党建引领社区协商治理的路径研究

摘要：协商治理是协商民主理论在治理领域的实践和应用，而社区治理是基层治理的薄弱环节，党建引领社区协商治理是基层之需、时代要义，对于化解基层矛盾、创新社会治理方式、发挥基层党组织引领作用具有重大意义。广州市番禺区通过“五社联动”项目创新社区协商治理模式，取得了积极成效，探索出一条有效路径。提升党建引领社区协商治理效能，要做好以下几个方面：纵向施力，以党建引领促进“顶层设计”与“多层推进”结合；横向统筹，以政府职能理念转变助推“党-政-社”关系重构；孵化培育，以多元主体参与形成社区协商治理合力；制度保障，以体制机制健全提升社区协商治理效能。

关键词：基层党建；协商民主；社区治理

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0088-06

基金项目：2021年度广州市党建研究基地（中心）课题“基层党组织在协商治理中的引领作用研究——以番禺区“五社联动”社区协商治理为例”（DJ202111D）。

作者简介：刘芳，中共广州市委党校番禺分校教师。

党的十九届四中全会指出，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。“十四五”规划纲要提到，“完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”[1]社区是社会的基本单元，社区治理是当前基层治理的重难点环节，以党建引领社区协商治理是创新基层治理模式、改善党的领导方式、构建“共建共治共享”社会治理格局的重要保障。新时代国家治理要以基层党建引领基层治理为方向，将协商民主运用于国家基层治理实务，互融互动、互促共进，改进社区治理方式，以此推进国家治理体系和治理能力现代化。

近年来，广州市番禺区坚持以党建为引领，在“三社联动”机制基础上，创新推出社区、社会组织、专业社工人才、社区企业、社区基金“五社联动”项目，广泛吸纳多元化社会资源，积极探索实践，打造出具有番禺特色的社区协商治理模式。大力推进基层党组织建设，建立社区大党委制，由大党委统筹推进“五社联动”各项工作落实落地；同时搭建党建引领下的基层党组织参与社区协商治理体系，健全“党建+服务”工作制度，开展“在职党员进社区”活动，将“五社联动”项目转化为基层党组织活动载体，引领社会力量参与社区协商建设。目前，“五社联动”社区协商治理模式在番禺区全面铺开，该项目还入围2020年“全国市域社会治理创新优秀案例”，有力推动了社区发动多方主体力量协商解决诸多难点热点问题，积累和丰富了社区治理的经验成果，探索出一条党建引领社区协商治理的特色路径，为其他地区开展社区协商治理实践提供了很好的借鉴和示范。

一、党建引领社区协商治理的逻辑理路

1.协商民主：党建引领社区协商治理的理论基础

协商治理的深厚理论和丰富实践来源于协商民主。协商作为一个政治过程，是参与者在合法合理的规则程序下为取得一致意见，进行理性化的商量对话，最终促进形成决策的过程。协商民主通过协商，以公共利益为诉求，旨在化解多元化矛盾冲突，通过理性对话达成共识，从而实现公共利益最大化，最终发展成社会治理的一种形式。通过在治理的全过程中嵌入协商民主原则，协商民主成为“协商治理成长的理论基础”[2]。党的十八大以来，协商民主理论在实践中日益丰富完善，对领导权、主体、内容、过程、目的等方面作出新的阐释，进而形成了具有中国特色的社会主义协商民主理论。

协商民主的实践勾勒出协商治理的本质特征。从我国特色的政治制度和传统文化来看，协商民主的运用领域非常广泛，如网络讨论、立法听证、政治协商等形式均是协商民主的具体实践。作为一种民主治理形式的协商治理，它更强调公民在这个过程中理性参与和对话，通过协商达成共识性意见，是一种新型的民主参与式治理方式。近年来，协商治理在基层社会治理实践中结合国情、党情、社情，发挥了独特的优势和作用。当前，基层社会治理面临的境况极为复杂，矛盾凸显，事关人民群众的切身利益，用协商民主的方法来解决基层特别是社区治理的难题，是有效化解社会矛盾的一种新思路，能够弥补现有基层治理体制机制的不足。我国协商治理根植于本土政治文化，符合政治实践的需求和政治体制的制度特征，是我国在改革发展攻坚期的重要治理动力，成为国家基层治理的特色新路子。

