论我国政党协商民主在新时代的创新发展

何士青

[摘 要]以政治协商为要义、以民主政治为实质、以公共利益为目的的政党协商既是我国新型政党制度的重要内容，也是我国社会主义民主的重要实现方式，它根植中国国情，凝聚中国智慧，从中国共产党对民主党派进行领导、民主党派与中国共产党进行合作以及秉持民主集中制原则等方面彰显中国特色、体现中国风格。新时代实现中华民族伟大复兴中国梦要求推进政党协商民主创新发展，需要从加强政治协商主体建设、完善政党协商制度、依法界定民主党派基本职能等方面做出努力。

[关键词]政党协商 新时代 中国特色 创新发展

[中图分类号] D 6 2 1 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 6-0 0 2 7-0 9

[基金项目]本文系2 0 2 0年度铸牢中华民族共同体意识研究专项基金项目“铸牢中华民族共同体意识法理基础研究”（ 2 0 2 0WK Z X 0 0 3）、华中科技大学统战理论与实践项目2 0 2 1年“高校铸牢中华民族共同体意识研究”（ T Z 2 0 2 1 0 7 0 0 6）的阶段性成果。

一、政党协商民主的核心要义

新时代，实现中华民族伟大复兴的历史使命要求中华儿女凝神聚力汇集起磅礴力量，而政治协商制度为各民主党派建言资政、为社会各界凝聚共识提供了制度保障。政党协商作为政治协商的核心内容，确保了“实现党的领导”和“发扬人民民主”的有机统一，在“汇聚起实现民族复兴的磅礴力量”[ 1]中具有独特优势。政党协商内涵丰富，其核心要义在于以政治协商为重要内容、以民主政治为内在实质、以公共利益为根本目的。

（一）政党协商以政治协商为重要内容

协商的本意是具有平等自由权利的公民通过交流、沟通、对话、辩论、审议等形式解决矛盾和纠纷的活动，通过共同商量形成一致意见。协商可以是不同公民就生活中的私人事务和公共事务进行商量以达成共识，也可以是不同经济主体就经济活动中的具体事务进行商量以形成各方满意的方案，还可以是不同事业单位就合作事宜进行商量以形成有利于协商各方的决定。这些协商都不具有政治属性，都不属于政治协商的范畴。所谓政治协商，是指政治组织之间通过商量达成共识的活动。在一定意义上，政治协商是人类自古以来就存在的现象，而自近代以来，纷繁复杂的国家事务使得政治协商的内容和形式较之以往更加丰富和多样。

当代中国的政治协商内容丰富，涉及“国家大政方针”“地方的重要举措”“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题”[ 2]等方面。为了保障政治协商顺利进行，切实发挥政治协商的民主功能，当代中国从作为临时宪法的《共同纲领》开始直到现行宪法都对政治协商制度作出规定，例如，现行宪法序言指出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[ 3]。在我国政治协商制度中，政党协商与政治协商之间存在密切关系，政党协商是政治协商的实现方式，政治协商是政党协商的重要内容。依据中共中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》，我国政党协商具有自身特质：就主体而言是“中国共产党同民主党派”的协商，就目的而言是“基于共同的政治目标”的协商，就事项而言是“就党和国家重大方针政策和重要事务”的协商，就时间而言是可以根据具体情况而定、既可以在决策之前也可以在决策实施之中进行的协商，就性质而言是“直接进行政治协商的重要民主形式”[ 4]。

