“居家社区机构相协调”：政策机理和实现路径

赵 曼 邢怡青

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉，430073)

养老服务体系是国家治理体系的重要内容，党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称《决定》)提出，积极应对人口老龄化，加快居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。最新表述的政策内涵与既往有关“9073”(1)对“9073”的解释详见下文。等养老格局的政策内涵相比跨度更大。前者强调以社区嵌入式养老服务为基点，链接居家养老和机构养老，在三者之间建立起结构性、功能性联系。

国内关于“居家社区机构相协调”的研究成果较为丰富。例如，以社区为“接口”[1]，链接居家社区机构的养老资源，把社区打造成没有围墙的养老院[2]，初步形成“养老机构—社区—居家”的链式养老模式[3]。围绕“居家社区机构相协调”的基层实践也有诸多的创新创制。例如，浙江省的“浙里养”是该省以“幸福养老、浙里更好”为标识的一个省级智慧养老信息平台，也是省级养老服务数字化转型项目。“浙里养”以“居家社区机构相协调”为引领，打造以“一个平台、一组数据、一张地图、一部手机、一套政策”为目标的全省养老服务体系“智能底板”。

嵌入式养老是大城市养老模式的首选。在老龄化、城市转型、区位寸土寸金的条件下，仅靠养老机构有限的床位难以满足普通老年人的养老需求。本文重点研究如何运用“互联网+”赋能养老服务，一线贯通居家、社区和机构，实现三者之间的协调。从而打牢应对人口老龄化国家战略的社会基础，为集约养老社会资源、降低养老社会成本和提升养老服务效能提供新路径。

一、问题提出

(一)板块式养老格局的机制设计瑕疵

部分省市在其“十二五”规划和“十三五”规划中，列入“9073”“9046”“9055”等养老格局的政策目标。其中，“9073”指辖区范围内老年人采取居家养老、社区养老和机构养老的占比分别达到90%、7%和3%(2)“9046”“9055”的含义与此类似。。这种以百分比形式呈现的“板块式”养老格局直观易懂，且一度成为推行多元化养老工作的抓手。然而，其局限性随着养老服务政策体系的日益完善而凸显。

首先，从政策逻辑中的因果关系来看，既定辖区范围内的养老人群中，采取居家养老、社区养老、机构养老形式的比例，反映的是一个经由个体行为选择而形成的客观之“果”，而非主观预设之“因”。规划固然可以超前，但是将这种“预设”作为一种政策目标则有可能作茧自缚，禁锢基层创新创制的空间。相比之下，作为一种柔性的施政组合，“相协调”提供了颇有“纵深”的政策回旋余地。

其次，从居家、社区和机构的功能来看，“9073”等养老格局的政策表述暗喻了一种“市场份额”，易引发一些不必要的纠结和争议。例如，对于养老服务，我国在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(简称“十二五”规划)中有“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的提法，而在《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》(简称“十三五”规划)中提法变为了“居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”。机构的功能由原来的“为支撑”变成了“为补充”。事实上，在养老服务体系中，居家养老、社区养老和机构养老之间并非产生此消彼长的“零和效应”，而是形成整体大于部分之和的“正和效应”。相比之下，“相协调”追求“蛋糕做大”基础上的各方利益激励相容，各种纠结或争议“消弭于无形”。

(二)“社区养老”的政策属性再探讨

1.“社区为依托”不是一种养老方式

分析视角拉回到“9073”的养老格局。占比7%的“社区为依托”到底是不是一种养老方式，换言之，“社区为依托”能否与居家养老、机构养老相提并论且“三分天下有其一”，值得进一步探讨。本文认为“社区为依托”并不是一种独立的养老方式。所谓“依托”是指在社区平台上进行的养老服务资源配置或供需之间撮合交易的活动。例如，社区平台可以根据居家老人的服务需求引入养老机构或家政公司进行服务供给[4]，或者进行供需之间的撮合交易。在此情况下，被服务的老人的养老方式依然是居家养老。事实上，养老方式的本意是老年人的一种生活状态,且其须具有持续性居住功能和照料服务功能。由此来看，一个老年人的养老方式，要么是居家养老，要么是机构养老，要么是机构对居家老人提供线上线下服务的“嵌入式”养老，三者必居其一，“舍此无他”。

2.“社区老年人服务中心”一般不归属于养老机构

养老机构有特定的法律地位及政策内涵。我国的养老机构特指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在10张以上的机构。养老机构的核心资产是“床位”，尤其是护理型床位。近年来，政策鼓励城乡社区举办老年人服务中心、日间照料中心等。这些中心算不算是养老机构？本文对此持否定观点。首先，这些中心的运营方式，一般是由地方政府无偿地提供场地，交由第三方机构运营。其次，这些中心的服务方式通常是设置一些可躺可坐的铺位(而非养老机构拥有的“床位”)，由其自身或通过供应商为居家老人提供助餐、助浴、助洁、助急、助医、助购等助老服务，政府则根据服务流量给予服务提供者补贴。助老服务不等同于上述养老机构的养老服务。再次，社区作为一个平台，助老只是其服务功能之一，而非全部。

