社保征缴体制改革的增收效应和降费空间——基于城镇职工基本医疗保险省际面板数据的分析

朱铭来 申宇鹏 高 垚

(1 南开大学周恩来政府管理学院，天津，300350；2 南开大学金融学院，天津，300350；3 招商银行总行基建行业战略客户部，广东深圳，518038)

一、引言

1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求在全国范围内建立以城镇职工基本医疗保险制度为核心的多层次医疗保障体系。随着经济发展和社会进步，城镇职工基本医疗保险制度不断完善，保障作用持续加强[1]。截至2019年，城镇职工基本医疗保险(本文中也简称“职工医保”)参保人数达到3.29亿人，基金支出12663.2亿元，有效保障了职工的基本医疗需求。但是，目前我国城镇职工基本医疗保险基金运行情况不容乐观。各省份职工基本医保实际缴费率长期低于政策缴费率(见图1)，极大限制了基金收入增长规模[2]。而在人口老龄化程度不断加深、预期余命逐渐延长以及医疗卫生费用高速增长的现实背景下，基金支出规模却在不断扩大，2000—2018年，城镇职工基本医疗保险基金支出年均增幅为21.5%，高于收入年均增幅20.4%(1)作者根据《中国统计年鉴》相关数据计算得出。，基金“穿底”风险逐步提高。

在老龄化程度加深以及预期余命延长不可逆的条件下，城镇职工基本医疗保险基金支出增长趋势无法缓解，如何有效提高基金收入成为维持基金平衡的重要着眼点，而基金征缴是其中的关键一环。1999年1月国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，规定职工基本养老保险费、职工基本医疗保险费、失业保险费征缴实行属地化管理，三项社会保险费集中、统一征收，而征收机构由省级人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。这种二元征缴体制一直持续至2018年，逐渐形成了三种社会保险费征缴方式：一是由地税部门全责征收，代表省份有浙江、广东等；二是由社保经办机构全责征收，代表省份有四川、吉林等；三是由税务部门部分代征，代表省份有甘肃、内蒙古等。三种方式并存使社保征缴呈现出低统筹性、分散化的特点，导致企业社保违规现象十分普遍[3]，主要表现在缴费基数不实和征缴率较低两个方面：根据《中国企业社保白皮书(2017)》，社保缴费基数合规企业比例持续下滑，由2015年的38.34%下降到2017年的24.10%；征缴率方面，以陕西省为例，2016年陕西省养老保险费欠缴企业达4700多家，欠缴金额约42亿元[4]。由此引发较为严重的社保基金收入流失。

对此，中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》明确提出，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。2018年7月20日，《国税地税征管体制改革方案》正式出台，首次明确自2019年1月1日起，将各项社会保险费统一交由税务部门征收。这表明，过去征缴主体不一致、征缴模式分散化等长期困扰我国社会保险事业发展的问题有望得到进一步解决。但是，由于缴费基数核定的责任厘定等问题尚未得到合理解决，征缴体制改革引发了各方担忧[5]，因而国税总局发文暂缓对企业社会保险费的征收。那么，社会保险费征缴责任主体的统一作为此次征缴体制改革中最为重要的内容，能否解决社保基金流失问题，以及能否提高职工医保基金收入并带来更大的增长空间，是关乎征缴体制改革能否顺利进行、医保基金能否收支平衡的重要立足点。因此，本文借助省级面板数据，实证检验征缴方式对城镇职工基本医疗保险基金收入的影响，并测算征缴体制改革对于职工基本医保基金的收入增长效应，以及其带来的职工基本医保基金降费空间。

二、制度背景、文献综述与理论分析

(一)制度背景

自1999年《社会保险费征缴暂行条例》颁布后，我国逐渐形成了社会保险费由社保经办部门全责征收、税务部门全责征收和税务部门代征三种社保征缴方式。具体而言，社保经办部门全责征收是指由社保经办机构负责社会保险全部的登记、申报、核定、征缴、追欠、处罚和记账等工作；税务部门全责征收是指社保费的征缴、追欠、处罚等工作全部交由税务部门负责；税务部门代征是指由社保经办部门负责社会保险费的登记和核定，并向税务部门传送征缴计划和额度，由税务部门代为征缴社会保险费[6]。分散化的征缴方式对社会保险基金运行产生了不良影响：首先，三种征缴方式代表了不同的征缴强度，各地社会保险基金收入因此差异化明显，部分地区企业社保违规现象十分普遍[7]；其次，属地化的管理方式也阻碍了社会保险统筹层次的进一步提高。

在此背景下，2018年2月28日中共十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，并明确提出，优化职能配置，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。进一步地，2018年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《国税地税征管体制改革方案》，规定自2019年1月1日起，合并省级和省级以下国税地税机构，将各项社会保险费交由税务部门统一征收。该文件的出台引发了各界对企业社保负担加重的担忧，对此，国税总局又发文说明，对于尚未实行税务部门征缴社会保险费的省市，仅将区域内机关事业单位社会保险费征缴移交税务部门，暂缓企业社会保险费的移交。随着政策实行条件的进一步成熟，自2020年10月份起，企业社保费仍由社保经办部门征缴的省份陆续发文，将企业职工社保费统一划拨给税务部门征缴(2)根据各省市部门和税务部门文件，2019年企业社保费仍由社保经办部门征缴的省份有北京、上海、天津、山西、山东、吉林、江西、广西、贵州、四川、西藏、新疆等。。至此，我国社会保险征缴体制改革基本完成(过程详见表1)。因此，在一段时间内，我国经历了社保费一直由税务部门征缴或一直由社保经办部门征缴到社保经办部门征缴和税务部门征缴并存再到社保费完全由税务部门征缴的过程。征缴方式不同及变化带来的征缴强度差异使这一改革实践成为一项“准自然实验”，为本文提供了难得的研究机会。