（二）政党协商以政治民主为内在精神

协商可以发生在政党之间、个人之间、企事业单位之间，政党协商具有不同于个人协商和企事业单位协商的性质，个人协商和企事业单位的协商虽然也具有民主的性质，但大多属于生活民主、经济民主的范畴，而政党协商因作为主体的政党是一种政治组织、具有鲜明政治属性而属于政治民主的范畴、内含政治民主的精神。从历史看，政党协商是民主政治的产物。正如现代意义上的政党诞生于近代西方，现代意义上的政党政治也肇始于近代西方，而近代西方国家政党诞生和政党政治形成的一个重要原因则是资产阶级民主运动的勃兴。诚如有学者所言，政党政治“最早出现在西方，是顺应民主政治发展的需要而产生的，因而被认为具有民主属性”[ 5]。而政党政治的民主属性决定了政党协商的民主属性。从价值内核看，政党协商蕴含政治民主所内含的自由平等精神。在一般情况下，政党协商采用具有公开性、平等性、程序性等特征的商谈方式，参与者在发言机会平等的条件下进行公开的讨论。政党协商的一个重要功能就在于提供一个交流和沟通的平台，使参与协商的各政党可以对所要协商的事项进行自由而平等的对话、讨论、商量、溝通进而形成共识。

我国政党协商将党的领导与发扬民主有机统一，彰显社会主义民主的本质属性，富含政治民主的内在精神。一方面，中国共产党与各民主党派在政党协商中的法律地位平等。依据我国政党制度，中国共产党领导与各民主党派在组织关系上是领导与被领导的关系，而在法律地位上是平等关系。不论是中国共产党，还是各民主党派，都可以依据宪法和法律规定进行政治活动，同时“都必须以宪法为根本的活动准则”“都必须遵守宪法和法律”[ 3]。依照宪法和法律规定，中国共产党与各民主党派进行政治协商时在表达政见、提出决策建议等方面享有同等的机会，对于其他党派提出的政见或建议享有提出不同看法的权利。另一方面，中国共产党与各民主党派在政治协商中享有自由表达的权利。不同的政党代表不同群体的利益，具有不同的利益诉求，各政党在政治协商中可以自由表达代表本党派的观点、意见、诉求、偏好，通过理性对话形成共识。中国共产党是领导党，与各民主党派是亲密合作的友党关系，在政治协商中不能迫使各民主党派接受自己的主张，而只能与各民主党派通过理性对话达成共识。

（三）政党协商以公共利益为根本目的

公共利益既不同于国家利益，也不同于个人利益。从性质上讲，国家利益主要是以国家为主体而享有的利益，具有整体性、全民性等特征；个人利益主要是以个人为主体而享有的利益，具有私人性、非共享性等特征；公共利益是以社会中绝大多数人口为主体而享有的利益，是一个共同体的所有成员所共同享有的利益，具有公共性、共享性等特征。公共利益确认和维护的必要性根植于人的自利性之中，人具有最大限度地攫取自身利益的倾向，社会存在和发展要求对这种倾向进行限制。公共利益确认和维护的法律方式存在于法律所具有的集中反映全体人民共同意志的本质中。尤其是作为全体人民共同意志最高体现的宪法，更加“只能追求对于社会大众而言‘公共的利益”[ 6]。从各国宪法文本和宪政实践看，不仅维护公共利益是宪政建设的重要内容，而且公共利益具有优于个人权利的地位。

为了实现公共利益，人类不断地进行理论和制度创新。由于选举民主有时候受到选民个人偏好的影响而容易导致公共利益价值目标的失落，于是政党协商作为实现公共利益价值目标的民主形式受到推崇。尽管各政党有着代表其社会群体的利益诉求，但平等自由对话、理性交流沟通能够使参与者从个体利益、团体利益、局部利益、少數人利益的思维局限中解放出来，在政党利益与公共利益发生矛盾时进行价值权衡、做出合理选择。政党协商的结果是达成公共利益的共识，这是民主的要求和体现。一方面，政治协商意味着各政党参与。不同政党所代表的利益群体各有千秋，不同政党存在着不同的利益诉求。各民主党派代表各党派成员、各自所联系群体的具体利益，而中国共产党代表最广大人民的根本利益。各政党参与公共协商，意味着多数人利益和少数人利益在平等的基础上得到表达，各政党政见在协商讨论的基础上形成共识。另一方面，政治协商表达着公共理性。在政治协商场域中，各政党在提出自己观点、反对或支持他人观点时都需要陈述他们的理由，通过摆事实、讲道理说服参与协商的各方，使政见得到参与协商的各方认同。由此，各政党政见在协商中通过相互融合而实现整合，最终形成有利于绝大多数人利益的公共决策。

