可行能力视角下失地农民福利变化的模糊评价
——基于长株潭的调查

2021-06-17 08:31朱文娟鲁韫琦
山东农业工程学院学报 2021年5期
关键词:失地农民征地福利

朱文娟,鲁韫琦

(湖南工业大学 商学院,湖南 株洲 412000)

土地是农民安生立命的根本,农村稳定是社会稳定的基石,农民安居乐业是关系民生福祉的重大课题。近30年来,随着工业化和城镇化进程的加速推进,我国因被征地而完全失地或部分失地的农民数量也急速增加。据相关统计,2020年底失地农民数量达到1亿人[1],并仍将继续增长。失地农民问题是关系乡村振兴、社会稳定和民生福祉的重大问题。2013年以来中央多次强调“要完善对被征地农民的合理、规范、多元保障机制”。2019年新修订的《土地管理法》更是将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”写入法律条款之中,体现了国家层面对失地农民利益和福祉的关切。近些年,学界对失地农民问题的讨论明显增多,一方面是源于对三农问题的持续关注,另一方面,也是对“乡村振兴”“城乡融合发展”等国家战略的现实响应。时至今日,在国家的高度重视和多种保障措施下,在被征地前后农民的福利变化情况如何?哪些因素对失地农民福利的影响程度最大?围绕这些问题,我们将基于长株潭城市群代表性被征地村庄的调查,在可行能力的视角下对失地农民福利变化情况进行模糊评价,并基于研究结论,提出失地农民福利改善的政策建议。

1 文献综述

在国外,英国、德国和美国等发达国家的征地补偿制度较为完善,其在征地补偿制度、补偿方法和执行安排等方面有成熟的模式,但这些国家大规模征用农民土地的时代已经成为历史。南非、越南等新兴市场经济体在快速的城市建设中也常涉及到土地征收问题,学者们呼吁利用公共政策加强失地弱势群体在住房、就业和社会援助等方面的基本权利(Craig,Arpana,2013;Pham Huu Ty et al.,2013)[2][3]。经过近40年的发展,我国逐渐形成了一套中国特色的农村土地征收补偿和保障模式。

学者们通过抽样调查、实地考察等方法,详细分析和实证检验了农民对征地过程中信息公开、决策参与、补偿标准与分配机制、安置方式与社会保障等的满意情况及影响因素,从多维福利的角度重新审视失地农民利益保护与补偿问题(邓大松、丁怡,2014;徐济益、马晨,2018)[4][5]。建立和完善失地农民社会保障的不仅是农民分享经济社会发展成果最独特有效的制度方式,也是新型城镇化城乡关系的内在要求(江维国、李立清,2017)[6]。

近年来,对被征地(失地)农民福利变化情况的研究有了新的进展。学界认为土地除了带来直接的经济收益外,还蕴含着就业机会、养老保障、生态价值、情感依托等非经济价值,农地被征收的过程也是农民多重福利变化的过程(袁方、陈雨等,2020;马继迁,2020)[7][8]。基于阿马蒂亚.森的可行能力理论从多角度构建模型对福利变化进行测度是一种新的趋势 (丁琳琳等,2017;祝仲坤等,2020)[9][10]。本文顺应这种趋势,对湖南省长株潭地区失地农民的福利情况进行模糊测度。作为快速城市化的地区,湖南长株潭地区的征地现象具有一定的典型性和代表性,我们的研究对于全面认识失地农民的福利问题以及探究相应政策改进方向具有一定的现实意义。

2 变量选择与模型构建

2.1 变量选择

福利经济学领域的重要学者之一阿马蒂亚.森对福利问题进行了重新定义,根据他的理论,个人的福利不仅包括通常所包含的物质方面的内容,还应该以一种发展的观点来看待,要充分考虑“可行能力”因素。所谓“可行能力”是人有可能实现的所有功能性活动的集合,衡量福利的功能性活动主要有5种:经济条件、透明性保证、政治自由、防护性保障和社会机会[11]。目前针对不同的研究主体、不同的研究目的,各学者选取的衡量福利的功能性活动及指标不尽相同,并未达成共识 (祝仲坤等,2020)[10]。借鉴前人的研究经验和调研区域的实际情况,本文最后选取了评价被征地农户福利的6项功能性活动:家庭经济状态、民主参与、社会保障、发展机遇、人际关系、身体健康情况。