表1 征缴体制改革进程

(二)文献综述

社保征缴模式是影响社会保险基金收支平衡的重要因素，与社会保障制度的历史、缴费遵从度和征收成本有关，并不断发展演变[8]。进而，社保征缴主体的选择也因社保征缴模式的演变而不同。Enoff和Mckinnon通过比较24个国家社保征缴模式及其运行状况发现，社保征缴主体的选择与覆盖率、部门协作水平是社保征缴体制能否良好运行和能否形成较高遵缴率的关键影响因素[9]。而目前学界对于不同社保征缴主体的作用效果存在诸多争议。

1.支持税务部门征收

西方国家的社会保险资金主要有三种征缴模式：一是由社会保障部门征收，二是由税务机关征收，三是由基金管理公司或其他的独立机构征收。目前社保经办机构和税务部门仍是绝大多数国家的征缴主体，但税务部门所占比重稍高一些[10]。Stanovnik等通过比较三个中欧国家社保征缴制度演变过程发现，社保征缴主体演变的主流趋势是逐渐由税务部门负责征收，进而实现税费一体化[11]。因此，在西方国家普遍以社会保障税的形式征收社会保险费的背景下，国外关于社保征缴模式的研究主要以现行社会保障税的税率、税目以及政府支出等方面为切入点，分析社会保障税是否为社会保险资金的最佳征缴模式[12-13]。

国内关于社会保险费征缴体制的研究，多是从不同角度比较税务部门和社保经办部门征缴方式的优劣，进而得出税务部门征缴优于社保经办部门征缴的结论。部分学者从征缴体制本身出发，认为组织财政收入是税务部门的天然职能，相较于社会保险经办机构，税务部门在企业信息、征税渠道有着不可替代的经验优势。因此，应当尽快改变我国社保征收的原有模式，将社会保险费统一交由税务部门征收，进而实现社保基金征缴的规范化和集约化，这也有利于规范社会保险费征缴行为、提高征缴效率和降低征缴成本[14]。此外，还有部分学者结合征管大环境提出，相对于社会经办部门征缴，税务部门征缴更符合优化政府职能的普遍趋势，能够解决当前征管权责不清、征收权力不完整等诸多问题，应当启动社会保险由“费”改“税”的变革[15-17]。同时，还有部分学者通过总结借鉴国外经验，得出“税费征收一体化是必然趋势，应尽快实现社会保险费由税务部门全责征缴”的结论[18-19]。

近年来，也有学者对社保征缴模式的作用效果进行了实证检验。部分学者利用省级面板数据，以社会保险扩面率作为社保发展程度的衡量指标，比较不同征缴模式对社会保险的影响，最终发现税务部门的征收效果要好于社会保险经办机构，对社会保险的扩面率具有促进作用[20-21]。而郑春荣和王聪则聚焦社保征收成本和征收效率，认为税务部门征收具有规模效应，实现了征税成本率的明显下降和征收效率的显著上升[22]。此外，武汉市地税局课题组分析了武汉市社会保险费的征缴情况，指出地税部门全责征缴模式对扩大城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险覆盖率的促进作用最大，同时也对提高养老保险金基金收入起到了积极的作用[23]。

2.支持社保经办机构征收

国外研究中，也有学者认为社会保障税这一征缴模式存在瑕疵，与其他税种一起征收存在重复征税的嫌疑[24]。国内研究中也有部分学者反对由税务部门全责征收的方式，其认为由税务部门全权负责征收社会保险费并不必然带来社保征收效率的提高。部分学者从部门间协调配合角度出发，认为由税务部门全责征收更容易引致部门间的“龃龉难合”，且随着非正规就业群体的扩大，税务部门越来越难以掌握真实的费源情况，易引致社会保险费在征收过程中出现交易成本上升、漏征或漏管现象[25-27]。秦立建等分析了社会保险费征缴主体改革对中小企业的正负外部性的影响，认为税务部门统一征缴对中小企业形成的负外部性远远大于正外部性[28]。此外，也有学者从征收效率方面分析选择不同征收主体对征收效果的影响，并认为社会保险经办机构全责征收模式从总体上而言要好于税务部门全责征收模式，尤其在足额征缴率方面[29]。此外，鲁全从社会保险费的欠费率与清欠率角度进行分析，认为整体上实行社会保险经办机构全责征收的省份的征收效率要好于由税务部门全责征收的省份[30]。

因此，本文在前人理论研究的基础上，对征缴体制改革的作用效果进行实证分析，并对医保基金增收规模和降费空间进行测算，进而为税务部门在实际征收过程中坐实缴费基数、减少医保基金不必要流失及制度转型后制定降费方案提供可参考依据。

