典型案例：成为化解行政争议的润滑剂

本社记者 祁彪

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2021年2月23日，最高人民检察院发布了杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案等12起“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”典型案例。

这些典型案例在发挥示范性和引领意义的同时，也让外界对于行政检察部门如何成功化解行政争议有了更多的了解。

紧跟时代要求的典型案例

据介绍，本次发布的这些案例，是在“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项活动各地办理的案件中选取的，具有典型性、示范性和引领意义，特点可以概括四个方面。

“一是在践行以人民为中心发展思想上具有典型性。这些案例涉及工伤认定、社会保险、房屋拆迁、征地补偿等民生领域，每个案件都关乎当事人切身利益。针对人民群众的操心事、烦心事、揪心事，这些案例反映出检察机关主动履职，用心用情化解行政争议，依法公正督促有关机关回应当事人正当诉求，彰显‘人民检察为人民’的法治担当。如，某水泥公司与新疆维吾尔自治区某市人民政府、某房地产公司土地行政行为检察监督案，涉及12年的土地争议和水泥公司职工住房问题，高检院高度重视，将其列为专项活动第一批挂牌督办案件。办案人员进驻当地，历经31天8轮促和，推动行政争议实质性化解，解决了125个家庭的住房问题，践行了以人民为中心的司法理念。”最高检第七检察厅厅长张相军表示。

此外，张相军表示，这些典型案例在服务“六稳”“六保”上具有示范性。面对疫情带来的不利影响，检察机关落实党中央统筹疫情防控和经济社会发展部署要求，依法保护民营企业的合法权益，助力复工复产。如，张某与四川省某市社会保险事业局劳动和社会保障检察监督案中，检察机关不仅推动长达7年的行政争议、20余年民事争议一揽子化解，还协调有关部门为企业在社保费减免、疫情补贴上开辟绿色通道，助力民营企业复工复产。

“还有，在推进实质性化解争议上这些案例也具有指导性。检察机关加强调查核实、公开听证，在查明事实、分清是非的基础上，综合运用监督纠正、促成和解、司法救助、释法说理等方式，有效促进争议化解，实现案结事了政和。这些案件在化解方式、监督效果、政策把握，在个案监督与类案监督有机结合，在监督纠正和化解调处同步推进等方面，都具有指导意义。”张相军说。

据介绍，除了上述特点，这些案例在检察机关参与社会治理上具有引领性。这批案例以生效裁判结果监督为主，涉及行政处罚、行政复议、行政补偿、行政协议等多种行政行为类型，涉及征地拆迁、工伤认定、房屋征收等多个行政管理领域。检察机关发挥“一手托两家”功能，通过办案，积极参与社会治理。如，方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案，检察机关在办案中，针对行政机关在执法中大量混淆行政处罚和行政命令的现象，与省高院商议后由其提出建议，促进规范执法行为，促进了社会治理。

“这些案例的办理也很好地体现了行政争议实质性化解工作的制度机制和方式方法。比如，领导包案、一体化办案、挂牌督办、调查核实等制度机制，监督纠正、促成和解、公开听证、司法救助、多元化解、民事行政争议一揽子化解等等。”张相军说。

据了解，除了积极运用领导包案、一体化办案等办案方式，在实质解决行政争议的过程中，公开听证也是检察机关的一种有效方式。

早在1920年中国共产党成立之前，陈独秀等早期共产主义者在开始建党的同时，就着手组建社会主义青年团。陈独秀视青年团为“中国共产党的后备军，或可说是共产主义的预备学校。”［1］张太雷把社会主义青年团看作“联络革命运动，并且帮助中国无产阶级训练，世界无产阶级革命之敢死队。”［2］任弼时则希望社会主义青年团“培养出千千万万有高度政治觉悟又有坚强的实际工作能力的优秀的革命后备军”［3］。

一体化办案解决陈年涉民生争议

正如张相军所说，杨某某与云南省昆明市某区人民政府行政补偿检察监督案，就是一起领导包案、三级检察院一体化办案，最终促成双方达成补偿协议、进而解决了持续6年的行政争议的典型案例。

