中国儿童福利的发展与制度构建

■文／谢琼

儿童是家庭的希望、国家的未来，儿童福利不仅是儿童合理分享国家发展成果的途径，也是对国家未来发展的投资。从人的全生命周期发展来看，早期经历尤其是童年阶段的经历，对人的一生有重要影响，而儿童健康成长除需家庭保障外，亦需要国家的保障。从权利的角度看，儿童拥有作为“人”的一般权利，又因其缺少自我实现权利的诸多条件而拥有作为特殊群体的特殊权利，需要国家和社会提供普惠加特惠的双重保障，因此，儿童福利事业的发展体现着社会的发展和文明进步程度。在国家现代化进程全面提速和扎实推进共同富裕的时代背景下，在少子高龄化现象加剧、生育意愿偏低的客观条件下，发展儿童福利事业更加具有必要性、紧迫性。

我国儿童福利制度经历了计划经济时期、改革开放以来的两个发展阶段。新中国成立初期，儿童福利服务由国家和集体全包，城镇形成了从托儿所、幼儿园到学校教育，从家庭抚育、邻里互助到集体福利的基本保障网，福利服务的水平虽低，但内容丰富且全面，保障着儿童的基本需求；乡村儿童则平等享受着集体福利。改革开放后，随着经济体制的改革，政府部分职能退出、农村集体功能弱化和企业改制、人口流动的加速等因素，使儿童抚育成为家庭责任，儿童福利发展一度陷入低潮，并长期局限于孤儿照顾的狭窄范围。

进入本世纪后，我国开始探索建立适度普惠型儿童福利制度，保障对象从孤残儿童、流浪儿童等特殊儿童扩大到留守儿童、事实无人抚养孤儿等困境儿童，保障内容从吃穿病等“保生存”的需要扩展到教育、康复等“促发展”的需要，实施主体也由政府包办向政府主导转变。2018 年国务院机构改革后，民政部设置儿童福利司，专司拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助等保护政策和标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护等机构的管理工作。全国人大常委会修订了《未成年人保护法》，国务院先后发布《中国儿童发展纲要（2021—2030 年）》等一系列重要政策性文件，民政部、中央编办、国家发改委等14 部门联合出台《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，国家发改委联合22 部门印发《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》，各地也纷纷出台共同育儿假、育儿补贴、陪产假、奖励假等鼓励生育的福利政策。这表明，我国儿童福利发展新局面正在形成。

在全面建成小康社会的新起点上，直面城乡居民对儿童福利的现实需求，有必要将其置于扎实推动共同富裕的优先位置，全面加快发展我国儿童福利事业。

面向全体儿童，满足儿童基本需求，促进儿童身心健康、全面发展。这是因为随着社会的向前发展，需要被关注的儿童规模越来越大，儿童群体的基本需要和诉求也会越来越多样化、品质化。从国际上看，日本和韩国扩大儿童福利服务范围时的人均国内生产总值（GDP）分别为3997 美元（1973 年）和1870 美元（1981 年），全面建成普惠型儿童福利服务制度时的人均GDP 分别为3.6 万美元（1999 年）和2.0 万美元（2008 年）。中国在2019 年人均 GDP 已突破1.0 万美元，且北京、上海、浙江、江苏等省市已经达到了发达国家的经济发展水准。到2035 年，中国基本实现社会主义现代化的时候，人民的生活会更加富裕，这不仅为建立健全儿童福利服务体系提供条件，更对加快发展儿童福利服务、不断增进儿童福祉提出了内在要求。

不仅包括物质保障，更应注重服务支持。物质保障是儿童福利制度的基本内容，包括但不限于育儿补助、托育补助、残障儿童康复和照料补贴、育儿假，以及对儿童福利机构、设施和专业人才培养等的投入。服务支持则包括托育、养育、心理辅导、安全和生命教育等，是儿童身心健康发展的必要内容。无论物质保障还是服务支持，儿童福利制度都需惠及不同年龄阶段的所有儿童。

在我国，儿童是指未满18 岁的未成年人。从出生到18 岁，儿童要历经1 岁及以前的婴儿阶段、1—3 岁的幼儿阶段、3—6 岁的学龄前阶段、6—16 岁的义务教育阶段和16 岁以后拥有法定劳动权利的阶段等，处在不同发展阶段的儿童的需求大不相同。同时，先天条件、社会背景和政策界定等又将儿童分为孤儿、残障儿童、低保家庭的儿童、困境儿童、留守儿童、流动儿童等种类，各类儿童的主要需求与受到的保障也不尽相同。只有全面且多样化的儿童福利制度安排，才能为满足不同儿童的基本需求提供更好的选择。