(三)理论分析

理论上，社会保险费由税务部门征收对社会保险基金的影响和其由社保部门征收对社会保险基金的影响关键差别体现在缴费基数和征缴效率方面。首先，税务部门能够更准确地坐实社会保险费的缴费基数。根据《中华人民共和国社会保险法》，社保费是对企业工资总额(包括工资、奖金、津贴、补贴等)按比例征收。由于涉及地域、企业等方面的信息复杂，以及社保部门专业性和资源不足，部分企业仅按照最低缴费基数或固定工资进行申报，基数合规性较差[31]。而税务部门在征收企业所得税和个人所得税过程中已较为准确地掌握了企业工资的发放情况，在企业申报社保缴费后，能够根据相关文件的规定，自动确定企业的工资总额，从而在最大程度上坐实缴费基数。其次，在社会保险费征缴效率方面，税务部门征缴从专业化和信息优势、征缴强度和遵从成本三个方面对被征收组织产生作用。在专业化和信息优势上，双重征缴模式存在征缴机构定位不清、征缴管理职责交叉、征收权力不完整、部门间信息不能及时共享、政府行政成本和缴费人负担增加等诸多问题[32]。税务部门作为征缴机构，能够有效利用现有部门设置和人力资源，发挥税务人员的数量和经验优势，借助“金税工程”等数字信息化平台及时获取企业财务数据，降低征缴成本[33]，进而提高征缴效率。在征缴强度上，由于剩余索取权激励机制的存在[34]，税务部门工作人员具有更强的征缴动力，并且长期的税务征缴经验和完善的制度设计使税务部门对被征收组织实行的制约手段更为丰富，其征缴强度优于社保经办机构[35]。在遵从成本上，税务部门对社会保险费和其他税务统征统管，降低了被征收组织的材料准备成本[36]，并且，税务部门征缴模式下企业违规成本更高，因而企业更加注重社保合规。

此外，征缴体制改革前税务部门征收社保费存在税务部门全责征收和税务部门代征两种方式。全责征收下税务部门自主权更大，对组织的监督作用更强[37]。而税务部门代征需要税务部门与社保经办部门的协同配合，在一定程度上增大了沟通成本，削弱了税务部门的信息优势，并且，由社保部门负责核算企业缴费基数使企业存在少缴、漏缴空间。税务部门代征方式相对于社保部门征缴的强度优势弱于税务部门全责征收方式。综上所述，本文提出以下研究假说。

假说1：相对于社保经办部门征收，税务部门征收能够提高城镇职工基本医疗保险基金收入。

假说2：相对于税务部门代征，税务部门全责征收对职工基本医保基金收入提高的作用更强。

假说3：征缴体制改革能够带来一定的社保增收效应和降费空间。

三、实证模型

(一)模型设定

在政策评估领域，双重差分法(DID)是衡量政策效果的重要工具。但是，传统的DID依赖于自然实验条件下多时间段、多处理组的特征，并且需要有从未受政策影响的对照组。而某些政策会在同一时间段于某一地区整体推行，即政策影响全体，所以无法找到不受政策影响的地区作为对照组。在这种情况下，传统DID无法发挥作用。

后来有学者对传统DID进行拓展，以克服对照组条件的限制。参考Nunn和Qian的研究，虽然无法找到不受政策影响的地区作为对照组，但是倘若能够识别出政策影响各地区的不同强度，便可以据此构建相应指标，利用(连续变量)双重差分模型(广义DID)对相关内容进行分析[38]。具体到本文中，根据相关制度背景，自2019年1月1日起，包括城镇职工基本医疗保险在内的社会保险费全部由税务部门征收，但这一过程是渐进的，即2019年1月1日起尚未由税务部门征收社会保险费的省份，其机关事业单位的社会保险费率先由税务部门征收。自2020年11月1日起，上述地区企业的社会保险费也陆续由税务部门征收(3)各省份社保征缴体制改革时间点来源于各省份相关文件，具体见附表。。此外，社会保险费征缴体制改革前已有部分省份实行由税务部门征收社会保险费的政策。综上所述，各省份征缴体制改革的作用强度是不同的，据此可以通过建立(连续变量)双重差分模型(广义DID)，衡量征缴体制改革对城镇职工基本医疗保险的影响。

附表 社保征缴体制改革时间点

本文以税务部门征收城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险费缴费总额的比重衡量保险费征缴方式的变化情况，建立模型如下：

(1)

