乡村治理体系构建面临的现实困境及其化解

摘   要：乡村治理好坏、水平高低关系到党和国家的政策落实是否有效，也关系农民群众切身利益。中央高度重视乡村治理工作，中共十九大报告提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为未来指明了新方向。2018年的一号文件提出并强调“加强农村基层基础工作，构建乡村治理新体系”，对乡村治理工作做出了部署和安排。但随着乡村社会深刻的变革，产生了新情况、新问题，对乡村治理工作提出了新的要求。从当前乡村治理现状入手，发现分析当下乡村治理的困境及不足，在乡村振兴战略视角下，准确把握乡村治理的中央提出新部署新要求，寻求其科学的解决办法，构建乡村治理新体系，以达到乡村善治的目的。

关键词：乡村振兴战略;乡村治理体系;构建

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2021）03-0046-10

乡村治理涵涉政治、经济、文化、社会和生态环境各个方面。乡村治理好坏、水平高低关系到党和国家的政策落实是否有效，也关系农民群众切身利益。中央高度重视乡村治理工作，中共十九大报告提出，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为未来指明了新方向。

一、乡村治理体系构建是实现乡村振兴“治理有效”目标的有效路径

随着城镇化推进，城镇人口的逐步放开，农村人口越来越多的向城镇聚集。但我们必须看到，我国人口众多，即使以后城镇化达到70%，仍然有四五亿人生活在乡村。乡村治理的好坏直接关系到乡村的地位、前途和命运。乡村治理是源头治理、综合治理的重要组成部分，是国家治理的基础。十九大报告在乡村振兴战略中提出了“治理有效”目标，把乡村治理摆在了十分重要的位置。

（一）乡村振兴统领乡村治理体系构建

乡村治理是乡村振兴战略实施的重要内容。乡村治理好坏（或者说是否有效）主要看，是否有利于形成良好的乡村社会秩序，促进乡村社会公平正;是否有利于乡村群众拥有更可持续的获得感、更加充实的幸福感、更有保障的安全感。“治理有效” 更关乎乡村群众利益。在乡村振兴战略中提出了加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的具体要求，为乡村治理体系构建指明了方向。一是加强农村基层基础工作，注重系统与源头治理相衔接、依法与综合治理相结合，运用现代信息手段，进行网格化、精细化治理。建立“党委领导、政府负责，乡镇服务、村民自治，农民主体、社会协同”的乡村治理结构，把党的密切联系群众、组织和政治的优势转化成乡村治理的优势。二是自治是基础，法治是保障，德治则是支撑。乡村治理必须在法律的框架下进行，必须实现法治化。自治只有依法有条不紊地实行，才能达到效果。德治有利于提高乡村治理的质量和水平，提升法治与自治的效能。完善和健全德治、法治、自治的耦合机制，让乡村德治、法治与自治高效契合、深度融合，构建德治、法治、自治“三治结合”、多元共治、相互补充和衔接的新型乡村治理体系，提升乡村治理能力，推动乡村振兴战略“治理有效”目标实现。三是从人治走向德治、法治、自治“三治结合”，多元共治，达到善治。人治就是少数人或个人掌握了乡村公共权力，依靠个人崇拜或权威性治理乡村社会。在人治的思维方式下，少数人撑控着大量与乡村群众切身利益紧密相关的资源，阻挠权力在阳光下运行，滥用权力易如反掌，导致德治、法治、自治“三治结合”乡村治理体系失去作用。2018年一号文件明确提出，加大基层小微权力腐败惩处力度，推行村级小微权力清单制度，严厉整治土地征收、集体资产管理、惠农补贴等领域侵害农民利益的腐败问题和不正之风。因此，必须走出人治思维的误区，让权力运行公开透明，构建德治、法治、自治“三治结合”的新型乡村治理体系，提升乡村治理能力，以达乡村善治的目的。

（二）乡村治理体系构建是乡村振兴的基石

鄉村振兴是一项系统工程，是一个大而综合的战略，而在这个系统工程中乡村治理的作用十分凸显，它是实现乡村振兴目标的制度基础和重要保障。一是乡村振兴的重点是产业兴旺。构建乡村治理体系，坚持党委领导、政府负责，加快农业供给侧改革，稳步提升农业综合生产能力，培育新产业新业态，构建农业产业深度融合的现代农业产业体系，实现产业兴旺的目标，也为乡村治理提供经济支撑。二是乡村振兴的基础是生态宜居。构建乡村治理体系，充分发挥农民主体作用，扎实推进农村基础设施建设，改善农村人居环境，全面实现农村美的目标。三是乡村振兴的关键是乡风文明。构建乡村治理体系，支持和鼓励宗亲会、慈善救济会、红白理事会等社会团体及组织协同参与，积极践行和倡导文明乡风，有效涵养和净化社会风气，培育乡村德治土壤，抑制假恶丑、弘扬真善美，推动乡村有效治理。四是乡村振兴的根本是生活富裕。构建乡村治理体系，创新现村级治理机制，壮大集体经济，拓宽农民增收渠道，鼓励和支持农民创业就业，提高农民就业创业质量，让工资性收入和经营收入成为家庭收入的新增长点，全面实现农民富的目标，增强农民的幸福感、获得感。