供给主体要协同——政府主导、社会力量提供服务和补充。毫无疑问，政府是儿童福利的责任主体，但政府不是万能的，其责任主要体现在政策制定、财税支持、监督管理和兜底保障等方面，具体的服务供给有赖于社会力量分工合作。政府可以通过政策、场地、经费支持等措施培育发展专司儿童服务的社会组织，也可以支持各级、各类社会组织开展专业儿童福利项目与活动，还可以鼓励人民团体、企事业单位、社会组织和自然人等各尽所能，以力所能及的方式提供儿童成长与发展所需的福利与服务。如：利用已有场所为员工子女提供托育服务；开发自身资源为儿童提供主题教育、身体素质拓展、职业体验和社会实践等服务；积极开展儿童和儿童福利相关宣传活动，普及儿童健康成长相关科学知识与文化等。

服务方式既要重机构和设施，更要重社区和环境。随着儿童福利服务专业要求的提高和孤弃、流浪等儿童数量的减少，传统儿童福利机构面临优化提质和创新转型的挑战，一方面要向集中养育在福利机构的病残孤儿提供优质的保障，另一方面要为机构外的健康儿童和轻度残疾儿童提供优质的成长成才服务。除儿童福利机构外，目前各地正在大力推进“儿童之家”建设，这为儿童福利服务的落地提供了载体，但调研显示，许多地方“儿童之家”因缺少项目和服务而长期空置，未能发挥作用。此外，仅儿童之家还不能满足儿童发展的基本需求，还需社区活动空间、友好设施和服务等环境的配套建设。据2020 年北京师范大学民生保障研究中心的调查显示，儿童对社区的公共活动空间、阅读空间、照料服务空间等需求量分别为96.5%、96.1%和90.8%，但由于缺少空间与合理设施，常在社区活动的儿童只占55.4%。已使用社区相关服务的受访者对服务的满意度均值仅为3.5（总分10）。社区是儿童成长的微观环境，必须加大社区儿童福利设施的建设。

通过构建家庭支持体系来满足儿童基本需求。家庭是儿童社会化的主要环境，也是儿童的保护屏障，许多儿童问题的产生都源于家庭防护墙“裂了缝”“破了洞”，甚至“倒了墙”；在现实中，儿童成长所需的养育、照料等服务也主要由家庭成员来提供。国内外的实践经验证明，政府和社会对儿童的保护通过家庭支持递送的效果最佳，而不是去家庭化的社会服务。因此，儿童福利制度的设计不仅要考虑儿童本身的需求，也要连带考虑家庭尤其是儿童父母的需求。调查显示，在养育儿童方面，父母一样面临工作与生活平衡的压力和困惑，因此，儿童福利制度一方面要通过育儿补贴、托育补贴、共同育儿假等措施减轻父母的育儿负担，另一方面还要设置提升父母育儿技能的指导和培训的内容。此外，也可在更大范围内考虑家庭养育服务的社会劳动化议题，以间接支持家庭养育。

服务的递送要专门岗位与专业人员相结合。目前，我国已在基层建立了儿童主任制度，专人专岗负责儿童保护工作。但实践证明，许多专业性的儿童问题仅靠村（居）儿童主任无法解决，需要专业社会服务机构介入，尤其是儿童社工机构。而只由社会服务机构专门服务又无法满足常态化需求，因此，“儿童主任+社工”不失为一种优化选择。

实践中，一些社会组织已在此方面进行了诸多探索，积累了可供参考的经验和教训。如，中国社会福利基金会与广东省民政厅合作开展的“广东省儿童全面保护及服务体系提升”试点项目（“惠童一期”），以儿童之家为平台，由政府购买服务的专业儿童社工与儿童主任联手，通过专业化和职业化相结合的方式有效解决了儿童服务问题。这些由实践得来的经验需要被及时总结、提炼，并上升为政策，通过制度化的方式推广应用，惠及更多儿童。

儿童福利制度应强化系统性、体系性设计。儿童成长需求虽因不同阶段而有不同，但其成长规律要求为其提供的福利服务必须是一张连续且密实的网络，一旦出现纰漏，对儿童造成的影响将是终身的、不可逆的，整体制度效果也会大打折扣。因此，儿童福利制度应在充分考虑儿童成长需求和规律的基础上做好系统性、体系化的顶层设计。政策上，既要有预防性方案又要有保障性措施，项目执行中，在被动化解已发现问题的同时也要更加主动地遏制风险发生。服务供给主体上，既要加强政府部门间的协作，也要强化政社间的协同与联动，还要统筹协调社会各方资源，形成部门协作、政社联动、社社合作的良好局面，合力打造健康、活力、有序、有效的儿童福利服务体系。而目前，无论是政策、实践项目还是理论研究，都存在明显的“打补丁”痕迹，亟待矫正。

应加强儿童福利信息及平台管理。地方政府应建立健全儿童福利信息服务平台，及时、准确发布儿童福利需求与供给信息，动态更新儿童信息、父母或其他法定监护人信息，精准监测和识别陷入困境儿童的状态。国家则应建立健全儿童福利统计调查制度，开展儿童福利状况统计、调查和分析，定期发布儿童福利发展报告，把握儿童福利发展的全局与态势。