源在群体之间的配置。

一是改进职工社会保险制度设计，适应劳动力市场的变化。20 多年来，我国的劳动力市场发生了巨大变化：民营企业大量增加，成为吸纳劳动力的主力；农民工大幅增加，成为工薪劳动者的重要组成部分；新业态蓬勃发展，其从业人员难以明晰劳动关系，使得非正规就业者队伍不断壮大。但是，职工社会保险制度并没有相应改变，这就使得相当数量的劳动者无法进入。因此，需要逐步完善以劳动关系为前提的社会保险制度设计，以劳动者风险分析为基础，制定适合于全体工薪劳动者的社会保险制度，使社会保险在各类劳动者之间的结构优化。二是逐步降低社会救助制度和普遍性福利制度的户籍关联度，以适应人口流动的需要。由于长期的城乡二元结构和财政“分灶吃饭”的体制，社会保险之外的社会保障项目多数以户籍为基础，即唯有本地户籍人员才能享受这些社会保障待遇。因此，要通过制度设计的改进，实现户籍人口与常住人口之间的社会保障结构优化。

社会保障项目结构之优化

社会保障项目众多，这些项目需要有明确的职责定位和分工，整个社会保障体系才能有效运行，以有限资源为社会成员提供适宜的基本风险保障，从而为实现共同富裕奠定坚实的基础。由于历史的原因，我国现行社会保障各项目是在经济和社会各项改革推进过程中逐步制定并实施的，缺乏系统的设计，某些项目定位不清晰，某些项目有缺失，某些项目之间职责重复交叉，而且某些方面存在资源浪费。这是社会保障项目结构不合理的表现，现在到了系统集成、科学设计、优化结构的时候了。

因此，要以社会成员的基本风险保障需求分析为基础，按照政府的基本职责，对社会保障体系进行整体设计，明确各项目的职责分工，从而织密社会保障网络，并优化社会保障的项目结构。现阶段的重点：一是优化老年保障项目结构。老年保障体系是整个社会保障体系中所需资源最多的子系统，我国现行老年保障体系以养老金制度为重点，对于其他保障项目重视不够。事实上，老年人面临贫困、疾病、失能、孤独这4种风险，因而需要有老年收入保障、健康保障、长期照护保障、精神慰藉等社会保障项目。随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化，迫切需要发展社会化养老服务并着力提升老年人对此类服务的购买能力，因而需要加快建立长期照护保障制度，同时要健全老年医疗保障、稳定职工基本养老保险待遇、提高城乡居民基本养老保险待遇，以优化这些项目之间的资源配置。此外，高龄津贴是一个定位不清晰的项目，应当将其整合到前述相应的项目之中，逐步淡化最终消亡。二是优化健康保障项目结构。现行健康保障领域项目众多，可谓是“叠床架屋”，某些项目定位不清、职责不明，例如城乡居民大病保险、医疗救助等项目，还有若干名义上被称为补充性医疗保障的项目，实际上是政府主导甚至政府组织实施，直接导致运行成本过高、资源浪费。因此，要按照“同类社会保障项目制度越少越好、制度越简单越好”的原则，归并、整合健康保障项目，逐步建立统一的、覆盖全体国民的基本医疗保障制度。为此，要鼓励和支持各地探索职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险的制度整合，积极探索基本医疗保险制度与医疗救助制度功能整合，逐步实行基本医药费用的个人支付责任封顶制。

社会保障层次结构之优化

从多层次社会保障理论出发，社会保障有基本保障与补充性保障之分。事实上，从风险保障市场演进的历史看，基本保障是政府对于风险保障市场干预的结果。这种干预必须是适度的，否则将违背社会公序良俗，并导致全社会风险管理成本过高，从而降低效率。这既不利于发展，也不利于共享。从我国的社会保障实践看，尽管在上世纪90 年代国家就确立了多层次社会保障体系建设的原则，但30 多年来补充性保障发展一直缓慢。这与制度设计者和学界的预期差距甚远，而且与共同富裕的精神相悖。以养老金体系为例，职工基本养老保险一险独大，建立企业年金的企业数量和参加者均不到8%，唯强制性的、以国家财政为后盾的公职人员职业年金几乎实现了全覆盖。医疗保障领域的状况也大体如此。这就意味着我国社会保障体系的层次结构不合理，基本保障的规模较大，而补充性保障的比重过小。

造成这种状况的原因是多方面的，但最重要的是中高收入阶层参与并获取补充性保障的内在动力不足。从学理上讲，低收入阶层一般仅拥有基本保障，而中高收入阶层则在基本保障之上可能有补充性保障，这是他们的自主自愿自费行为。最近10 多年来，我国基本保障项目不断增多，某些项目的保障待遇水平持续大幅度提高，在公众中形成了一种非理性预期，而这种预期正在减弱社会成员对补充性保障的内在动力。所以，优化社会保障层次结构的关键是要让基本保障回归保基本，使中高收入群体对基本保障的待遇水平有理性的预期。现阶段的重点：一是总体上稳定职工的社会保险待遇，各项社会保险给付金按照居民消费价格指数的增幅增长，使之保持购买力不下降。二是按照“统账分离”的原则，适时推进职工基本养老保险和职工基本医疗保险制度改革，使统筹部分担当“保基本”的职责，个人账户部分进入补充性保障的范畴，同时采取适宜的过渡措施，确保平稳过渡。三是充分尊重市场规律，有效调动市场各主体的主动性和创造性，优化补充性保障产品设计，全面提高服务能力，增强补充性保障的吸引力。