（三）乡村治理体系构建是乡村振兴的保障

我国幅员辽阔，大部分土地是农村，农村不能成为记忆中的故园、留守和荒芜的农村。农村是传统文明的发源地，是乡土文化的根，不能断！乡村已成为我国经济文化社会发展的基础，最深厚最广泛的基础在农村，最繁重最艰巨的任务在农村，最大的后劲和潜力也在农村。但随着农村经济社会的发展，一些交通便利、环境好的村落会集聚更多人口，一些偏远、环境恶劣的自然村落会逐步消亡，这也符合农村村落演进发展的规律。在乡村振兴战略实施过程中，哪些村做大、哪些村缩减、哪些村整治、哪些村保留，这都要在尊重农民意愿的基础上，科学论证，让更多农民积极参与之中。同时，乡村振兴做到规划先行，一定要走符合农村实际的路子，注意乡土味道，遵循乡村自身发展规律，体现农村特点，不能照搬照抄城镇建设那一套，搞得城市不像城市、农村不像农村。要注意生态环境保护，留得住青山绿水，保留乡村风貌，记得住乡愁。要因地制宜做好人居环境综合整治，改变许多地方秸秆乱烧、垃圾乱扔、污水乱排的脏乱差状况。乡村振兴是一个系统的、内涵丰富的工程，乡村不仅要改变村容村貌，更需要创造一个公平正义的社会环境，让人有幸福感、获得感，这就需要构建一个完善的乡村治理体系。

二、乡村治理体系构建面临的现实困境

随着工业化、城镇化步伐的加快，加速了乡村人口流动，乡村经济、社会、人口结构等发生了巨大的变化，以往那种传统的乡村治理体系难以发挥其应有的作用，也给乡村治理体系构建带来前所未有的困境。

（一）乡镇党委、人大、政府在乡村治理中职能定位不清

乡镇党委是乡村治理的权力、决策、指挥和控制中心。乡镇人大是国家在乡村设置的权力机关，群众参与行使当家作主、地方事务管理权利的基本形式，肩负宪法和、法律赋予的决定、监督和任免等各项职责。乡镇政府是我国乡村政权组织，担负着乡村绝大多数行政事务，在乡村治理中具有重要作用。一是少数乡镇党委执政能力不高，缺乏宏观把握和理性判断经济社会发展大势，特别在处理内部矛盾、管理社会事务、维护社会稳定、协调各方利益关系等方面，缺乏创造性，本领不够强。在乡村治理工作中，善抓善管能力弱，还存在不依法办事、决策不够科学、工作方法简单的问题，突发事件应对能力弱， 不稳定因素难以及时化解[1]。二是乡镇人大的权力地位不高，法律所赋予职权难以有效履行，乡村治理的决定权、监督权成为一纸空文[2]。三是随着村民法制和维权意识的觉醒，政府推行依法行政，乡镇政府履行职责的手段也在减少，各项政策难以有效实施。一些缺乏公共财政资源的乡镇财政陷入了困境，影响了乡村公共事业的发展和乡镇政府的日常运转，无法满足群众对乡村公共服务的需求，乡镇政府在群众中权威严重降低，治理能力呈弱化趋势。

（二）乡镇站所“条块分割”影响治理效果

目前，乡镇管理体制仍实行“条块结合”，乡镇政府（“块块”）与乡镇站所（上级部门与单位派出机构“条条”）共同治理乡村。从实践来看，这种“条块分割”体制是已不适应乡村治理发展的需要。一是“有权有利和管财管物”的站所由上级机关垂直管理，难以对这些站所进行有效的协调和监督管理，削弱了乡镇对乡村事务管理的权力，造成“责任大、权力小”。二是上级各部门、各部门争着挤着向乡镇“插一脚”，以加强服务和管理的名义到乡镇设立派出机构，造成站所人员和机构不断增多。而这些站所借助上级单位和部门的权势对乡镇“汇报”各自的任务和要求，迫使乡镇政府组织人力、财力保障完成他们的任务和要求。如林长制、河长制的实施，确定专门人员配合林业站等站所开展森林防火、防汛抗旱等工作，在人员不够的乡镇，只能一人数职，穷于应付，削弱了乡镇在乡村治理方面的力量。三是“条条”管理的乡镇站所大都拥有与农民生活和生产直接相关的生产经营许可及土地使用等方面管理权。而这些站所中，有的对农民生产经营横加干涉，有的“只收钱、不办事”，有的“收了钱还乱办事”，有的借助行使管理权力巧立名目“搭车收费”，甚至乱罚款、乱收费，增加了民众对政府的不满，影响了乡村治理效果。四是乡镇站所设置小而全，“管”与“用”脱节，责权分离，难以形成规模效应。同时，乡镇站所之间、乡镇站所与乡镇政府之间也存在权责不清、利益矛盾和职能交叉，也很难实现“人权、事权、财权”有效统一，严重影响到站所公共资源的优化配置和服务功能的整体发挥。