2.基层党建：党建引领社区协商治理的强大动力

基层党建是推进社区协商治理的强大動力。协商治理下沉到基层，在基层治理中创新运用，实现了人民群众在社会治理中当家作主的愿望，推动了协商民主理论与实践的丰富发展。当前，协商治理中的社会力量比较薄弱，主体若缺乏向心力和凝聚力将无法实现多元利益的调和，容易造成新的社会矛盾和冲突。党建能够在不同层面发挥出积极效应，包括宏观层面的政治协商、中观层面的社会协商和微观层面的民主协商。但基层工作是重难点环节，基层党建与协商民主互促共建“任重道远”。因此，发挥基层党组织的引领作用对我国基层协商治理的发展至关重要。

党的领导是推进社区协商治理的有效方式和根本保障。中国共产党是我国的执政党，拥有最高的政治领导力量。“基层党建为协商治理提供了稳定的组织形式，整合了参与治理的利益相关方，密切了协商治理主体之间的关系，提升了协商治理的水平。”[3]二者之间互促共融，基层党建在解决基层协商民主结构性缺失方面发挥着领导核心作用。将协商民主下沉到基层、延伸到基层，保障宏观、中观、微观三个层面的协商民主全覆盖，整合各类社会资源，是推进社区协商治理的强大动力。

3.国家治理：党建引领社区协商治理的时代诉求

国家治理体系和治理能力现代化对基层治理提出了新要求。基层治理是国家治理的重要组成部分，是推进和实现我国国家治理体系和治理能力现代化总体目标的基础性工作。为此，治理的重心必须下移到基层，以筑牢国家治理根基。当前，我国正处于全面深化改革的新阶段，面临着严峻复杂的国际形势和国内经济社会发展的艰巨挑战，基层治理出现了许多新情况、新问题。比如城市化的发展造成人口往城市社区涌入，使基层治理呈现多元化开放趋势，多元利益的分配不均导致社会矛盾和社会冲突加剧等。这些充分说明新形势下基层治理在国家治理中的重要性、紧迫性。

社区协商治理是提升基层治理水平的有效途径。社区作为基层社会单元，是国家力量和社会力量互动的重要场域，在城市社区场域中，社区自治能力的发展程度与政府社会管理的方式方法直接关系城市的稳定、发展与繁荣[4]。社区协商治理面临多元化的利益主体、复杂多样的矛盾需求等问题，如何协调参与治理的主体，实现社区群众平等、顺畅地表达自我观点，提升社区治理的效能，是社区治理需要解决的重难点问题。协商民主主张多元化利益主体通过理性对话达成共识，这种价值理念和实践形式是符合社区治理需求的。因而，以党建为引领带动社区群众参与社区协商治理、提高议事协商能力，是推进基层社会治理现代化的有效途径。

二、党建引领社区协商治理的番禺实践

番禺区位于广州中南部，地处珠三角和粤港澳大湾区的地理中心位置，辖5镇11街，有超300万人在番禺生活、工作。作为外来人口数量位居广州市前列的大区，基层社区治理问题成为番禺面临的现实困境。为此，番禺区创新推出“五社联动”共治生态圈建设，以党建为引领，打造具有番禺特色的社区协商治理模式，实现了社区治理跨向“主动活跃式”发展，破解了社区治理存在的难题，取得了积极成效，为全省乃至全国提供了经验示范。

1.强化党建引领，发挥党组织战斗堡垒作用

通过加大社会组织党组织和党建工作覆盖推进力度，进一步激发社会组织党建活力。一是坚持党委领导。建立社区大党委制度，发挥“党建带群建”作用，由大党委指导“五社联动”各项工作的开展落实。加强党建引领，指导社区社会组织实现党建工作两个“全覆盖”。截至2020年，全区共有八百多家社会组织，党员总数七百多人，建立党组织97个，其中单独建立党组织77个、联合组建党组织20个。二是加强党性教育。开展“不忘初心，牢记使命”等主题基层党员培训班，邀请专家学者进行授课宣讲，在社区中开展专题党课活动，全面提高党员队伍综合素质。通过“五社联动”项目平台开展党员活动，带动社会组织的妇联、工会等小组共同参与社区公益事业，不断强化基层党群工作。三是深化党员服务。通过“党建+服务”工作机制，成立党员志愿服务队，定期开展“五社联动”公益创投活动，组织基层党员参与垃圾分类、社区困难群体走访等各类社区服务，进一步弘扬党员服务社区精神，发挥先锋模范作用。