对此，本文认为以互联网技术为依托，以社区为平台，贯通居家养老和机构养老，是新时期积极应对人口老龄化的有效模式。那么，如何实现这一模式，以应对“相协调”中存在的问题？这是本文重点要探讨的问题问题。

二、实现路径

(一)技术载体

居家社区机构相协调要突破居家、社区和机构之间的物理空间界限，有赖于新一代信息技术和智能产品在养老服务领域中的广泛应用，而养老综合信息平台是这些技术和产品重要的载体。它具有网络互联和技术整合的优势，可以对区域内各种计算能力进行统一服务形式的整合，并结合社区内的用户需求共性，实现面向区域各类用户需求的云计算服务模式[5]。综合信息平台的功能是贯彻养老资源、养老服务和监管(图1)。

图1 养老综合信息平台的功能

(二)实现方式

1.资源贯通：大数据的筛查能力和集成能力

资源贯通的要义是依托综合信息平台，构建数据对接子平台、供需双方信息对接子平台及资源整合子平台，提高大数据的筛查能力和集成能力。资源贯通的逻辑结构如图2所示。

图2 养老资源贯通的逻辑结构

(1)数据对接子平台

该平台采取“集中式+分布式”的平台架构体系，使用基于自动网闸(物理隔离网)的数据贯通技术。该技术在防御“黑客”攻击、保证数据安全的同时，能够通过相应的应用模块，实现居家、社区、机构养老服务数据库之间的互通互享。

该平台的运作机理是通过数据库服务器和应用支撑软件，实现数据的实时获取、传输、处理及分析。横向贯通民政、卫健、人社、公安等部门的数据、纵向贯通市级、区级、街道、社区等的民政数据，实现养老服务数据的在线动态监测和共享。

(2)供需信息对接子平台

第一步，建立养老服务需方和供方信息系统。首先，需方信息的获取是借助智能腕表、老人智能IP摄像头、智能盒子等智能终端设备，收集老人的身体状况、生活习惯、消费偏好等基础数据，并在大数据分析的基础上，选择和运用有效的消费推荐模型，将分散的老人基础信息纳入信息系统。其次，供方信息的获取是运用大数据筛查等技术，建立企业、健康专家、家庭医生、医院、智能设备企业等实体服务商数据库[6]，并将供方的基础信息和信用记录等纳入信息系统。

第二步，建立供需双方信息的共享融合机制。首先，社区、机构可共享老年人的需求信息，掌握养老服务行业的市场情况；其次，养老服务供方在获得授权的情况下，可以通过该平台的统一数据接口，开发服务于老人的应用系统。

(3)资源整合子平台

第一步，“绑定”居家、社区与机构的服务资源。这些资源包括居家服务中的老年人及子女资源，社区服务中的社工、物业管理资源，机构服务中的养老服务企业、社会组织资源等。“绑定”的功能有二：一是通过对资源的存量、流量及使用进行实时监测，做到有源可溯、有源能溯、有源必溯；二是通过家庭、社区、机构对养老资源的共享，做到一源多用。

第二步，“链接”跨行业资源。一是采用以养老服务的生产、配置为核心的纵向一体化模式，形成“产品研发—服务生产—配置组合—流通运营”的流程，旨在将养老资源的配置贯通至养老需求末梢，打通养老服务的“最后一百米”。例如，浙江“椿熙堂”通过整合涉老服务资源，带动政社联动、线上线下互动，向92.5万老人提供“看得到”的关怀[7]。二是采用以养老服务价值消费为核心的横向集群模式，如通过“养老+医疗”“养老+康养”等跨界资源链接，催化出养老服务新业态。

2.服务贯通：线上服务和线下服务的匹配能力

服务贯通的要义是发挥综合信息平台的“转接器”功能和“连接器”功能，为养老服务供需双方提供资源匹配、撮合交易以及筛选分流。

(1)三类养老服务主体及关系

养老服务的主体有狭义和广义之分。狭义的养老服务主体指养老机构；广义的养老服务主体包括投资商、运营商与平台商三种。本文采用的是广义概念。其中，投资商是养老服务市场的发起者，通过投入各种要素而获得养老机构的所有权(或产权)，之后可选择自行打理、委托经营或出租等方式进行营运；运营商一般是投资商实施委托经营时的代理方，主要负责运营项目，为入住养老机构的老年人提供全日集中住宿和照料护理服务；平台商是依托互联网、移动终端和智能产品搭建的综合信息平台等技术载体，负责项目开发、供需匹配的撮合交易等，多由互联网公司构成。养老服务的投资商、服务商与平台商分别嵌入养老服务产业链的上游、中游和下游。需要特别指出的是，投资商在养老项目建成之后，其角色会发生转换，要么通过委托经营或出租而退出经营环节，要么直接经营，兼投资商和运营商于一体。无论哪种情况，投资商在服务贯通中的角色不再重要。服务贯通主要发生在运营商与平台商之间，其逻辑结构见图3。