经济状况。农地征收会导致家庭农业收入减少,但由于有征地补偿和被征地农民社会保障,失地农民的非农收入可能保持不变或有所增加。同时,伴随着农地征收,传统的农业生产生活方式难以为继,失地农民的生活成本也将发生变化。因此,本文设定了总收入变化(X11)、生活成本变化(X12)以及经济状况满意度(X13)三项经济条件指标。

民主参与。在征地过程中,村民依法享有知情权及部分决策权,而征地补偿款以及其它相关利益的分配则完全由村民内部遵照自治规则进行决策。因此,本文设置了征地及补偿分配透明性(X21)和集体决策过程满意度(X22)两个指标。

社会保障。被征地农民社会保障实质上是用来取代土地的保障功能,防止部分农民陷入“失地又失业”风险的一种防护性保障制度。因此,我们选取了被征地农民社会保障(X31)和对社会保障的满意度(X32)两项指标。

发展机遇。对于失地农民来说,可持续的长效保障来自工作和发展机会。因此,本文设定了就业情况(X41)、工作/生产条件变化(X42)和发展机遇主观评价(X43)三个指标。

人际关系。征地必然带来了村庄里生产和生活方式的重大改变,特别是在征地和利益分配过程中,村民之间的人际关系也将面临调整。此外,失地农民能否较好地融入新的社区也将影响其生活满意度和主观福利。因此,本文设置了邻里关系变化(X51)和社区融入程度(X52)两个指标。

艺术之所以存在,就是为了帮助我们重新感受生活,就是为了使我们体会到石头具有石头的物性。艺术的目的在于使我们真正看到、感受到物体而不仅仅是承认它。

身心健康。健康是个人福利的重要指标。一方面,失地后生活环境的改变可能影响身体健康,另外一方面,由于村庄里各派势力的博弈,征地补偿及分配方案的制定和落实常遭遇“难产”,被征地后村庄原有的政治、经济、社会、文化格局被打破,可能影响失地农民的心理健康和幸福感。鉴于此,本文将自评身体健康(X61)和自评幸福感(X62)列入指标。

以上指标中,被征地农民社会保障(X31)和就业情况(X41)为二元选择变量,即是否有被征地农民社会保障和是否就业,其它指标都采取五级李克特量表。例如总收入变化(X11)的选项为“较大增长、略有增长、基本不变、略有减少、大幅减少”,其它指标的具体选项内容根据题目进行了针对性调整。

2.2 模型构建

以上围绕六大功能性活动所设置的指标大多属于具有一定模糊性的主观评价指标,难以运用常用的统计学方法进行精确衡量。参照彭开丽、朱海莲(2015)[12]、黄蕾等(2016)[13]和祝仲坤等(2020)[10]的做法,我们运用模糊数学的隶属度理论对失地农民的福利变化情况进行模糊评价。

1.福利模糊函数。首先,我们设定福利模糊函数,如式1所示。设X为农户福利状况的模糊集,被征地前后可能变化的福利内容为X的子集w,则第n个农户的福利函数可表示为:

上式中,μ(x)是x对W的隶属度,其值在0和1之间,x∈X。随着隶属度的数值增大,表示失地农民的福利状况变好。当隶属度为1时,农民的福利状态最好,隶属度为0.5时处于中间状态,隶属度越低,福利状况越差。

2.福利隶属函数。接下来,需要设定合适的隶属函数。本文设置的指标变量有虚拟二分变量和虚拟定性变量,分别有着不同的隶属函数。其中,虚拟二分变量的隶属函数为:

式2表示,例如,当农民有被征地农民社会保障时,xij为1,该指标对于第i个功能子集的隶属度μw(x)为1;当农民没有被征地农民社会保障时,xij为0;该指标对于第i个功能子集的隶属度μ(x)为0.5时,表示被征地前后该情况没有发生改变。