2.推动政府搭台，构建“五社联动”共治生态圈

一是推动各级政府部门搭台联动。由省、市民政部门和区有关领导共同启动番禺区“五社联动”全覆盖仪式。在番禺区委区政府的积极倡导下，成立区“三五五”共融工作领导小组，由区委政法委书记任组长，分管领导调研和督办，统筹推进全区“五社联动”工作。区民政局制定工作方案，牵头开展全区“五社联动”工作。二是成立大党委统筹协调推进“五社联动”工作。推进社区（村）成立“五社联动工作委员会”，负责各项工作落实落地。逐渐搭建起全区以社区（村）为平台，社会组织为载体，社会工作者为骨干，社区企业为支撑，社区（村）基金为保障的“五社联动”城乡社区共治生态圈，以项目化的方式进行运作，实现多方资源整合对接，促进政社联动、社企协作、社群沟通。2020年，番禺区16个镇街已成立镇街社区社会组织联合会，全区98个社区，177个行政村已实现“五社联动”全覆盖，其中组建社区（村）“五社联动”工作委员会275个，链接社会组织2415个，解决城乡协商问题5290个，开展活动9000多场次，社工、志愿者参与社区共建，累计服务超150万人次。

3.培育社区基金，为多元共治提供资金保障

“社区企业”“社区基金”是“五社联动”两大特色共治要素。借助社会组织的力量链接企业资源培育资助社区基金，将其用于社区治理，从而促使多元共治良性循环。一是发动社区企业提供有力资金支持。番禺区积极发动热心社区企业共同参与社区建设治理，截至2020年，已有近2000家社区企业通过捐款等方式为社区活动开展提供有力的资金支持。如，南村镇总商会和南村镇慈善会面向镇内企业开展定向募捐，推动成立雅居乐、锦绣香江、坑头村三个社区（村）的社区基金，其中锦绣香江社区和坑头村的社区基金规模均达到百万元级别。二是规范社区基金使用。成立“五社联动”项目指导专家团队，出台《广州市番禺区大力推动社区基金培育发展的指导意见（试行）》对社区基金管理进行指导。社区基金由区慈善会管理、社区居民代表共同监督，确保资金使用规范。三是社区基金反哺社区治理。社区基金立足社区公共设施、文化服務、环境卫生、敬老养老等多方面需求，通过开展公益微创投项目等方式，不断提升社区管理和社区自治水平。如，南村镇锦绣香江社区投入56万元社区基金开设长者饭堂，为辖区内60岁以上的广州市户籍长者提供免费配餐，并投入10万元社区基金设立社区微创投活动，开展青少年心理辅导、长者文化生活、社区党建、家风建设服务。

4.协调各方参与，提升共建共治社区治理水平

通过“五社联动”，依法有序组织各方利益主体参与社区治理，推动实现人人参与、人人尽力、人人共享的社区治理格局。一是促进共商共议。把议事厅建设作为社区协商的主要载体和重要环节，全区建设“五社联动”议事厅示范点50余个，形成示范辐射效应，激发议事厅建设热情。如，东环街甘棠村建成全区首个议事厅，成功表决通过东环天地建设项目、村容村貌环境卫生整治等76个事项。二是立足群众所需。在活动开展前，通过实地走访调研试点社区，共同策划，形成特色亮点。走访调研社会组织，召开专题座谈会，撬动利用本土资源，提供多元服务。如，沙湾社区利用“五社联动”平台，解决了困扰多年的小区车辆乱停乱放、宠物管理、社区卫生环境等与群众生活息息相关的问题。三是坚持民主决策。在活动开展过程中，充分利用社区议事厅，发挥居民议事会作用，调动群众参与社区协商治理的积极性。如，丽江社区利用议事协商，落实了重阳社区敬老等具体事项。四是鼓励多方参与。以“公益集市”的形式调动一切社会力量资源为社区所用，实现社区自助互助，解决社区群众的实际困难和迫切需求。如，沙园社区组织社区企业、个体户、驻区单位进行义演，社区教育机构、社工机构进行义卖，为社区基金筹款，社区内的美发店派员义剪，营造了多方共同参与社区建设的良好氛围。

