养老保险用人单位缴费基数应全国统一

■文／金刚 宋经翔

2019 年《降低社会保险费率综合方案》(国 办发〔2019〕13 号)出台，调整了社会保险缴费基数政策，基本统一全国不同地区的养老保险个人缴费基数。除西藏和四川之外，其余地区的个人缴费基数都以全口径本人上年度月平均工资进行核定，最低为上年度社会平均工资的60%，最高为上年度社会平均工资的3 倍。但是，养老保险用人单位缴费基数尚未全国统一，不同地区还在执行不同规定。一直以来，对于用人单位缴费基数的关注较多集中于工资总额的组成部分，忽略了实际操作中的用人单位缴费基数的执行标准，这不利于养老保险全国统筹改革的推进，也在一定程度上引起地区之间及用人单位之间养老保险缴费负担差异，应采取有效措施加以解决。

缴费基数地区差异的表现与成因

养老保险单位缴费基数的地区差异问题，最早要追溯到1995 年《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，当时依据各地实际情况，养老保险制度分别设立了两套实施办法，以工资总额和缴费基数之和作为单位缴费基数。1997 年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，历经20 多年的发展变革，养老保险制度不断趋向统一，但时至今日，各地区的用人单位缴费基数仍然存在较大差异。

对于用人单位缴费基数的关注较多集中于工资总额的组成部分，忽略了实际操作中的用人单位缴费基数的执行标准，这不利于养老保险全国统筹改革的推进，也在一定程度上引起地区之间及用人单位之间养老保险缴费负担差异。

目前，对城镇职工养老保险用人单位缴费基数的规定主要有4 类情况。第一类是个人缴费基数之和，主要地区有北京、天津、河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州、云南、青海、宁夏等22个省、自治区和直辖市。第二类是上年度职工月工资总额，主要地区有内蒙古、福建、广东、海南、陕西、新疆等6 个省、自治区。第三类是选取上年度职工月工资总额和个人缴费基数之和较高的，主要地区有甘肃省。第四类是企业上月或当月工资总额，主要地区有西藏自治区与浙江省。

用人单位缴费基数规定形成地区差异的主要成因有两点：

一是养老保险用人单位缴费基数缺少国家层面的统一规定。《中华人民共和国社会保险法》第十二条规定“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费”，《中华人民共和国社会保险法释义》（以下简称《释义》）对此的解释为“工资总额的计算，应以直接支付给全体职工的全部劳动报酬为根据”。但是，《释义》中明确提出“本人工资一般是指本人上年度月平均工资”，并且职工个人的缴费基数还存在上下限规定。因此，在实际操作中，用人单位缴费基数出现了不同的地方规定，表现在“工资总额”和“缴费工资总额”之间以及“本年度”和“上年度”之间的混用。同时市场经济的蓬勃发展带动就业形态发生转变，对于劳动报酬的统计口径也出现了与现实脱节的模糊地带。

二是养老保险权责管理划分尚未明晰。从近几次的养老保险制度改革效果来看，养老保险自上而下的权责关系仍未捋清，改革触及多方利益，阻力较大，缴费基数的地区差异便是表现形式之一。追本溯源，其原因主要在于养老保险制度扩面时期，地方政府拥有较大的自主管理权，部分地方政府为追求自身政绩，以较低的缴费基数核定吸引招商引资带动经济发展，而部分受到养老金支付压力的地方政府则提高了缴费基数，以期提高基金收入来维持基金收支平衡。从自身利益的角度进行分析，受经济增长压力较大的地方政府更倾向于保留养老保险管理事权，以满足自身经济利益；而受养老金支付压力较大的地方政府则更倾向于将养老保险事权转移给上级政府，以分担转移自身养老金支付责任。在养老保险全国统筹的大背景下，2020 年11 月，多个省份发布公告，企业社会保险费将全部交由税务部门征收，但是在公告中，部分省份明确提出“社保核定，税务征收”。即税务部门只是代为征收，具体缴费基数核定这一重要事权仍然属于社保部门，缴费基数核定的地区差异仍存在。