二、政党协商民主的中国特色

协商民主作为现代民主政治的典型表现形式，为文明国家所推崇和采用。但是，不同国家的协商民主因不同的政治理念、不同的政治制度以及不同的政治文化传统而具有差异性。我国的协商民主与我国的国情相适应，不仅立足于当代中国民主政治实践，而且吸纳中华优秀传统政治文化，从而成为一种“独特的、独有的、独到的民主形式”[ 7] （ P 1 5）。

（一）中国共产党领导各民主党派

我国政治协商制度是新型政党制度，中国共产党与八个民主党派在法律地位上是平等的，但是在政治地位上则存在着领导与被领导的关系，一方面，中国共产党对各民主党派进行领导；另一方面，各民主党派承认并接受中国共产党的领导。依据政治学原理，不同党派代表不同群体、不同社会集团的价值观念和利益诉求，政治协商作为党派之间的联系、对话、沟通方式，需要有一个领导者把握方向、协调行动。在中国，这个领导者必然是中国共产党，只有中国共产党才能引导各方面力量在各种价值理念、观点主张和具体利益基础上求同存异，并通过协商讨论达成最大共识。中国共产党的领导地位不是自封的，而是具有充分的实践根据和鲜明的历史逻辑。理论和实践表明，一个政党获得领导地位，并不是由人数多少所决定的，而是由该政党的纲领和为实现纲领所作出的努力所决定的。中国共产党以“人民对美好生活的向往”为“奋斗目标”[ 8] （ P 4），致力于中华民族伟大复兴和中国人民解放事业。在反帝反封建的新民主主义革命斗争中，中国共产党发挥了号召、组织、团结全国各族人民浴血奋战的领导作用。在社会主义建设时期，各民主党派在中国共产党领导下依照宪法和法律规定参与国家政治生活。进入新时代，“参加中国共产党领导的政治协商”明确成为“民主党派的基本职能”，各民主党派在新型政党制度的框架下“更好发挥作用”[ 9]。历史证明了毛泽东论断的正确性，“离开中国共产党的领导，任何革命都不可能取得成功”[ 1 0] （ P 6 5 1）。

中国共产党在政党协商中的领导地位，中国共产党对各民主党派的领导，不仅是实践的产物，具有历史必然性，而且具有充分的法理依据。新中国的每一部宪法都在序言中确定中国共产党对各民主党派的领导地位， 1 9 9 3年宪法修正案将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入现行宪法序言中，而2 0 1 8年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”[ 3]写入现行宪法第二条规定的内容。中国共产党领导既是我国政治制度的基本特质和鲜明特色，也是我国政党协商的必要条件和根本保障。中国共产党领导不是对各民主党派一切事务的包揽，也不是对各民主党派所有活动的包办，而“主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”[ 9]。中国共产党通过政治原则的领导保证各民主党派在政治协商中坚持四项基本原则，通过政治方向的领导保证各民主党派在政治协商中坚持社会主义方向，通过重大方针政策的领导保证各民主党派在政治协商中贯彻党的路线方针政策。

（二）各民主党派与中国共产党合作

政治协商制度是中国共产党和各民主党派在中国革命和建设的长期实践中不断总结全国各族人民风雨同舟、团结奋斗的经验而确立和发展起来的。中国共产党和各民主党派是具有各自纲领和章程的政治团体，在组织上是相互独立的，但在政治上不是恶性竞争关系而是合作关系。新中国成立之前，中国共产党领导了包括各民主党派在内的中国人民反帝反封建斗争；新中国成立之后，中国共产党代表最广大人民的利益执掌国家政权，各民主党派代表不同社会群体的利益参与国家政治生活。从新中国第一部宪法到现行宪法，不仅宣布“广泛的人民民主统一战线已经结成”，而且指出这个“以中国共产党为领导”、由“各民主阶级、各民主党派、各人民团体”等所构成的统一战线今后将在“动员和组织全国人民”进行社会主义革命和建设中“继续发挥它的作用”[ 1 1] （ P 3 2）。统一战线为各民主党派与中国共产党合作提供了平台和路径。中国共产党“领导”“执政”与各民主党派“合作”“参政”的政治格局已经形成。