自2014年3月起，杨某某多次向行政部门信访反映政府修路造成其花地被淹问题。

2016年4月1日，杨某某提起行政诉讼称，其租赁的花地由于附近市政道路建设及其他共三条公路的建设，使花地大棚成为洼地，无法排水，致多次被淹，无法种植，诉请法院确认某县（现为某区）人民政府行政行为违法，并赔偿其损失。昆明铁路运输中级人民法院以原告诉称的“修路行为”并非被告某县政府所为、“政府修路行为”致其遭受损害无相应事实根据为由裁定驳回起诉。云南省高级人民法院二审裁定驳回上诉，维持原裁定。杨某某申请再审，亦被驳回。

2019年2月25日，杨某某向云南省人民检察院申请监督。

云南省人民检察院受理案件后，两次到涉案花地现场核查，调取《中共昆明市委编制办公室关于某县工业园区管理委员会机构编制有关问题的批复》文件，调取涉案花地11份卫星遥感测绘图等，经调查查明：公路建设单位某工业园区管委会系某县政府的派出机构，某县政府是本案适格被告；杨某某起诉修路造成损害的事实确实存在。法院裁定认定事实、适用法律错误，应当提请抗诉。

考虑到杨某某提起行政诉讼的实质诉求是获得补偿，2019年6月21日，云南省检察院检委会决定对该案开展行政争议实质性化解工作。党组书记、检察长王光辉领衔办案，多次听取案件汇报，审阅案件材料，对案件提出具体办理意见。为使补偿数额有据可依，云南省检察院参考云南省农业科学院花卉所出具的《2013年-2014年百合种植收益情况调查》，结合某县工业园区管委会《关于杨某某反映水淹地的情况报告》提供的受损土地面积，明晰相对科学合理的标准，为实质性化解行政争议打牢基础。

云南省、昆明市和某县三级检察院一体化办案，先后与双方当事人11次面对面沟通、协商；为使杨某某尽快拿到补偿款，2020年春节前，云南省检察院在抓疫情防控的同时，持续推进办案工作。2020年2月21日，某区（原某县）检察院组织召开听证会，双方当事人达成一致，在人大代表、律师、村委会代表的见证下，签订《补偿协议书》，杨某某拿到补偿款，当场撤回监督申请。

公开听证促进争议一揽子解决

张某与四川省某市社会保险事业局劳动和社会保障检察监督案就是这样一起案例。本案中，检察机关以公开听证促公正、赢公信，推动长达7年的行政争议解决。同时，向社保部门发出检察建议，促进加强和规范社会养老保险稽核管理工作，维护职工合法权益，保障社会保险基金安全，促进社会治理。

张某认为用人单位某汽运公司少报其缴费工资基数，向某市社会保险事业局投诉。市社保局于2013年6月8日作出稽核整改意见书，要求某汽运公司补缴相关费用。因缴费涉及张某和公司各自负担部分，双方因劳动人事争议，稽核整改意见书未履行。

2018年，张某认为市社保局未履行法定职责责令某汽运公司补缴，向某区人民法院提起行政诉讼。某区法院一审行政判决认为社保局作出稽核整改意见书属于履职，判决驳回张某诉讼请求。张某不服向市中级法院提出上诉。市中级法院维持一审判决。张某不服，向省高级人民法院申请再审未获支持，后申请某市检察院监督。

某市检察院经审查认为，法院驳回诉讼请求虽无不当，但张某主张稽核整改意见书应得到有效执行的请求合法合理。

为实质性化解行政争议，一揽子解决行政争议背后的民事争议，检察机关多次与社保部门、张某及汽运公司对接，厘清各自权利义务。考虑汽运公司受疫情影响经营困难，市检察院协调人社、社保等部门到企业召开服务座谈会，为企业在社保费减免、疫情补贴上开辟绿色通道，助力民营企业复工复产。

2020年4月16日，某市检察院对该案进行公开听证，三方达成补缴养老保险协议，张某与汽运公司握手言和、消除积怨，当场撤回了监督申请。

2020年4月27日，市检察院就社会养老保险稽核管理工作向市社保局发出检察建议，社保局全部采纳，推动对2011年以来1832份稽核整改意见书全面清理整改。

以办案参与社会治理

多种方式并行，形成合力，使得行政检察部门在工作中愈发得心应手，也在办案中润物细无声地参与了社会治理。

在办理方某与湖南省某市自然资源和规划局、向某行政处罚抗诉案中，检察机关通过抗诉，促使行政机关进一步明晰行政命令与行政处罚的区分，规范了行政机关自由裁量权的行使，树立了相邻权人与行政行为之间利害关系的判断标准；坚持全面审查的原则，秉持穿透式监督理念，发挥“一手托两家”的作用，注重个案监督和类案监督相结合，解决了城乡规划领域用行政处罚代替行政命令的共性问题。同时，坚持以人民为中心，从实际出发，依法保障第三人的基本生活条件，努力化解社会矛盾，真正做到案结事了政和。