缴费基数地区差异带来的问题

养老保险用人单位缴费基数规定地区差异不利于养老保险全国统筹的实现。党的十九届五中全会审议通过的“十四五”规划建议明确提出“实现养老保险全国统筹”，随着全国各地省级统筹的全面实现，全国统筹也即将启动。统一不同地区的制度参数是推进全国统筹改革的基本前提，而缴费率和缴费基数则是两个核心参数。2019 年《降低社会保险费率综合方案》出台之后，全国所有地区的养老保险政策缴费率已经基本统一在16%的水平，个人缴费率以及个人缴费基数也已基本统一。在此背景下，用人单位缴费基数规定的地区差异已经成为统一养老保险制度参数，进而推进养老保险全国统筹改革的一个障碍。

养老保险用人单位缴费基数规定地区差异造成不同地区之间养老保险总体缴费负担（地区养老保险征缴收入/地区工资总额）不均。在个人缴费基数存在上下限的条件下，用人单位的“工资总额”与“个人缴费基数之和”之间可能存在差异，分别将二者作为用人单位缴费基数可能会使地区之间养老保险总体缴费负担存在差异。同时，由于本年度上月或本月工资总额一般大于上年度工资总额，因此，将上月工资总额作为用人单位缴费基数的地区，其养老保险总体缴费负担会高于将上年度工资总额作为用人单位缴费基数的地区。

养老保险用人单位缴费基数规定地区差异造成不同地区之间相对工资水平（人均工资/社会平均工资）相同的用人单位实际缴费负担不均。在使用工资总额作为缴费基数地区中的人均工资高于社会平均工资3 倍的高工资用人单位，其实际缴费负担要高于将个人缴费基数之和作为缴费基数地区中的同类型用人单位；而在使用工资总额作为缴费基数地区中的人均工资低于社会平均工资60%的低工资用人单位，其实际缴费负担要低于将个人缴费基数之和作为缴费基数地区中的同类型用人单位。分别处在使用上年度工资总额和本年度工资总额作为缴费基数地区中的相对工资水平相同企业的实际缴费负担也存在差异。

养老保险用人单位缴费基数地区差异可能引发道德风险。新就业形态的逐步兴起，薪酬形式呈现多样化发展，但关于工资统计口径的相关规定与现实情况相背离，部分地区计算缴费基数时是否将新兴薪酬形式作为劳动报酬纳入工资总额的组成部分尚有争议，这一模糊地带为部分新业态盛行的地区提供潜在的道德风险空间。不同地区养老保险缴费基数计算方式的不统一，在影响地区和实际缴费负担不均的同时，可能会进一步诱发道德风险，即养老保险基金结余较多的地区与企业“共谋”，通过“忽略”计算部分新兴薪酬进而降低缴费基数以减少企业负担，从而保障地区招商引资带动经济增长。

部分地区用人单位缴费基数与个人缴费基数脱钩，降低了养老金计发办法的合理性。根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38 号），退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数。如果企业缴费以工资总额为基数，企业缴费就会与个人缴费基数脱钩，而养老金计发却基于个人缴费基数计算，明显缺乏合理性。

统一缴费基数的建议

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出，要健全基本养老保险筹资与待遇调整机制，笔者认为，解决养老保险用人单位缴费基数规定地区差异问题对于健全制度机制具有现实意义，并提出以下建议。

首先，将养老保险用人单位缴费基数明确界定为个人缴费基数之和。以个人缴费基数之和核定缴费基数可以确保养老保险缴费权责对应，凸显养老保险制度的公平正义。按照现行规定，基础养老金计发标准与个人缴费基数挂钩，而基础养老金由用人单位缴费形成，按照收支基数的对应关系，用人单位为职工个人缴纳的养老保险费理应与个人缴费基数挂钩，用人单位缴费基数应为个人缴费基数之和。

其次，将养老金计发基数和缴费基数与上年度工资水平挂钩统一调整至与当期工资水平挂钩。以当期工资水平确定本年度养老金计发基数和参保主体的缴费基数更加具有合理性，既可以确保养老保险的实际替代率，也可以一定程度上提高养老保险征缴收入规模。

最后，尽快统一不同地区的养老保险用人单位缴费基数规定。在将养老保险用人单位缴费基数明确界定为个人缴费基数之和的基础上，充分考虑将新兴薪酬形式纳入劳动报酬的计算范围，从养老保险制度顶层设计层面尽快实现不同地区标准的统一，这是从参数改革角度保障养老保险全国统筹改革顺利实施的必要措施，也是健全基本养老保险筹资与待遇调整机制的重要举措。