(二)变量设定

本文各变量具体设定如下。对城镇基本医疗保险基金收入取对数。征缴方式用税务部门征收城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险费缴费总额的比重表示：若完全由税务部门征缴，则取值为1；若完全由医保部门征缴，则取值为0；同时基于部分省份在社保征缴体制改革过程中实行先由税务部门征收机关事业单位人员社保费，再过渡到由税务部门征收所有参保人员社保费的渐进政策，过渡后征缴方式变量值设为1，过渡前征缴方式变量值为税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费占城镇职工基本医疗保险缴费总额比重(4)由于机关事业单位工作人员基本百分百缴纳住房公积金和城镇职工基本医疗保险，因此本文推定各省份公布的住房公积金机关事业单位缴纳人数与城镇职工基本医疗保险机关事业单位缴纳人数相同，以此可计算社保征缴体制改革过程中税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费总额，具体公式为：税务部门征收机关事业单位城镇职工基本医疗保险费总额=上年度单位平均工资×机关事业单位人数×缴费率。该费用总额与城镇职工基本医疗保险征缴收入总额之比即部分省份社保征缴体制改革过程中过渡前征缴方式的变量值。。控制变量方面，城镇职工基本医疗保险发展情况用城镇职工基本医疗保险扩面率衡量，人口结构用老年抚养比衡量，卫生情况的衡量指标包括对数化的每万人卫生人员数、对数化的门诊支出金额和对数化的住院支出金额，地区经济情况的衡量指标包括对数化的GDP和对数化的城镇单位就业人员平均工资。

(三)描述性统计

本文所使用的数据来源于2009—2019年的《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国卫生及计划生育统计年鉴》、各省份出台的社保征缴体制改革相关文件及各省份住房公积金年度报告(5)各省份住房公积金年度报告可提供机关事业单位工作人员数。。数据处理后共获得包含341个观测值的平衡面板数据。描述性统计结果如表2所示，其中各变量为标准化前的统计特征。结果显示：全国城镇职工基本医疗保险基金地区平均收入为276.5321亿元，其中收入最高的地区为1656.59亿元，最低的地区为7.6亿元；另外，统计年份征缴方式平均值为0.1850，说明更多地区采用医保部门征缴方式，但是也有部分省份已实现由税务部门全责征缴城镇职工基本医疗保险费。

表2 描述性统计

四、实证结果

(一)基本检验

在将城镇职工基本医疗保险基金收入作为被解释变量的基础上，本文为了检验实证结果的稳健性，进一步将城镇职工基本医疗保险实际缴费率作为被解释变量，重新加入模型进行回归，相关结果如表3所示。表3的第(1)列和第(2)列分别为不加入任何控制变量和固定效应、加入控制变量但不加入固定效应的征缴方式和基金收入回归结果。可以发现，征缴方式变量估计系数在1%的检验水平下显著为正。第(3)列为加入控制变量以及时间和地区双固定效应的广义双重差分模型回归结果，结果显示，征缴方式变量估计系数仍在1%的检验水平下显著为正，说明税务部门征缴能够显著提高城镇职工基本医疗保险基金收入。另外，扩面率变量估计系数在5%的检验水平下显著为正，说明随着城镇职工基本医疗保险覆盖面的提高，扩大化的缴费人数进一步提高了基金收入水平；门诊支出的提高显著降低了基金收入，住院支出的提高却显著提高了基金收入，这可能与我国城镇职工基本医疗保险“统账结合”的基金结构、个人账户和统筹基金分别用于门诊报销和住院报销的报销机制设计造成的医保缴纳主动性差异有关[39]；人均GDP变量估计系数在1%检验水平下显著为正，说明地区国内生产总值的上升能够提高职工基本医保基金收入，原因可能是地区经济情况的不断改善使职工工资总额规模持续扩大，即使企业缴费基数规模持续扩大，进而促进了职工基本医保基金收入水平的提高。第(4)列为以城镇职工基本医疗保险实际缴费率作为被解释变量的回归结果，征缴方式变量回归系数在10%的检验水平下显著为正，说明税务部门征缴能够提高城镇职工基本医疗保险实际缴费率，验证了本文实证结果的稳健性。

表3 基本检验结果

注：*、**、***分别代表估计系数在10%、5%、1%的检验水平上显著；括号内为检验估计系数显著性的t值。下同。

(二)稳健性检验

1.平行趋势检验

为保证实证结果的有效性，双重差分法需要满足平行趋势假设，处理组和对照组在政策实施前需要具有相同的时间趋势，即二者在政策实施前不具有显著性差异。对此，参考刘辉和刘子兰的研究[40]，本文通过构建虚拟化的政策变量来进行反事实检验。具体而言，本文将各省份由税务部门征缴城镇职工基本医疗保险费的时间全部提前1年，构建虚拟化的政策变量，重新进行回归，回归结果见表4。结果显示，虚拟政策变量系数不具有统计意义上的显著性，平行趋势假设得以验证。

表4 平行趋势检验

2.工具变量模型

本文研究的是征缴方式对城镇职工基本医疗保险基金收入的影响，但是城镇职工基本医疗保险基金收入水平的变化可能也会反作用于征缴方式的变动，并且征缴体制政策的出台可能并不是完全随机的，这会导致一定的内生性问题。本文建立了工具变量模型来克服这一问题，即在(1)式基础上补充建立另一个模型：

(2)

其中，zit是工具变量。参照以往研究[41]，本文将其设定为相邻省份城镇职工基本医疗保险费平均征缴方式，它与本地区征缴方式有关，与本地区城镇职工基本医疗保险基金收入无关。因此对于整体模型而言，工具变量的效果是良好的。