中国共产党对民主党派的领导不是要将各民主党派变成附庸，对于各民主党派不能“命令、干涉或者控制它们”，而是要创造条件充分发挥他们在促进国家经济社会发展中的作用。因此，各民主党派对中国共产党领导的接受和拥护，不应该表现为俯首帖耳、吹捧逢迎，而应该表现为团结合作、议政建言。这是各民主党派在参与新中国政权建设中所获得的双重身份决定的，一方面，各民主党派“作为共产党的亲密友党”而“成为人民民主统一战线的重要方面”，另一方面，各民主党派“作为参加国家政权的政党”而“成为帮助共产党更好地实现民主执政的政治力量”[ 1 2]。《中国共产党统一战线工作条例》规定：“民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是中国特色社会主义参政党。”正是这相互统一的双重身份决定了各民主党派与中国共产党的合作关系而不是竞争关系，而新型政党制度又将这种合作关系制度化、规范化、明确化，使各民主党派与中国共产党长期的共存和合作有规可依、有章可循。各民主党派依据宪法、法律和政策规定履行政治协商、民主监督、参政议政职能，助力中国共产党政治决策科学化、民主化水平的提升。

（三）坚持民主集中制原则

政党协商坚持民主集中制是历史的选择。民主化社会是人类社会的普遍追求，民主也是一个国家特定历史的产物。社会主义现代化建设需要实行广泛而有效的社会动员，这就要求政治制度一方面具有保障公民权利的功能，能够把人民的积极性调动起来，增强社会活力，另一方具有组织和集中的功能，能夠听取民意、集中民智，为发展提供智力支持。概言之，当代中国的历史环境和历史使命决定了保护人民权利和集中人民力量是中国政治制度必须具备的双重功能。民主集中制顺应了当代中国历史环境和历史使命对政党协商的要求，成为政党协商的基本原则。早在2 0 1 4年，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立6 5周年大会上讲话时就指出：“民主集中制的办法”是我国未来政党关系“和谐发展”的重要条件，应该“广开言路，博采众谋，动员大家一起来想、一起来干”[ 1 3]。

民主集中制是民主与集中辩证关系的制度化，而民主与集中的辩证关系则是以“民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”[ 1 4]为核心内容。民主集中制既是我国国家机构组织和活动的基本原则，也是中国共产党的组织和活动的根本原则，还是政党协商必须坚持的基本原则。在政党协商中坚持民主集中制是事关宏旨的，“党的领导，既需要通过集中来进行，这体现着党中央的权威和集中统一领导，也需要通过民主来进行……离开民主的集中容易走向独断，离开集中的民主容易弱化党中央权威和集中统一领导”[ 1 5]。在政党协商中，一方面，各民主党派就中国共产党提出的大政方针和重大问题发表看法、提出观点、表达意见。这是政党协商的民主体现。另一方面，中国共产党听取意见、集思广益，求同存异，实现决策的科学化。政党协商的民主集中制体现了中国共产党决策的“多谋”和“善断”的辩证统一。“多谋”以“善断”为目的，“善断”以“多谋”为前提。“如果不征求或者根本听不进大家的意见，只是凭个人或少数几个人‘拍脑袋决定问题，这样的决断就可能变成武断。如果关键时刻不当机立断，犹犹豫豫，延误了时机，那样就变成了优柔寡断。”[ 1 6]