方某与向某系邻居，所居住区域被划定为“严控规划地区”。2016年4月，向某未经批准擅自改建房屋，方某认为影响其通风采光，投诉至某市规划局，该局作出责令向某限期改正违法行为的行政处罚决定。

方某不服，起诉至某区法院。该院2017年12月判决驳回诉讼请求。方某上诉至某市中级法院。该院2018年4月驳回上诉维持原判。

方某申请再审，湖南省高级法院指令某市中级法院再审，该院再审后仍予以维持。方某向某市检察院申请监督，该院提请湖南省检察院抗诉。其间，某市规划局变更为某市自然资源和规划局。

湖南省检察院经审查认为，某市规划局责令向某限期改正违法行为，属于行政命令，不属于行政处罚；未对向某的违建行为处以罚款，属于滥用自由裁量权，且与方某之间存在利害关系。据此，2020年3月，向湖南省高级法院提出抗诉。2020年8月30日，该院采纳检察机关抗诉意见，依法作出改判，撤销某市规划局作出的行政处罚决定。

针对某市自然资源和规划部门在执法中存在大量混淆行政处罚和行政命令的现象，湖南省检察院经与省高级法院商议，由省高院向某市自然资源和规划局提出司法建议，要求其依法区分行政命令和行政处罚，规范执法行为；根据向某家庭经济困难、原有房屋存在严重安全隐患、对房屋进行改造确有必要等现实情况，建议某市自然资源和规划局为向某补办审批手续，消除向某所建房屋违法状态。该局对上述建议均予以采纳。

司法救助彰显检察温度

曾几何时，网络上流行这样一句：你办的不是案子，而是别人的人生。这句话放在检察官身上同样适用。

在实质解决行政争议的过程中，检察机关积极对符合救助条件的当事人予以救助，防止因案致贫、因案返贫、因案加重贫困，切实保障困难群众基本民生利益，充分彰显了检察温度。

在办理张某某与广西壮族自治区某市人力资源和社会保障局行政确认检察监督案中，检察机关经审查，退役军人张某某申请工伤认定因超过申请期限行政机关不予受理，法院的裁判并无不当。同时，鉴于张某某因工伤导致家庭生活陷入困境，检察机关为其申请司法救助，提供了有效的司法帮助，让因案加重贫困家庭切实感受到司法的温度和力度，并将“关爱退役军人”的要求落到实处。

张某某系某县某单位从事安全保卫工作的聘用职工。2010年4月5日，张某某在门卫值班室拆饮水机时，因用力不当摔倒，碰到凳子边沿，导致胸部受伤，当日被送到医院住院治疗，被医院诊断为“食管破裂并破入左侧胸腔，右侧胸腔积液”。

2011年4月28日，张某某向某市人力资源和社会保障局（以下简称某市人社局）提出工伤认定申请。2011年5月17日，某市人社局以张某某超过工伤认定申请时限为由，作出《工伤认定申请不予受理决定书》。随后，张某某申请行政复议和提起行政诉讼均被驳回。张某某因不服法院裁判，向检察机关申请监督。

广西壮族自治区人民检察院受理张某某的监督申请后，通过调阅审判卷宗和工伤认定档案材料、咨询专业技术人员以及向张某某及其工作单位、人社局等核实了有关情况，认为张某某上班时间在工作岗位上因履行工作职责而受伤，应当属于工伤，但其申请工伤认定确已超过法定期限，根据《工伤保险条例》第十七条第一、二款的规定，某市人社局作出不予受理决定符合法律规定，人民法院不支持其诉求并无不当。

同时，张某某是一名退役军人、其家庭是低保户，在本案的实体诉求有正当性、合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访，符合国家司法救助条件。广西壮族自治区人民检察院在依法作出不支持监督申请决定的同时，给予张某某进行了司法救助。

一个案例胜过一打文件，这一起起典型案例，既显示了行政检察工作取得的成绩，也为了下一步行政检察工作的开展提供了参考。