在进行正式回归之前，本文首先检验了工具变量选取的有效性，即进行相关性、可识别性和弱工具变量检验。首先，在(2)式回归中，相邻省份城镇职工基本医疗保险费平均征缴方式估计系数在1%的检验水平下显著，说明相邻省份城镇职工基本医疗保险费平均征缴方式显著影响本省份城镇职工基本医疗保险费征缴方式，进而模型通过了工具变量相关性检验。其次，模型中工具变量与内生变量恰好对应，且Hansen J统计量数值为0，证明该模型为恰好识别。最后，检验弱工具变量的Cragg-Donald Wald F统计量数值为125.651，远大于15%水平上Stock-Yogo弱工具变量检验临界值8.96，拒绝了其为弱工具变量的原假设。综上所述，本文选取的工具变量是有效的。

工具变量模型回归结果如表5所示。结果显示，征缴方式变量估计系数在10%的检验水平下显著为正，说明在克服内生性后， 税务部门征缴比重的提升仍能显著提高城镇职工基本医疗保险基金收入。以上结果验证了假说1。

表5 工具变量回归结果

3.其他政策影响

上述双重差分可能存在的问题是，除了征缴体制改革的影响，可能存在其他政策影响征缴方式对城镇职工基本医疗保险基金收入的作用效果。例如，2018年3月，为进一步构建多层次医疗保障体系，减轻大病患者医疗负担，促进“三医联动”，国务院将人力资源和社会保障部的城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、生育保险职责，原国家卫生和计划生育委员会的新型农村合作医疗职责，国家发展和改革委员会的药品和医疗服务价格管理职责，民政部的医疗救助职责整合，组建国家医疗保障局，各省份随之建立本地区医疗保障局，具体负责各地区医保经办工作。医疗保障局的建立能够厘清基本医保各类参保人员，有力改善基本医保间重复参保、权责不清的情况，可能会影响征缴体制改革对城镇职工基本医保基金收入的作用效果。

本文采用三重差分法解决这一问题，建立如下模型：

(3)

其中，incomeit仍为城镇职工基本医疗保险基金收入；burit表示是否成立医疗保障局，若已经成立则设为1，否则为0；β3为是否成立医疗保障局的估计系数，若大于0，表示成立医疗保障局提高了城镇职工基本医疗保险基金收入，若小于0，表示成立医疗保障局降低了城镇职工基本医保基金收入；proit×burit为征缴方式与是否成立医疗保障局的交互项；β1为交互项系数，若β1显著，说明征缴方式对职工基本医保基金收入的影响受成立医疗保障局的干扰，前文对征缴方式与职工基本医保基金收入关系的估计不准确，若β1不显著而β2系数显著，说明征缴方式对职工基本医保基金收入的影响尚未受到医保局组建与否的干扰。其他变量设定如上文所述，在此不再赘述。

(3)式回归结果如表6所示。在第(1)列中，征缴方式与是否成立医疗保障局交互项的估计系数不显著，而征缴方式变量估计系数在1%检验水平下显著为正，且与表3第(3)列估计系数相近，说明税务部门征缴显著提高城镇职工基本医疗保险基金收入的作用效果未受到成立医保局的干扰。第(2)列显示的是将实际缴费率作为被解释变量放入(3)式的回归结果，交互项系数依然不显著，而征缴方式变量估计系数依然显著为正，进一步说明本文实证结果具有稳健性。

表6 其他政策影响

(三)异质性分析

2019年1月1日之前，由税务部门征收城镇职工基本医疗保险费存在税务部门全责征收和税务部门代征两种方式。二者因征缴强度不同可能对保险基金收入产生不同的作用效果[42]。进一步地，本文试图细化研究征缴方式不同带来的基金收入差异：首先，以税务部门全责征收作为处理组，以医保部门征收作为对照组；其次，以税务部门代征作为处理组，以医保部门征收作为对照组；最后，以税务部门全责征收作为处理组，以税务部门代征作为对照组。相关回归结果见表7。

表7中第(1)列为全样本回归结果，与表3中第(3)列回归结果一致，征缴方式变量估计系数为0.1940，且在1%检验水平下显著。表7中第(2)列为以税务部门全责征收作为处理组，以医保部门征收作为对照组的回归结果，征缴方式变量估计系数在1%的检验水平下显著，其数值为0.2970，大于全样本结果。表7中第(3)列为以税务部门代征作为处理组，以医保部门征收作为对照组的回归结果，征缴方式变量估计系数在5%的检验水平下显著，数值为0.1650，小于第(1)列和第(2)列的回归结果。通过前文分析，本文发现，税务部门全责征收和代征的征缴强度都远大于医保部门征收，二者对于提高医保基金收入的作用更强；而税务部门全责征收和代征之间也存在征收强度的差异[43]，税务部门全责征收的执行力更强，征缴效率更高[44]，其相对于医保部门征收的作用更强。由此验证了假说2。本文进一步检验税务部门不同征缴方式对基金收入的作用，表7中第(4)列为以税务部门全责征收作为处理组，以税务部门代征作为对照组的回归结果，估计系数为正，但是不显著。这在一定程度上说明，相比税务部门代征，全责征收更能提高基金收入，但是二者之间的差异并不明显。