三、推进政党协商民主创新发展

“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”成为新时代的主要矛盾，实现中华民族伟大复兴中国梦是这个时代的重要历史使命，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”[ 1 7]成为这个时代的重大政治课题。新时代的社会主要矛盾、重大历史使命和重要政治课题决定了推进政党协商民主创新发展具有极为重要的意义。“发挥社会主义协商民主独特优势，提高建言资政和凝聚共识水平”[ 1 8]已被载入我国国民经济和社会发展“十四五”规划和2 0 3 5年远景目标纲要中。推进新时代政党协商民主创新发展，使这一具有中国特色的民主实现形式焕发更加旺盛的生机与活力，需要从多方面发力。

（一）加强政党协商民主的主体建设

习近平总书记曾经指出：“开展政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。”[ 1 9]虽然政党协商的主体有多方面，但中国共产党和各民主党派是最基本的主体构成，因此，中国共产党的建设和各民主党派的建设是加强政党协商民主主体建设的重要内容。为了更好地发挥参政党在政党协商中的作用，各民主党派应该立足于新时代新要求，依照宪法和法律规定以及《中共中央关于加强中国特色社会主义参政党建设的意见》《民主党派代表人士队伍建设规划（ 2 0 1 8—2 0 2 7年）》等文件规定和精神，加强思想建设与加强制度建设并重，加强组织建设与加强机关能力建设共进，加强与高等院校、人民团体、政府部门等组织和机构的联系以建立“服务参政议政的智库”[ 4]，通过调查研究提出关涉中共中央大政方针与涉及人民群众利益的高质量协商建言。加强领导班子建设，着力提高领导班子成员在组织领导、合作共事、参政议政、政治把握等方面的能力和水平，切实履行好作为政党协商主体的应尽职责、切实担负起作为政党协商实践者的政治责任。对于各民主党派的自身建设，中国共产党“支持民主党派密切与党政有关部门、人民团体、高等学校、科研院所的联系”“完善支持民主党派……履行职能方法”[ 2 0]。

推进新时代政党协商民主创新发展，不仅要加强民主党派建设，更要加强中国共产党建设。中国共产党作为领导党以及与各民主党派的合作关系决定了“推进党的建设新的伟大工程”是政治协商主体建设的重中之重。习近平总书记指出：“新的征程上，我们要牢记打铁必须自身硬的道理，增强全面从严治党永远在路上的政治自觉，以党的政治建设为统领，继续推进新时代党的建设新的伟大工程。”[ 1]在政党协商维度，新时代“推进党的建设新的伟大工程”尤其要重视两个方面。一方面是坚持全面从严治党，以政治建设为统领，全面加强思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争，着力提高中国共产党的领导能力和执政水平。加强党内法规建设，注重党内法规与国家法律的衔接，形成一个内容科学、程序公正、系统配套、行之有效的党内法规体系，既优化权力配置和权力流程，加强对党员干部的监督和制约，又用廉政理论教育党员干部，使党员干部在外在制度约束和内心信念引导的双重作用下恪尽职守、秉公用权。另一方面是认真对待和接受民主党派的监督。“处于领导和执政地位”的中国共产党“自觉接受民主党派的监督”[ 2 1]是《中国共产党统一战线工作条例》第1 5条的明确规定，将这一规定贯彻落实到中国共产党建设中，要求各级党委把政党协商纳入决策程序，在就方针政策、人士安排等重大事项做出决策之前，邀请各民主党派进行讨论、商议，听取各民主党派的观点和看法，接受各民主党派的合理建议，以此保障决策的科学性。

（二）推进政党协商民主的制度建设

“把政党协商这一社会主义民主的重要形式坚持好、发展好、运用好”[ 1 9]，不仅需要作为协商主体的中国共产党和各民主党派加强自身建设、提高协商能力，而且需要加强制度建设。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，也是我国新型政党制度的重要构成，是政党协商的制度基石和保障。实践不断发展，制度也必须与时俱进，坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是新时代推进政党协商民主制度建设的根本。具体而言，要健全从协商的准备到开展、从协商成果的形成到成果的公布、从协商成果的采纳到实施效果的评估和反馈在内的“程序合理、环节完整”的程序机制；要健全不同层级政党协商运行机制，在中央层级要“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”[ 2 0]，在基层要“完善基层组织联系群众制度”[ 2 2] （ P 2 9 7）；要健全党务公开制度、政务公开制度、协商活动公开制度，为协商活动顺利进行提供充分的信息保障。