（三）、村级党组织在村治中的领导核心地位弱化

村级党组织是推进乡村治理工作的组织者、领导者、实践者和示范者。但随着乡村经济社会的快速发展与变迁，一些村级党组织的领导核心地位和领导能力弱化、虚化已是不争的事实。一是农民群众自主生产经营，意识形态的多元化，使他们理性对待村级党组织权威，不再盲目崇拜和迷信村级党组织权威，大大减少了对村级党组织的依赖性，也大大减弱村级党组织对他们的影响力和管控力。二是有些村级党组织无力带领群众发展农村经济和现代农业建设，服务群众效果不好，不在点子上，也不到“心坎里”，大大削弱了党组织的服务职能。三是有些村级党组织在社会转型中对群众利益的新变化、新特点不能准确把握，各方利益也不能很好地统籌兼顾，各种利益冲突不能有效疏导，各方利益不能实现平衡。四是有些村级党组织维护党员的权利和对党员合理利益诉求保障比较乏力。有些村级党组织个人说了算、主要村领导集权的问题不同程度存在，导致党员的向心力和忠诚度下降。也有些村级党组织执行民主协商、村务公开等制度不力，甚至走过场，失去了群众的拥护和信任。五是一些村级党组织领导乡村治理的经济资源有限，难以有效提供公共服务，同时出现本领不强、作风不正、组织涣散，无法树立有效权威。乡村黑恶势力、宗教及宗族借机争夺话语权，使这些村级党组织在乡村治理中的核心领导地位、领导权威面临挑战，陷入“边缘化”的困境[4]。

（四）村（居）委会村治功能异化

村（居）委会作为国家赋权的村（居）民自治组织，村（居）委会每隔3年由村（居）民直接选举产生，拥有村治的合法权利，处理村（居）公益事业和公共事务。但政府通过各种手段和方式支配和左右村（居）委会，自治功能异化、削弱。一是国家在法律上规定村（居）委员会协助乡镇政府开展工作，没有具体的界定这里的协助，含糊性的“协助”，把村（居）委员会视为乡镇政府下面的“腿”（办事机构）。随着国家投入越来越多的资金支持乡村建设、提供公共服务，但代表国家的乡镇政府精力有限，就整天要求村（居）委员会去做这事或那事，协助乡镇政府开展工作越来越多，处理村民自治事务越来越少，缩小了乡村自治空间。二是村（居）委员会虽不能代表政府对乡村实施管理，但经常充当政府角色管理，特别是在计划生育、殡葬改革及秸秆禁烧等工作中，不能充分代表村民利益与政府谈判，让一些村民们感到自己利益受到侵犯，难以依靠村（居）委员会对自己利益的维护和实现，其尴尬境地在村治中的权威性受到严重影响。同时，不能很好的代表村（居）民的利益，村（居）民对村（居）委员会的自觉认同和服从认同渐失，加速了其权威的丧失进程，自治角色的失败，村（居）委会的自治空间受到限制。三是大部分村（社）集体收入不多，而要面对处理一大堆村（社）内事务，自己筹资来处理这些村（社）内事务，又加重了村（居）民的负担，国家也不允许。村（居）委员会经费的短缺导致一些村（社）基础设施建设滞后，村（居）民生活生产环境得不到改善，也就是增加了治理难度。与此同时，很多地方实施了“村财乡管或镇管”的做法，村（居）委员会如果不配合乡镇政府，就有可能难以使用村（社）经费，进一步强化了乡镇政府对村（社）的管理和领导。

（五）各类乡村新型社会组织治理能力偏弱

乡村新型社会组织指在乡村范围内，以村民为主体的，为三农服务而设立的非政府自治组织，具体包括计划生育协会、志愿者协会、扶贫互助协会、红白喜事服务队、农业专业经济协会、治安联防队（或平安协会）、村民公益理事会、农村用水户协会、民主监事会、农村卫生协会、农民专业合作社、农村财务服务中心、乡贤理事会、畜牧兽医协会等。乡村新型社会组织介于官方和民间，依托自己的优势和职能活跃于乡村公共领域，参与到乡村治理中，推动乡村公共事业发展，达到乡村治理有效。但是，乡村新型社会组织在发展过程中也面临一些问题，这与乡村振兴背景下“治理有效”的要求还有一定差距。一是乡村新型社会组织主要集中在公益类范围的社会服务和管理领域，缺少光彩事业类、维权类和经济互益类组织，也缺乏残疾人、妇女、老年人等特殊群体服务类组织，从而呈现出发展结构失衡的特征。二是计划生育协会、治安联防队（或平安协会）等大多数乡村新型社会组织由乡镇政府和村委会牵头成立，难免会受到政府行为的影响，在运作过程中，政府的作用和意图更加明显，村民的实际需求和愿望得到经常性的、积极的、有效的回应，村民对乡村新型社会组织的认可度不高，村民参与程度依然偏低。三是大多数的乡村新型社会组织没有健全内部管理和自律制度，也尚未建立良好的监管和自律机制，规模较大的偏少，公信力和影响力不足，难以发挥典型示范作用。四是乡村新型社会组织大多是官方授意成立的，政府只是将他们作为有效的治理工具，与政府的意愿、政绩等密切相关，使其管理和服务的职能逐步发生异化。同时，在运作过程中，自身自治能力不足，缺乏农业生产、加工、销售等服务能力，所提供的管理和服务绩效还不能满足村民的需求。