上式中,xijmin和xijmax分别表示xij的下限和上限,μ(xij)值越大,说明福利状况越好。

3.福利权重函数。再接下来,需要赋予各个指标相应的权重。由于各项指标的变化对于福利的影响程度不一样,所以在计算福利综合值时应根据理论与实际赋予各指标不同的权重。借鉴黄蕾等(2016)[13]的经验,采用式4作为权重函数:

4.模糊综合评价。最后,根据各指标的隶属函数和权重函数,加总后可以得到被征地农民的总体福利函数如式5所示,这也是模糊综合评价的最终结果。

3 实证结果及分析

3.1 数据来源

作为快速城市化地区,长株潭城市群近年来有大量征地现象发生,是研究湖南省被征地农民问题的最佳区域之一。为了解失地农民福利变化情况,2019年6-9月,我们对长株潭周边的三个代表性的被征地村庄的部分村民进行了调查,共发放问卷200份,回收188份,其中有效问卷153份,回收率和有效率分别为89%和76.5%。调研对象的年龄在30-75岁之间,对于部分年龄较大的被调查对象,我们采取现场提问的方式由调研员记录其答案。此外,为更深入的了解村民被征地后福利变化的具体情况以及后面的原因,我们还对宁乡市(县级市)某被征地村庄进行了实地调查,走访了村民小组长和20位村民,对他们进行了一对一的深度访谈。

3.2 数据处理

对于二元变量,如X31、X41,如果被调查者有被征地农民社会保障或者正在就业,隶属度都为1,否则为0。对于虚拟定性变量,若在征地前后该变量的选项为“基本不变”,则隶属度为0.5,变好或变差一个等级,隶属度分别增加或减少0.125。例如,若被调查者认为与征地前相比,其健康状况略有下降,则隶属度为0.375,若略有上升,则隶属度为0.625。各功能性活动的福利权重函数权重由式4得出。将征地前农民福利模糊值设置为0.5(不好也不坏),再根据式5算出征地后的福利模糊值,若小于0.5,则说明农民福利下降,反之说明其福利上升。用征地后各指标的隶属度减去征地前的隶属度,再用此变化量除以0.5,得到农民在各项功能性活动上福利的变化率和总福利变化率。

3.3 农民总体福利评价结果及分析

根据变量的赋值规则、隶属度和福利变化百分比的计算方法,测算出失地农民福利的变化结果。

由表1可知,调查的失地农民的福利指数总体上来讲提升了5.1%。其中,被征地农民社会保障(X31、X32)对农民的福利提升效应最强,其中被纳入被征地社会保障的农民相比起之前,其福利水平提升了44.4%。我们在调查和访谈中了解到,与每月只能领取1-200元养老金的城乡居民养老保险相比,被征地农民社会保障的养老金给付标准相对较高,一般每月能领取1500元以上,年龄越大,给付标准越高。在访谈中我们也明显感到,被纳入被征地农民社会保障后的老年人生活满意度和幸福感明显提高,与问卷调查的结果一致。

表1 被征地农民福利模糊评价结果

评价结果显示,生活成本增加(X12)和就业不理想(X41)对福利的负面效应较大,分别使福利水平下降21.6%和12.4%。对征地及补偿分配透明性(X21)和集体决策过程(X22)不满也使得失地农民的福利水平下降较多,分别达到5.4%和15%。访谈中也发现,有部分地方存在被征地多年后补偿款和养老金难以在集体中进行分配的问题,这也与当前农村的村民自治体系有关。此外,部分村民对涉及集体成员资格、村庄内部派系争斗等引发的征地补偿分配不公问题也表达了不满。这些因素对失地农民的福利水平有不利的影响。

总体而言,失地以后农民总收入(X11)、工作/生产条件(X42)、发展机遇(X43)、社交频率(X52)有了提升,增加了福利水平。但也要看到,由于失去了全部土地或部分土地,农民失去了原来的安身立命之本,生活成本急剧增加,部分农民无法融入城市生活,存在失业风险,再加上村庄内部因征地补偿等存在利益分歧,这些都会对他们的福利造成重要的负面影响。