图3 养老服务贯通的逻辑结构

(2)应用模式及其运行机理

服务贯通的应用模式是一个“下单、抢单、派单、结单、评单”的闭环结构。其运行机理主要表现为“转接器”和“连接器”两个方面。

首先，“连接器”的功能指综合信息平台为供需双方提供服务资源匹配和撮合交易。老年人首先在终端发出需求讯号，综合信息平台同步组织线下实体运营商“接单”，并执行工单。当需求单未被及时处理时，该平台则需要快速调配服务商，保证消费者需求得到满足。例如，上海市杨浦区建设的“数字化养老院”，通过信息平台自动采集、识别老年人的养老服务需求，实时调控专业养老机构服务商，安排人员上门为老人提供照护服务，实现各环联动[8]。

其次，“转接器”的功能指对服务对象进行针对性的筛选和分流。例如，鼓励选择机构养老服务且身体恢复到一定程度的老人回归家庭，并提供居家服务；再如，为选择社区居家养老的中重度失能老人，提供机构养老的长期照护服务，促进居家机构的无缝对接和转介。此外，还可将居家老人的健康数据通过综合信息平台发送到专业的医疗机构，老人在终端与医生进行视频通话，足不出户，便能享受到机构的专业化服务。

3.监管贯通：“两随机一公开”和信用监管

监管贯通是指依托综合信息平台的实时监测和动态追踪功能，构建层级联动的养老服务监管平台，为“两随机一公开”为核心的事中监管和以信用惩戒为核心的事后监管提供支撑。

一是实时监测。通过实时获取养老服务数据以及大数据筛选，发现供需失衡的异常“工单”。通过信息系统的功能设置进行补救，以保证养老服务质量。

二是动态追踪。根据综合信息平台上的服务记录进行满意度调查，并使用第三方评估，依照服务质量评价进行级别评定，再将结果反馈给服务商，引导其优化服务。

三、对策建议

(一)发展“原居安养”的嵌入式养老

嵌入式养老依托社区平台，把机构的专业化养老服务“嵌入”到社区深处，让老年人在家门口享受到养老机构的专业化服务，类似于建立一个没有围墙的“家庭养老院”。嵌入式养老切口小、花钱少，居家老年人可“原居安养”，依托社区综合信息平台，享受到“就地、就近、就亲、就熟、就熟和就便”的“六就”服务。

(二)提高综合信息平台的级次

目前，绝大部分省会城市的养老服务综合信息平台设置在区一级。级次偏低致使功能受限。以紧急救援为例，老人一旦突发心梗、脑梗等凶险病症，从发现危情、拨打“120”急救电话直至送入距离最近且具有抢救能力的医院，所有事项须在“黄金半小时”内完成。其间，能否在拨打“120”电话的前端和后端“不掉链子”是真正的考验。现有的区级养老服务综合信息平台的互联互通能力不足，无法保障社区居家老年人都能够及时获得应急救援。鉴于此，本文建议提高综合信息平台的级次，在设区的地级市，将综合信息平台的级次提高到市一级，在省会城市则设立市级和区级两级养老服务综合信息平台，进而通过技术升级推动养老领域公共数据的开放共享。

(三)聚合需求以提振线下服务能力

互联网技术介入养老服务，可以帮助中国走出因少子化与高龄化形成的逼仄空间，并留出更多政策调控的回旋余地。目前存在的突出问题是线下实体商承接服务能力不足，且在缺乏持续性盈利模式的情况下，互联网技术带来的正效益较难弥补传统模式的亏损[9]。这是因为，线上服务没有节点，可以从零到无穷大。但是，一旦回到线下，养老服务就变回了实体。实体供应商需要在价格和成本之间进行平衡，倘若没有足够的规模和适当的价格，线下的供应商很难越过盈亏平衡点。如果“做一单、亏一单”，则财务不可持续。由此，本文建议，可基于社区内的网络互连优势和技术易于整合等特点，聚合社区内用户的同类需求，组织“团购”，以此牵引供给侧“团销”，使相关服务能够达到或接近社会平均利润率，提振线下服务能力。倘若政府和慈善公益能够再助一把力，或许会发展出一种养老新业态。

(四)优化老年人对智慧养老的服务体验

目前，相当一部分老年人对智慧养老服务的接受程度较低。原因主要有两点：一是许多智慧养老科技产品设计复杂、功能繁杂，对老年人来说，既不好用，也不好学，有些老年人甚至用不了智能手机；二是部分老年人对陌生人存在着信任“围城”，其子女亲属也担心老年人被骗，他们对网上下单或网上付费持排斥态度。故此，在推进智慧养老服务的过程中，经常有“敲不开老年人家门”的现象。并且，老年人一旦有不良的“线上”体验，很可能产生“一朝被蛇咬，十年怕井绳”的心态。解决此类问题的办法只能够是需求导向之下的市场演化。通过完善相关的技术规范、安全规范和运营政策，改善老年客户的服务体验。