（六）乡村干部治理能力影响治理水平

乡村干部的能力、水平决定了乡村治理水平的高低，可以说，乡村干部的素质直接关系到乡村治理的整体水平。但是在乡村治理过程中，由于乡村干部工作方法、政策撑握程度等多方面的因素，影响了乡村治理水平。一是由于生活条件艰苦、基础设施不完善、经济落后等原因，高学历、高素质人才吸引不来，青年人又大量流失，导致乡村干部学历和素质相对较低。现有的乡村干部中，年龄较大的具有较强的实践能力和较丰富的工作经验，也能吃苦耐劳，但在接受新事物、运用科学技术辅助决策、信息化办公以及创造性地解决问题等方面明显的力不从心;年龄较轻的接受新的理论知识相对容易、学习能力也较强，但在工作能力、工作经验和艰苦奋斗等方面还不足。同时，乡村干部都集中时间和精力在处置日常繁琐事务上，不注重学习，在知识更新较快、科学技术飞速发展中，难以适应经济社会发展和乡村治理工作的需要。二是在乡村治理中，乡村两级职能、乡村干部之间职责界定不清，甚至有权力的乡村干部不承担责任，承担责任的却没有相应的权力，这必然导致相互推诿、逃避责任和消极懈息等问题和无法履职、权力滥用两种状况[5]。三是乡村干部在乡村治理中，形式主义、家长作风、奢靡之风和官僚享乐主义还不同程度存在，表面化、摆架子、不愿意倾听群众的意见，甚至滋生腐败，严重影响了乡村治理方面的政策贯彻落实。四是激励机制和考评制度不健全，“干与不干、干好干坏、干多干少一个样”，缺少干事业的激情和没有工作热情，也使其丧失进取心，意志消磨怠尽。没有工作压力，很难以积极、负责、认真的态度对待工作，办事拖沓、不作为已成为一种常态[5]。

（七）“空心化”的农村让乡村治理中农民这个主体缺位

当前，欠发达农村村民居住偏僻、分散，且青壮年纷纷外出务工经商，留守在家中是儿童、妇女和老人，造成了家庭空巢化、村庄空心化、土地抛荒化等，让这些村落走向衰败。一是农村青壮年纷纷外出务工经商，难以引进优秀人才，导致参与乡村治理的能人青黄不接、后继无人。一些宗族势力趁机操纵村庄，让治理村庄的权力落在极少数人手中，甚至就出现了恶人治村的现象。二是农村空心化，青壮年村民平时很难看到，村级组织处于半瘫痪或瘫痪状况，就是正常运转，也因农村空心化的加剧而难以维持、力不从心。乡村治理各项工作难以开展，治理能力面临严峻考验。三是伴随空心化的加剧，大量的知识青年、青壮年常年不在农村，他们忙于赚钱养家，根本没时间和精力参与村庄事务治理，留守在农村的老幼妇孀成为家庭代言人，表达其对村庄事务治理的主张，由于能力、知识等限制，这些留守人员的意见无法正确表达其外出家庭成员的真实意愿。同时，村民议事会、村民会议开不起来，村民代表会组织难度大，导致乡村治理中的“一事一议”制度流于形式。四是由于留守人员自身能力、知识水平的限制、乡村治理的信息渠道不畅通及农村不发达的传播媒介，保障所有村民对乡村治理的知情权成为空话，甚至一些涉及切身利益的事务都弄不清楚，更不要谈监督权了[6]。