表7 异质性分析

五、征缴体制改革对医保基金增收规模的影响测算

上文研究表明，征缴体制改为由税务部门征收确实能够提高城镇职工基本医疗保险基金收入。在此基础上进一步测算征缴体制改革对职工基本医保基金增收规模的影响。1998年出台的《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》明确规定，城镇所有用人单位，包括企业(国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等)、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工，都要参加基本医疗保险。乡镇企业及其职工、城镇个体经济组织业主及其从业人员是否参加基本医疗保险，由各省、自治区、直辖市人民政府决定。根据国家统计局颁布的《关于划分企业登记注册类型的规定》，本文将参保单位分为非私营单位、私营单位以及个体经济组织，其中非私营单位包括国有企业、集体企业和其他企业(其他企业主要包括联营经济、股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济等)，私营单位包括私营企业和私人投资经营的团体。

本文利用2011—2017年全国各类型单位平均职工工资和就业人数，计算当年应缴纳的城镇职工基本医疗保险基金，再根据当年城镇职工基本医疗保险实际征缴收入进一步推算出历年职工基本医疗保险基金的漏缴规模，并测算社保征缴方式改革带来的城镇职工基本医疗保险基金的增加额。具体测算公式如下：

预估征缴收入=Σ(上年度各类型企业职工年平均工资×该类型企业就业人数×缴费率)

实际征缴收入=当年城镇职工基本医疗保险基金收入中来自征缴部分的收入

增收规模=预估征缴收入-实际征缴收入

虽然我国城镇职工基本医疗保险政策规定的缴费率为企业缴纳6%，个人缴纳2%，但在实际操作过程中，不同于名义费率颇高的养老保险，很多省市在职工基本医保方面都执行了高于法定费率的缴费标准。根据《全国医疗生育保险运行分析报告》，2010—2017年我国城镇职工基本医疗保险实际政策平均缴费率在8.94%～9.25%之间。

以2017年的数据为例，城镇国有单位就业人员有6064万人，集体单位就业人员有406万人，其他非私营单位就业人员有10884万人，私营企业就业人员有13327万人，个体经济组织有9348万人。假定国有单位、集体单位以及其他非私营单位的就业人员实现了全员参保(6)机关事业单位等非私营单位人员基本属于强制参保人员，信息编制规范，监管更为严格，社保合规程度高。因此本文假定国有单位、集体单位以及其他非私营单位实现了全员参保。，则参保人数共计有17616万人，而2017年城镇职工基本医疗保险在岗职工总参保人数为22288万人。由此，通过计算在岗职工总参保人数和非私营单位参保人数的差值，即可估算出私营和个体经济组织就业人员参保人数为4934万人(7)个体经济组织人员并非城镇职工基本医疗保险强制参保人群，因此不能用就业人员数量来估算参保人员数量。。同时，社会保险费缴纳基数以上一年的员工平均工资作为计算基础，2016年我国城镇国有单位平均工资为72538元，集体单位平均工资为50527元，其他单位平均工资为65531元，私营单位平均工资为42833元。2017年的《全国医疗生育保险运行分析报告》显示，城镇职工基本医疗保险的政策平均费率为9%[45]。由此，可估算出2017年应交保费为1.25万亿元。根据人力资源和社会保障部公布的数据，2017年职工医保中来自征缴部分的收入为1.14万亿元[46]。故在坐实缴费基数之后，医保基金征缴收入估计将增加1067亿元左右，占现有征缴收入的9.36%。

表8显示，受到企业社保缴费意识增强、社保征缴执行力度和监管力度逐渐加大等因素的影响[47]，我国城镇职工基本医疗保险实际缴费率从2011年的6.73%逐年提升至2017年的7.57%，但距离8.94%～9.25%的实际政策缴费率仍存在一定差距。而在企业社保费改由税务部门征缴之后，各年份预估缴费率均高于实际缴费率，每年增收规模在874亿～1627亿元之间，可增收比例在9.36%以上。这表明，在税务部门全责征收之后缴费基数坐实效应显著，对我国医保基金收入的增长有较为明显的正向促进作用。

表8 2011—2017年医保基金可增收规模测算表

六、征缴体制改革对医保基金降费空间的影响测算

(一)测算模型

2018年《国税地税征管体制改革方案》的出台，不仅标志着我国社会保险征收主体多元化时代的结束，还为降低社会保险费整体政策费率创造了契机。部分学者已经关注到此次改革的降费效应，但主要聚焦于基本养老保险，对基本医疗保险探讨得不多[48]。本文以城镇职工基本医疗保险为例，在前人研究基础上，探究社保征缴体制改革对职工基本医疗保险整体政策费率下调空间的影响。

我国城镇职工基本医疗保险基金账户采取社会统筹和个人账户相结合的方式：社会统筹部分以“现收现付、收支平衡”为原则；个人账户部分的资金可以滚存累积，用以支付参保人的特定医疗费用。从制度支付角度而言，自存自取的性质使个人账户资金不会受到人口结构变化的影响；而统筹基金的结存水平更能反映人口结构变化的影响和在此影响下基本医疗保险基金的可持续支付能力。

本文以2017年披露的数据为基准，测算2018—2025年城镇职工基本医疗保险的降费空间。维持资金收支平衡的测算模型如下：

Rt=St×Yt×Wt-Et×V1t-Yt×V2t

(4)