三、党建引领社区协商治理的可行路径

党建引领社区协商治理是契合基层之需和时代诉求的创新路子，能使协商民主成为动员整合社会力量、创新基层社会治理形式内容的重要手段，番禺区推出的“五社联动”项目是党建引领社区协商治理的实践成果，作出了良好示范带动作用。但社区协商治理情况繁杂、面临诸多挑战，各地应根据地区实际，因地制宜，探索适合本地情况的社区协商治理的特色路径。

1.纵向施力：以党建引领促进“顶层设计”与“多层推进”结合

（1）坚持党委领导逐级联动

“党政军民学，东西南北中，黨是领导一切的。”[5]党委对社区协商治理事务直接领导，统筹负责，能促进整个社区民主协商过程规范化、制度化，推动社区协商治理议程开展。社区治理的难度大，复杂性强，各级党委要结合本地实际因地制宜进行协商治理的实践操作。另外，社区协商治理的范围主要集中在群众生活的场域，解决的是与社区群众切身利益相关的问题，而社区这一级别属于群众自治范围，无法依靠自身力量协商解决，要借助街道（乡镇）、甚至需要上升到县（区）一级的行政力量来推进。为此，要构建链条完整、上下畅通的社区-街道（乡镇）-县（区）三级联动协商治理结构，需在各级党委领导的支持下统筹协调，明确职责分工，步步推进。

（2）提升基层党组织领导力创造力

基层党组织是基层社会治理的领导核心，社区党组织是基层组织的重要组成部分，是推进社区协商治理的重要力量。《关于加强城乡社区协商的意见》中特别指出，要充分发挥社区党组织在基层协商治理中的作用。社区党组织要具备主动协商意识，加强统筹能力、领导能力的建设，将社区协商治理的相关事项落到实处。一是加强“学习型”党组织建设，完善创新党组织作用发挥机制，选优配强社区党组织带头人，引领社区群众自觉学习党的理论、政策、法规等，提高思想认识，使社区协商治理发展走向正确方向；二是加强“服务型”党组织建设，密切联系社区群众，引导社区干部、党员、社会组织解决群众实际困难，切实提高组织能力与治理水平。

2.横向统筹：以政府职能理念转变助推“党-政-社”关系重构

（1）厘清政府与社区的权责边界

当前，在具体的协商治理实践中容易出现政府职能边界不清晰的情况，行政干预过多，导致社区协商治理受到过多管控。从法定意义上来讲，对社区进行管理的居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织[6]，过多的控制会妨碍社区群众利益需求的自主表达，影响协商民主发展。为此，要将党的领导与群众自治有机统一，厘清政府与社区的职能边界，理顺政府和社区的关系，将协商治理的主动权归还于社区手中，主动向社区赋权；要搭建政府与社区协商的平台，使社区群众和政府能够顺畅沟通对话；政府要积极作为，主动引导社区协调处理群众矛盾纠纷，营造社区和谐、稳定的治理氛围。

（2）加快转变政府治理理念

我国政府经历了从“管理”向“治理”模式的转变，受传统理念的影响，政府对社区往往存在事事“管控”的情况，造成社区在自主协商治理中难以发挥有效作用。因此，要打破传统思维束缚，推进社区协商治理，加快转变理念。一是树立“以人民为中心”的理念。社区协商治理的本质是为了维护社区群众利益，实现社区善治。“以人民为中心”的理念回答了“为谁治理，谁来治理”的问题，只有充分发挥社区群众在社区协商治理中的主体地位和作用，才能实现社区群众在社区协商治理中的“共建共治共享”。二是树立有限政府理念。政府必须摒弃“全能政府”“管理控制”等传统观念，做到“不越位”“不错位”，才能为社区协商治理创造更多条件和空间。