（八）利益纠纷和矛盾的多样化、复杂化增加了乡村治理的难度。

急剧变迁的乡村社会，必然带来利益格局的巨大变化，导致利益纠纷呈现尖锐化、多样化、复杂化等趋势，使乡村治理的难度大大增加。一是随着农村经济快速发展，征地拆迁、农村集体资产管理、征地补偿分配及“外嫁女”利益纷争、选举权与被选举权、土地产权争议等利益纠纷与矛盾形式多种多样，涉及到方方面面，呈现尖锐化。二是开放的农村社会，维护自己的权利越来越趋于理性，一些村民了解的法律和专业知识越来越多，维权经验越来越丰富，知道采用什么样的方式能够引起社会的关注、戳到对方的软肋;法律和专业知识了解不多的村民，也会咨询或寻找了解法律和专业知识多的村民，甚至寻找专业的维权组织，从而实现自己获得利益最大化。三是一些村民往往打着“讨个说法”的旗号，要求巨额赔偿，稍有不满，动不动就会诉诸聚众“闹事”、上访等手段，期望值越来越高。四是村民表达利益诉求除了传统的诉讼、逐级上访外，还采用重复和越级上访、缠访、闹访、涉诉信访等最让基层政府感到害怕的手段。也有些村民借助网络等新媒体、民间不合法或合法维权组织的力量把事情“问题化”、复杂化、扩大化等等。在不少群体性维权中，采用“企业出资金，律师做军师，老弱病残打先锋”的行动策略，精心策划，有专业的口号、标语等道具，具有明显的组织化特征。五是基层政府担心害怕群众越级、特别是赴京上访。一些村民利用政府這一“软肋”，提出一些不合理要求，使合理与不合理诉求交织在一起，使纠纷诉求呈现复杂化趋势，甚至出现了一些以上访来牟利的群众。

三、化解乡村治理体系构建困境的具体途径

中共十九大报告提出，社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。国家治理体系自上而下包括中央、地方和乡村治理体系，乡村治理体系是国家治理体系的实施和执行环节。当前，我们必须坚持以习近平新时代、新思想为引领，着力构建多元（党委领导、政府负责、人大监督、农民主体、社会协同参与）共治、三治（自治、法治、德治）结合的乡村治理体系，确保乡村社会和谐稳定，乡村振兴战略有序实施。

（一）精准定位乡镇党委、人大、政府在乡村治理中职能

乡村治理工作中，乡镇党委、人大、政府是密不可分的一个整体，不可孤立、分割。三者有机结合，相互促进，共同发展。乡镇党委是乡镇各项工作和各种组织的领导核心，要牢固树立党领导的观念。乡镇人大与政府是监督与被监督、决定与执行的关系。乡镇党委、人大、政府要正确定准各自在乡村治理工作中的位置，正确处理好三者之间的关系，合力推进乡村治理能力和治理体系现代化，以达到乡村善治。一是建设强有力的乡镇党委领导班子，强化领导班子的政治意识，提高乡镇党委协调各方、总揽全局的能力。在乡村治理中，乡镇党委必须认真履行党章和宪法赋予的责任与职权，站在全局的高度，统筹协调各方主体及利益，把领导核心作用充分发挥出来[7]。二是乡镇人大从群众的利益出发，围绕群众关心的焦点、难点、热点问题，倾听群众呼声，反映民声，认真履行各项职责，保证乡村治理的决策部署的顺利实现。三是作为乡村治理体系关键和核心力量的乡镇政府，尤为重要是提升乡镇政府治理能力和服务群众满意度[8]。从本地实际出发， 探索乡镇政府干部全覆盖、常态化联系服务群众的有效途径， 建立乡镇政府领导干部下访接访制度，运用新兴载体或先进科技手段， 动态掌握群众诉求、就地及时解决合法合理诉求以及实施公共服务的效果。乡镇政府在提供公共服务时，让群众参与决策、运作、监督和评价，拓宽群众参与渠道，提高乡镇政府在群众中权威[9]。

（二）理顺乡镇站所“条块”关系来提高治理效果

乡镇站所条块关系就是利益关系问题，要辩证施治，各地从实际出发， 逐步摸索一套符合实情的乡镇管理体制。一是增强乡镇功能，理顺县与乡镇的关系，合理调整乡镇站所管理体制，厘清各自权责，对乡镇政府“赋权增能”，上级主管部门不得随意转嫁工作任务给乡镇政府。按照高效、统一、精干原则，“下放部门和权力”，把驻乡镇站所改为由乡镇统一管理的职能部门，将服务群众方便有效且量大面广的各类事项权力下放，主管部门加强监督和业务指导，减少环节，减少不必要人为障碍，以利于发挥乡镇政府职能，更好地服务群众。二是专业性较强或省级以上垂直管理的站所，可采取加强协作、条块结合，乡镇和主管部门双重领导，主管部门加强业务上的指导，赋于乡镇政府对关系群众利益的公共服务设施布局、重大项目和决策的建议权和参与权。在人事调整、职级晋升、干部考核等方面要征求所在乡镇的意见，形成“优势互补、多方共赢”格局。三是建立健全乡镇服务体系，充分发挥乡镇服务功能，可以采用“以钱养事”方式将公共服务事项交给社会组织承担;也可以采取市场、“花钱办事”方式交给社会力量承办。四是加强对乡镇站所监督与评议，并将监督评议情况反馈给上级主管部门。对监督评议综合情况不佳，配合和支持乡镇不力，群众反映不好，负面影响较大的，乡镇有权要求调整其领导及工作人员。上级主管部门也应加强管理的责任，简化办事程序，推进政务公开，严格办事时限，防止出现越权和失职行为，查处违纪违法案件，消除不正之风，提高站所服务实效和治理能力[10]。