其中St为第t年使职工基本医疗保险基金维持收支平衡的动态缴费率，Rt为职工医保基金第t年的当期结余，St为基金平衡缴费率，Yt为第t年城镇职工医保在岗职工参保人数，Wt为第t年在岗职工平均工资水平，Et为第t年职工医保退休人员参保人数，V1t为退休人员平均医疗费报销金额，V2t为在岗职工平均医疗费报销金额。

根据人力资源和社会保障部公布的标准，职工医保基金最佳结余区间为累计结余可支付月数在6～9个月之间[49]，即第t年的累计结余为当年支出的0.5～0.75倍。因此，在满足平衡动态费率St的情况下，假定利率为r，那么职工医保基金合理结余的下限如(5)式所示：

(5)

合理基金结余上限如(6)式所示：

(6)

其中，假定t=0的时间为基准年2017年，且Rt=0，即假设2017年不存在以前年份的累计结余。由于基金征缴过程中会出现基数偏差，并导致出现实际缴费率低于规定缴费率的现象，因此假定第t年的遵缴率为θt，由此可得到(7)式和(8)式：

=0.5×(Et×V1t+Yt×V2t)

(7)

=0.75×(Et×V1t+Yt×V2t)

(8)

历年来我国城镇职工基本医疗保险费用报销中退休人员报销金额与在职人员报销金额之比始终维持在6∶4左右，假定退休人员和在岗职工总的健康状况不发生变化，则存在(9)式的关系：

Yt×V2t=2/3×(Et×V1t)

(9)

将(9)式代入(7)式和(8)式，得到(10)式和(11)式：

(10)

(11)

为判断现行政策费率是否被高估，本文引入ΔSt和S0，其中，ΔSt为现行政策费率的变化率，S0为现行政策平均费率[50]，且存在St=S0+ΔSt。由此，整理得到(12)式和(13)式：

(12)

(13)

如果ΔSt为正值，表示为克服人口老龄化和老年人医疗费用的上涨，需要制定一个比当前政策费率更高的费率水平；如果ΔSt为负值，则表示城镇职工基本医疗保险政策费率仍有下降空间。

(二)参数估计与设定

1.对在岗职工参保人数和退休职工参保人数的估计

(1)灰色GM(1,1)模型

本文采用灰色GM(1,1)模型对在岗参保职工和退休参保职工人数进行预测。作为灰色系统理论的重要组成部分，灰色系统GM(1,1)预测模型主要是对不确定因素进行预测，实现随机变量规律化且具有较高的拟合精度。运用灰色GM(1,1)模型进行预测的过程主要有以下几个步骤。

第一步，运用自变量2009—2017年的原始数据建立非负数列X(0):

X(0)=(X0(1),X0(2),...,X0(8))

(14)

第二步，对X(0)进行一次累加，得到序列X(1)，并检验其是否具有准指数规律：

(15)

(16)

如果P(1)(t)⊂[1,1.5]，则X(1)具有准指数规律，可以建立GM(1,1)模型。

第三步，由X(1)的紧邻均值(MEAN)生成数列Z(1)(t)：

Z(1)(t)=1/2(X(1)(t)+X(1)(t-1))t=2,3,...，8

(17)

第四步，建立矩阵Y和B，求解参数a、b。

(18)

(19)

(20)

第七步，建立相对误差序列Δt并进行残差检验：

(21)

(2)参保人数预测

将2009—2017年参保职工中的在岗人数和退休人数分别代入(14)式～(21)式，即可得到2018—2025年全国城镇职工基本医疗保险中在岗职工和退休职工人数预测值，具体如图1所示。

图1 在岗参保和退休参保人数预测

用灰色GM(1,1)模型预测参保人数变化趋势的准确性仍需要一系列检验。在残差检验中，模型平均精度为99.47%，满足了大于90%平均精度值的要求；在级比偏差检验中，级比偏差值为0.47%，满足了小于10%的要求；在关联度检验中，模型预测的关联度为1.82，大于0.6，从而通过了关联度检验；在后验差检验中，方差比为0.03，满足了小于0.35的要求。因此，灰色GM(1,1)模型通过了残差检验、级比偏差检验、关联度检验和后验差检验，模型精度为一级，其可以作为本文的预测模型。

2.对退休职工平均医疗费用、平均工资、利率和遵缴率的估计

通过搜集与整理人力资源和社会保障部公布的历年退休人员医疗费用，本文计算得出了2009—2017年城镇职工基本医疗保险参保退休人员的平均医疗费用水平，发现退休人员平均医疗费用水平变动具有一定的趋势。Holt双参数指数平滑法通常用于经济领域的趋势预测，兼容全期平均和移动平均所长。因此，本文采用Holt双参数指数平滑法测算退休人员2018—2025年的医疗费用变动情况。结果表明，退休人员人均医疗费用呈现逐年上涨的态势，由2017年的7149元逐步上涨到2025年的10538元。平均工资水平的估计以2009—2017年城镇单位就业人员平均工资为基准，因其变动具有趋势性，故依然采用Holt双参数指数平滑法测算出就业人员2018—2025年的平均工资变动情况。利率以活期存款利率为准，其值估计为0.35%。遵缴率θt方面，根据前文实证分析以及职工医疗保险增收规模测算，本文认为征缴体制改革将明显提升城镇职工基本医疗保险的遵缴率。以2017年的数据为例，税务部门全责征收可将遵缴率提高12个百分点。因此，本文假设遵缴率θt将会逐年升至2025年的85%。