3.孵化培育：以多元主体参与形成社区协商治理合力

（1）充分发挥各类社会力量的作用

社区治理是一项复杂的系统工程，面临诸多问题，不能单纯依靠某一个组织或部门的力量，为此要在党的全面领导下，激发和调动社区内的一切资源和力量参与到社区协商治理中来。一是培育和发挥社会组织的作用。要培育和发展公益性、志愿性的社区社会组织，通过健全社区社会组织运行的体制机制来引导其参与社区协商治理，开展社区服务；二是重视和发挥专业社工人才的作用。社区协商治理的复杂性要求社区服务更加专业化，以满足不同群体的各种需求。要通过积极引进和培养更多专业化的社工人才参与社区协商治理，让专业人干专业的事。三是发挥社区志愿者的作用。社区志愿者是社区协商治理中不可或缺的力量，要发挥社区志愿者的优势作用，在群众中普及协商治理的理念、做法，引导社区群众主动参与社区事务。

（2）提高社区群众参与的主动性积极性

社区群众的参与是实现协商治理的基础。单纯地、行政性地在社区掀起协商浪潮并不能激起更多的社区参与[7]。为此，提高社区群众参与社区协商治理的主动性与积极性十分必要。一是要尊重社区群众在协商治理中的主体地位，在具体的民主协商过程中要以维护群众利益为根本目的，保障群众知情权参与权，激发社区群众参与协商治理的热情。二是要加强对社区群众协商技巧能力的培养。要以群众喜闻乐见的方式和手段，普及协商治理的理念，创造条件对社区群众进行协商规则、程序培训，增强社区群众参与协商治理的能力。三是要开辟推广网络协商平台通道。充分利用发达的信息技术手段，赋予网络平台收集社情民意和舆论监督的功能，让社区居民更便利、顺畅、快捷地参与到协商治理中。

4.制度保障：以体制机制健全提升社区协商治理效能

（1）完善有效沟通程序机制

顺畅理性的沟通是社区协商治理有效的前提，要以建立机制为保障。当前社区协商治理存在诸多不足，如议题确立形成的机制不完善、参与决策机制“异化”等，要实现畅通的协商，一方面，要完善参与机制。通过拓宽协商议题内容和社区协商平台、创新协商形式等来促进社区的协商共治，以制度构建的方式对协商的主体、主题、内容、程序等作出明确的规范[8]，保障社区群众参与协商治理的通道顺畅。另一方面，要完善协商决策机制。通过信息公开化，保证各主体充分准备讨论事项，平等有序地发言，表达利益诉求。建立良好的沟通协调机制，作为协商的主持方，要统筹全局，以有效的技巧方式引导各主体理性讨论问题，在对话中达成共识。

（2）建立健全监督反馈制度

完善监督反馈制度有利于保障协商治理良性运转。社区协商治理应加强内外部监督和定期反馈的相互结合。在内部监督上，实行社区民主评议、监督考核等社区事务的公开上墙，逐步实现自我管理、自我监督，成立独立运行的社区监督委员会进行内部监督，使其监督职责的发挥不受外部因素的干扰；在外部监督上，可通过成立社区、街道（乡镇）两个层级的监督体系来进行系统考核，同时接受群众监督，以群众的满意度作为最终的考核标准；在反馈制度建设上，要落实反馈情况的定期汇报，制定详细可操作的考核、评议、问责措施，使社区协商治理制度化、规范化发展。

参考文献：

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[EB/OL]. http：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_ 5592681.htm，2021-03-13.

[2]钟金意，钱再见.公共权力运行公开化语境下协商治理研究[J].岭南学刊，2015（6）.

[3]刘？君.党建引领基层协商治理的实现路径[J].中国井冈山干部学院学报，2019，12（6）.

[4]朱申宝.城市社区协商治理机制与运行逻辑研究[D].广州：华南理工大学，2019.

[5]王铭.基层党建引领城市社区治理创新的着力点[J].山东干部函授大学学报（理论学习），2019（8）.

[6]李晓峰.社区协商治理的实践价值、问题甄别与实现路径[J].党政研究，2021（2）.

[7]闵学勤.社区协商：让基层治理运转起来[J].南京社会科学，2015（6）.

[8]李琼.论社区治理共同体建设中协商治理的优化路径[J].延边党校学报，2020，36（5）.

实习编辑：肖丽芬