（三）强化村级党组织在村治中的领导核心地位

中共十九大报告提出，“坚持党对一切工作的领导”。村级党组织是村级各项事业领导核心。乡村治理好坏，重点在农村治理，关键在村级党组织，着力点也是坚持村级党组织领导核心地位。面对乡村治理的新特点、新形势和环境的新变化，村级党组织及时解决涉及村民利益的焦点、热点、难点问题，不断提高治理能力和领导核心地位。一是尊重群众的意愿，与群众平等的姿态沟通引导，站在群众的立场来思考问题，把群众作为依靠力量，扩大群众的个体权利和价值实现的空间，激活农民群众的自主和主体意识，以赢得群众衷心拥护[11]。二是合理划分村级党组织和村民委员会的职权和各自职责范围，以法律法规等形式明确下来。同时，村级党组织改进工作方法和领导方式，利用和团结宗族势力其他社会组织，发挥他们积极因素，克服其消极因素，为乡村治理贡献力量。当然，也要利用国家专政力量，对那些利用宗族势力破坏乡村治理的犯罪分子和团伙坚决进行打击，保证村级党组织在乡村治理中的领导核心地位和政治权威。三是要适应乡村治理的新变化新特点，创新活动内容和方式，摸准发挥党组织作用的着力点，按照党组织发挥作用、便于党员参加活动的要求，完善和探索在外出经商务工党员相对集中点、产业链、农民专业协会和合作社设置党组织，提高村级党组织战斗力、创造力、凝聚力[12]。四是健全、规范党内生活，坚持党内教育培训、会议学习与管理等工作常态化、制度化，使之成为农村各类组织及村民委员会学习的榜样，积极营造民主、有序、务实、严肃活泼的氛围，实现党风对民风、政风的带动。五是以培训、指导和监督等方式培养村级党组织带头人，使具有较强的工作能力和较高的政治、理论文化素质。加强对普通党员的培养和党性修养锻炼，鼓励和支持他们参加农业生产技术与技能培训，把他们培养成为农民致富和道德典范。关心每一名普通党员的，了解他们的思想状况，及时解决他们的生活困难，增强党员对村级党组织的向心力、归属感、责任感与荣誉感，使村级党组织成为乡村治理等各项事业发展的主心骨，提升村级党组织的吸引力[13]。

（四）凸显村（居）委会村治功能

村（居）委会作为村（居）民自治的组织形式，其职能发挥的如何，直接影响到乡村有效治理目标的实现。一是村（居）委会应突出村民自治、基层民主、公共服务功能，在本村（社区）范围内有效地处理村（居）民内部矛盾、环境、医疗、卫生、教育以及基础设施建设等方面问题，向乡镇政府反映村（居）民的建议、意见和要求，做好村务、财务公开，接受（居）民及社会的监督。二是明确村（居）委会与乡镇政府的角色定位，用法律法规形式划分两者的职权范围，协调和规范乡镇政府行政管理权与村（居）委会行驶的自治权，依照法律法规的规定，乡镇政府对村（居）委会的“指导”，村委会对乡镇政府行政管理的“协助”，使他们各司其职[14]。三是切实减轻村（居）委会负担，废止和清理乡镇政府与村（居）委会签订的行政管理责任书，清除不必要实施的、不适合实施的、无法实施的事项，取消乡镇政府可以实施、无需借助村（居）委会实施的事项，扭转村（居）委会功能行政化倾向，让村（居）委会工作人员从繁重的行政管理事务中解脱出来，把更多的精力和时间为村（居）民服务。确实交由村（居）委会办理的工作，除法律、法规及党章规定之外，一律按照“事费配套、费随事转、权随责走”的原则签订“政府采购服务”或“委托管理”協议书，花钱购买服务或给予必要的经费，授予相应的权利，做到责权利的相统一。对村（居）委会有异议、村（居）普遍不认可或反对的，可以拒绝接受。