3.4 分年龄和性别的评价结果及分析

表2报告了分年龄和性别的失地农民福利模糊评价结果。农民群体具有鲜明的代际差异,事实上,80后一代的农民很少从事农业生产,因而失地对他们的影响相对60后农民群体来说要小得多。细分来看,征地对60岁以上的老年人的幸福感提升作用相对较大,45-59岁组的农民特别是中年男性失地后的幸福感下降较多。通过访谈得知,这部分失地农民一方面失去了安身立命的土地,另一面又不像60岁以上的老人一样可以领取被征地农民养老保险金,在经济上容易陷入困顿,在就业市场上又处于劣势,因此福利水平下降的程度最高。30-44岁组农民为原本很少从事农业生产,因此失地对他们的生计影响不大,失地后他们也比较容易融入新的社区生活,再加上可以获得一部分征地补偿款,因此他们的总体福利水平略有上升。征地后60岁以上的老人福利提升最大,究其原因,这部分老人失地后不仅从繁重的农业生产中解放出来了,还获得了跟城镇退休老人类似的养老金。每月1500-2000元左右的养老金对这些从事了一辈子农业劳动的老人来说是一笔宝贵的财富,不但满足了基本生活需要,而且提升了家庭经济地位,甚至在一定程度上拥有了家庭事务处理的更多话语权和决策权,因此幸福感较强。分性别来看,失地后,男性的福利水平略有下降,女性的福利水平有所提升。访谈中我们了解到,在湖南农村,男性一般为家庭的经济支柱,男性的经济压力相对女性来说要大得多,失地后男性相对女性不仅有了更大的经济压力,也更难以融入新的社区生活,更容易陷入焦虑、抑郁等负面情绪,这些都会对他们的福利水平造成不利影响。

表2 分年龄和性别的福利模糊评价结果

4 结论与政策启示

近年来,随着我国征地政策与失地农民社会保障制度的不断完善,总体而言,失地农民的利益得到了较好的保障。我们基于阿玛蒂亚.森的可行能力理论构建了失地农民的福利指标体系,利用湖南省长株潭地区被征地村庄的调查数据,对失地农民的福利变化进行了模糊评价。结果显示,调查的失地农民的福利指数总体上来讲提升了5.1%。其中,被征地农民社会保障对失地农民福利的提升效应最强,生活成本增加、对集体决策过程不满和就业不理想对福利的负面效应最大。分年龄和性别来看,40-59岁农民的福利水平下降较多,60岁以上的农民福利水平上升较多,女性比男性的福利水平上升多。由于调查样本不够广泛,我们的研究结论具有一定的局限性,但也具有一定的启示意义。

基于研究结论和访谈结果,得出以下政策启示:

第一,继续完善以被征地农民社会保障为代表的保障机制。研究结果显示,被征地农民社会保障对老年失地农民的福利效应是最大的。对于其它年龄群体来说,应该建立失地农民生计与社会保障的长效机制,为他们提供包括最低生活保障、养老、失业、医疗保险、职业教育和培训等内容的社会保障制度以提高他们的可行能力和创造更多的机遇,让他们能更好的融入新的社区和城市生活。

第二,进一步完善征地利益分配决策体系。在快速城镇化时期,我国村庄由传统的封闭走向开放流动。当前的乡村治理框架下容易导致农村承包土地征收后村民就补偿分配问题出现的大量纠纷,损伤了村民福利和幸福感。政府应该适当介入调解纠纷,出台农村征地补偿与利益分配的指导性意见,以化解村民自治规则下难以解决的利益分配问题。

第三,探索针对不同群体的多样化征地补偿模式。当前我国农民的代际差异较为明显,同样的补偿方式和补偿标准给不同年龄的失地农民带来的福利效应不同。为了实现征地后福利的帕累托改进,征地补偿制度应尽可能结合农民个体特征和年龄层次,从构成福利的功能性活动的各方面进行多样化精准的补偿。

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