党的十九届四中全会提出，在新时代要“坚持和完善党的领导制度体系”，这一时代课题具体到政党协商民主的制度建设中，要求将“党总揽全局、协调各方原则”“民主集中制原则”等转化为具体制度以增加其可操作性。这些具体制度包括中国共产党支持民主党派履行职能机制、中国共产党与民主党派协商程序机制、中国共产党与民主党派相互监督机制、民主党派参政议政机制、各民主党派之间的交流和沟通机制、协商成果采纳和实施机制、民主党派协商权利保障机制等。推动民主党派履职，需要发挥人民政协专门协商机制作用，抓好知情明政、考察调研、工作联系以及协商反馈等机制建设。知情明政机制为政党协商信息畅通提供保障，中国共产党的有关部门可以向民主党派发送有关情况的电子邮件、纸质资料，也可以定期举行有民主党派参加的情况通报会。考察调研机制为高质量协商提案奠定基础，民主党派中央可以接受中共中央的委托对经济和社会治理中的问题进行重点考察，也可以立足于本党特色、针对具体问题进行经常性调研。工作联系机制为协商各方面的工作联系提供渠道，民主党派中央负责人可以应邀参加中共中央领导同志的国内考察调研以及重要外事活动，民主党派相关人员可以应邀列席中央国家机关的有关工作会议、检查督导工作以及参加专项调研活动。协商反馈机制为政党协商成果的施行完善制度保障。

（三）推进民主党派职能的法律界定

习近平总书记指出，全面依法治国，“我们既要立足当前，运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题；又要着眼长远，筑法治之基、行法治之力、积法治之势，促进各方面制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展提供长期性的制度保障”[ 2 3]。顺应新时代全面依法治国的要求，有必要将民主党派的职能从法律层面予以界定。目前，我国宪法对“中国共产党领导”“多党合作”“政治协商”等作出了明确规定，但缺乏对民主党派职能的明确规定。事实上，政党协商的顺利进行并产生实际效应，不仅应该明确中国共产党的领导地位，还应该明确民主党派的职能。未来的宪法修改可以在这个方面予以完善，将实践成熟的中国共产党党内法规关于民主党派职能的规定纳入宪法中。

依据中国共产党党内法规的规定和民主党派的政治活动，对民主党派职能的法律界定可以包括以下内容。一是参政议政职能，包括民主党派“参加国家政权”“参与国家事务的管理”“参与重要方针政策的协商”“参与法律法规的制定和执行”[ 2 1]以及“围绕国家方针政策的制定和重大战略的实施献计出力”“就国家政治经济和社会生活中的重大问题开展考察调研并提出意见建议”[ 9]等方面。二是监督职能，这方面的职能主要是通过“提出意见、批评、建议”等方式，监督“国家宪法和法律法规的实施情况”“党和政府方针政策的制定和贯彻执行情况”“党委依法执政及党员领导干部履职尽责、为政清廉”等。三是政治协商职能，主要有：对中国共产党各级党委“有关重要文件的制定、修改”的协商；对宪法和有关重要法律的“修改建议”的协商；对制定和修改“有关重要地方性法规”建议的协商；对国家机构重要负责人的“建议人选”的协商；“关系统一战线和多党合作的重大问题”的协商。[ 2 1]

中国新型政党制度植根中国土壤、具有鲜明中国特色，已经并将继续为政党协商民主提供充分的制度依据和坚实的制度保障。在新时代，中国共产党和各民主党派必须明晰自己的地位、牢记自己的职责，坚持“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”，立足于新时代的新任务、新使命，“加强思想政治引领，广泛凝聚共识，广聚天下英才，努力寻求最大公约数、画出最大同心圆”[ 1]。

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责任编辑：周小斌