（五）积极鼓励和扶持乡村各类新型社会组织参与治理

社会组织（尤其是基层社会组织）的成员来自乡村不同行业，成员基础和社会触角广泛，是乡村社情民意的“顺风耳”和“千里眼”。社会组织可以凭借其灵活的信息获取方式，能够及时掌握和获取乡村社会各类矛盾可能发生、发展的各种讯息，有利于乡镇、村两级组织及早改变治理方式，调整处置策略，采取有效措施化解矛盾，消弭社会矛盾于萌芽之中[15]。在乡村治理中，积极鼓励和扶持乡村各类新型社会组织有效参与，形成“社会参与、民众受益”的乡村治理新格局，避免村（居）“两委”与乡镇政府治理缺位，弥补治理能力偏弱和功能缺失。一是加强对乡村各类新型社会组织的政策引导和扶持，出台法律法规及相关政策，明确其职能、地位与性质等核心要素，给他们提供一个合法、公平、公正的平台，保障他们在乡村治理中发挥积极的作用[16]。二是培育、发展和壮大乡村各类新型社会组织，引导他们制定科学的发展规划、筹资体系、队伍培训与建设、规范管理制度等自身建设，鼓励他们引进高素质人才，将现代生产经营管理等技术和手段运用到基层服务和治理领域，着力提高服务和治理能力，以获得广大群众的支持和信任。三是贴近村（居）民生活、乡村实际，广泛培育公共治安维护、民间纠纷调解、村（居）民职业介绍与培训和农业科技组织等有利于生产和生活水平提升的各类新型社会组织，拓宽村（居）民组织化领域，提高村（居）民的认同感和归属感。在培育数量和扩大规模的同时，引导乡村各类新型社会组织之间、组织内部成员之间相互信任与支持、互惠互利，以包容、开放的心态参与竞争与合作，提高他们整体治理效果[17]。四是增加政府购买服务项目，将乡村公共事务委托或转移给相应的社会组织承担，为社会组织提供经费支撑。建立社会组织多元投入机制， 更多地获取市场化支持，拓宽资金来源渠道，提升持续发展的能力。同时，建立健全评估考核体系，定期开展考核，将考核结果作为培育与扶持及购买服务的重要依据[18]。

（六）提升乡村干部治理能力与水平

乡村干部担当着乡村治理的重任，是乡村治理的组织者、推动者与实施者。中共十九大报告提出，培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。一是从实际出发制定规划，分步实施，合理调整，让乡村干部和后备干部队伍在年龄、专业等呈合理的梯次结构，实现系统化、规范化、科学化管理，大幅度地提高乡村干部带领村民发展经济的本领，建设一支执政和治理能力强的高素质乡村干部队伍。二是对乡村干部进行分期分批、分层次培训，鼓励和支持他们参加各种学历学习，提高他们科学综合和文化素质。创新培训的内容和方式，多办形式多样、内容丰富的短期培训班，除政治、经济、法律理论知识以及党在乡村的方针政策外，重点培训现代生产经营管理知识、实用技术知识、农村工作方法等，提高服务群众的能力和水平。三是吸引大中专毕业生到乡村工作，特别是农学专业毕业生，充分发挥他们和上级选派的大学生村官、农技教卫人员工作积极性，提高他们养老、医疗等保险费标准以及工资待遇，关心他们的生活，解决他们后顾之忧，让他们稳定地留在乡村，把新观念新思路带到乡村，为推进乡村治理现代化发挥巨大作用[18]。四是及时对高考落榜生进行培养及引导，让他们成为乡村干部的有生力量和乡村治理后备人才。鼓励外出务工经商的村民进入村级组织工作，让他们成为发家致富的带头人，把技术和资金回乡创业，领着大家发展现代农业。鼓励农村致富能手和农民企业家进入班子兼职，让这类乡村干部在适合的位置上挥出养殖专才、种植能手、田秀才的特长，成为群众的贴心人和主心骨[19]。五是鼓励和引导他们改进工作方法，扎扎实实、脚踏实地服务于群众，遇事要调查研究，同群众商量，听取群众意见，绝不可强迫命令。村支部书记、村委会主任和乡镇党政一把手要讲究领导艺术和方法，正确行使手中的权力，充分发扬民主，发挥一班人的作用，杜绝发生以权谋私现象。六是加强乡村干部监督管理，对那些工作打不开局面、政治素质不高、干不了事、带领群众致富能力不强、不干正事、为政不廉、群众不拥护、完不成年度工作目标的干部进行组织调整;对违反政策法律给其它事业和村集体经济造成损失的，该处分的处分，该罚的罚;对少数贪污腐化的乡村干部坚决严惩。

（七）采用乡村治理“互联网+”模式来弥补“空心村”乡村治理主体缺位

当前，随着在家务农与外出务工经商收入差距拉大，外出务工经商地点、工种等不同，收入差异大，导致村民流动性的增强。但村民无论流动到何处，如何流动，通过手机、电脑网络均可视频、通话，交流感情，互换信息，这为乡村治理“互联网+”模式提供了可能。一是以村落或村民组为单位建立QQ群、微信群，把分散在全国各地本村落或本村民组村民集中在一个网络空间（QQ群、微信群）内，紧密联系在一起，交流讨论互动，解决乡村治理村参与不多问题。QQ群、微信群至少保证每户都有人入群，保证本村落或本村民组每家每户均可共享群内信息。村民在参与讨论共同的话题时增强了感情，彼此间关糸变得亲密，也增强对村落的认同感，村落或村民组内各类矛盾日益减少。二是群内成员共享村内、村外各类信息的同时，QQ群、微信群的群主积极引导大家参与村落或村民组中的公共事务，讨论儿童教育、老人养老等热点难点及大家共同关心的问題，共同找出适当的解决办法，把群内的讨论结果转化成现实中的行动，实现彼此间互帮互助[19]。三是乡村两级具体工作要跟进，也建立QQ工作群或微信工作群，乡镇政府QQ工作群或微信工作群至少保证辖区内每个行政村都有人入群，行政村QQ工作群或微信工作群至少保证辖区内每村落或村民组都有人入群，承担上对下的联络员，让互联网成为乡村两级的传声筒。四是乡村两级建立官方网页、微信公众号，发布或推送各类惠农政策、本地生活资讯以及乡村两级工作动态，让全体村民了解乡村两级最新工作动态以便配合并理解乡村两级的行动。特别涉及到村落或村民组基础设施建设和公共事务管理信息发布后，该村落或村民组在外村民能第一时间获悉，并通过网络和在家村民商定实施方案，实现对村内公益事业或公共事务的参与。五是乡村两级通过QQ群、微信群收集民意、倾听民声，全面地及时了解分散各地村民对某项工作方案、措施的具体看法，可以实现最快速纠正错误或不妥之处，尽可能地避免工作失误。通过网络，乡村两级与村民监督各项各类惠农政策和工作的实施，真正让村民享受到惠农政策带来的益处，成为连接乡村两级与村民之间的桥梁，让乡村治理工作变得更加顺畅，为乡村振兴塑造安定有序的环境[20]。