(三)测算结果

在整个测算期内，虽然退休职工参保人数和平均医疗费用水平的上升可能会引起医保基金收支平衡压力加剧，并通过费率上升的方式将负担转移到参保的在岗职工身上，但平均工资增长率和职工基本医疗保险扩面率的不断上升也会在一定程度上使基金收入规模扩大，以及使医保费率降低，从而人口老龄化给基金收支和缴费率带来的负面影响可能被冲抵。

首先，本文以2017年城镇职工基本医疗保险在岗职工参保数、退休人员数、平均工资和平均医疗费用支出等数据为基准，按照职工医保基金累计结余可支付月数下限(6个月)进行费率测算，结果如表9所示。可以发现，现行职工医保政策费率(8)同前文一致，现行政策费率为9%。存在明显高估的现象。2018年职工医保基金可下降1.21个百分点，达到7.79%；2021年可下降1.82个百分点，达到7.18%；而到了测算期末2025年，在85%的遵缴率水平下，职工医保基金费率可比现行费率降低2.59个百分点，仅需要6.41%的缴费率便可以维持中国城镇职工基本医疗保险基金收支的平衡。

表9 基金平衡费率变动测算表(按下限)

其次，本文按照职工医保基金累计结余可支付月数上限(9个月)进行测算，结果如表10所示。2018年职工医保基金可下降1.02个百分点，达到7.98%；2021年可下降1.61个百分点，达到7.39%；到2025年，在维持85%的遵缴率不变的情况下，职工医保基金费率可比现行费率降低2.41个百分点，仅需要6.59%的缴费率便可保证基金运转平衡，并略有结余。

表10 基金平衡费率变动测算表(按上限)

从职工医保缴费率绝对水平变动趋势可以发现，尽管人口老龄化和平均医疗费用的上升给城镇职工基本医疗保险基金运行带来了压力，但医保扩面率的上升和人均工资的上涨可使基金收入有效增加，从而由人口老龄化带来的基金收支缺口得到有效平抑。同时，此次社保征缴体制改革有效提升了企业遵缴率，坐实了缴费基数，与医保扩面率的提升和人均工资的上涨共同为职工医保缴费率的降低创造了空间。按照测算结果，2018年职工医保基金费率维持在7.79%～7.98%之间，即可保证医保基金累计结余可支付月数在最佳区间内；2021年这一费率可进一步降到7.18%～7.39%；2025年维持基金运转平衡的缴费率水平则可降至6.41%～6.59%。

七、结论和政策启示

诸多历史原因导致我国社会保险费长期存在二元征缴模式。随着经济结构转型、人口结构变化以及新兴产业和新型就业关系的不断涌现，我国社会保障和福利体系也面临着新的挑战。其中，二元征缴模式下我国社会保险费基金收入持续流失是突出表现。为维持基金收支平衡及保证社会保险可持续发展，我国进行了社保征缴体制改革，由税务部门统一征收社会保险费。在此背景下，本文利用历年《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《中国卫生和计划生育统计年鉴》、各省份出台的社保征缴体制改革相关文件以及各省份住房公积金年度报告，建立(连续变量)双重差分模型(广义DID)，实证检验征缴方式对城镇职工基本医疗保险基金收入的影响，并进一步测算征缴体制改革的增收效应和降费空间，相关结论如下：首先，税务部门征缴社会保险费能够显著提高城镇职工基本医疗保险基金收入；其次，税务部门全责征收和代征对于提高医保基金收入的作用均强于医保部门征收，而相对于税务代征，税务部门全责征收的收入提高作用更强；再次，税务部门全责征收模式下各年份预估缴费率均高于实际缴费率，每年增收规模在874亿～1627亿元之间，可增收比例在9.36%以上；最后，在税务部门全责征收的条件下，2018年仅需7.79%～7.98%的缴费率水平即可保证职工医保基金累计结余可支付月数在6～9个月内，2025年这一费率水平则可进一步降低到6.41%～6.59%。

本文结论具有一定的政策启示意义。首先，为优化政府职能，提高行政效率，应坚定不移地实行社保征缴体制改革，同时需要考虑企业的社保负担，以“软着陆”的方式逐步实现社保征缴由社保经办部门向税务部门的过渡。其次，相比社保经办部门征收，税务部门代征方式可作为现阶段的过渡形式，但是该方式会在一定程度上增加部门间的沟通成本，弱化税务部门信息优势，因此，需要选择合适时机将这一形式改革为税务部门全责征收，并实现社保征缴方式的全国性统一。再次，在进一步改革中应尽早厘清缴费基数核定责任，更好地发挥税务部门优势，坐实缴费基数，进而提高征缴效率。最后，社保征缴体制改革带来了一定的增收效应和降费空间，应利用好此次改革契机，根据相关测算及时降低社保费率，减轻企业经营负担，促进社会可持续发展。

(续附表)