（八）建立健全“自治、德治、法治”结合的多元解决矛盾纠纷机制

利益纠纷和矛盾纷繁复杂，方法不对，协调不好，均有可能引发矛盾纠纷激化，不利于乡村振兴。因此，必须按照十九大的精神，从实际出发，建立健全自治、法治、德治“三治”融合的多元解决矛盾纠纷机制，以确保持乡村和谐稳定、长治久安。一是建设农村群众性自治组织，设立村民理事会、村民议事会、村民监事会，把本村德高望重的村民、新乡贤、党员、村民代表、社会知名人士推选为会长、副会长，充分发动他们积极参与乡村治理和排查调处化解矛盾纠纷。他们把血缘、亲情、乡情等因素融入到乡村治理和矛盾纠纷排查调处化解之中，有利于提高乡村治理和矛盾纠纷排查调处化解能力和效果。二是以“法律六进”为主要载体，加大乡村普法力度，在广播、电视开辟普法栏目，普及法律、法规及相关政策等知识，引导广大村（居）民增强学法遵法守法用法意识，提高法治素养，提升运用法律武器解决问题的能力，形成遇事找法、化解矛盾纠纷靠法、维护权益用法遵法的浓厚氛围。建立健全县乡村矛盾纠纷调处机制，增强乡村干部法治观念，带头学法、遵法、守法、用法，依法办事，依法行政，把各项工作纳入法治轨道，依法理顺群众各种利益关系，平衡他们不同利益诉求，调处化解各类矛盾纠纷，提高依法治理能力和水平。三是从乡村实际出发，强化村民道德教化作用，把社会主义道德教育作为重要内容，引导他们破除陈规陋习，反对封建迷信，激发他们发扬艰苦奋斗、勤俭持家、重义守信、自力更生、孝老爱亲、向上向善的传统美德[21]。强化道德约束，把诚信、荣辱融入农民群众日常生活，成为他们的道德准则和行为规范，使他们讲诚信、识美丑、知荣辱、明是非、辨善恶，使道德约束力持续有效。法律效率发生门槛高，无法及时解决乡村日常发生的各类矛盾，可操作性不强，乡村各类社会矛盾的调解更多地依靠村规民约[22]。在完善和修订村规民约时，将家庭美德、职业道德、社会公德等公民道德建设纳入其中，融入到乡村经济社会文化生活的各个方面，转化为村民自觉行动，促进乡村形成干群融洽、平等友爱、家庭和睦、扶贫济困、团结互助、邻里融洽和谐的良好风尚，实现乡村社会道德秩序井然，群众生活安定。

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（责任编辑：陈  勇）

The Realistic Dilemma and Solution of Rural Governance System Construction

WANG Gong-li

（China Research Center on Agriculture，Rural Areas and Farmers，Anhui University，Hefei 230601）

Abstract： the quality and level of rural governance is related to the effectiveness of the party and the state's policy implementation， as well as the vital interests of the masses of farmers. The central government attaches great importance to rural governance. The report of the 19th National Congress of the Communist Party of China （CPC） proposed that "strengthening the basic work of rural grassroots units， and improving the rural governance system with the combination of autonomy， rule of law， and rule of virtue"， pointing out a new direction for the future. The No.1 document in 2018 proposed and emphasized "strengthening the basic work of rural grassroots and building a new system of rural governance"， and made deployment and arrangement for rural governance. However， with the profound changes in rural society， new situations and problems have emerged， which put forward new requirements for rural governance. Starting from the current situation of rural governance， this paper finds and analyzes the difficulties and shortcomings of rural governance. From the perspective of Rural Revitalization Strategy， it accurately grasps the central government of rural governance， puts forward new deployment and new requirements， seeks its scientific solutions， and constructs a new system of rural governance， so as to achieve the purpose of good governance of rural areas.

Key words： Rural Revitalization Strategy;Rural Governance System;Structure