化制度优势为治理效能

同春芬 林丽

[摘 要]解读城市社区的“治理密码”，是基于时代特征、社会需求、问题导向的现实选择。青岛市李沧区延川路社区治理的实践证明，党建嵌入社区治理结构，能够有效实现党在基层的政治引领、组织引领、思想引领和服务引领的功能。通过党建牵动、居民行动、社会联动、智库推动、文化带动、规则启动，将党建引领的制度优势转化为社区的治理效能。

[关键词]党建引领;社区治理;社会嵌入;治理效能

社区人员结构的复杂化、利益需求的多样化、资源服务的零散化以及社区类型的异质化正在冲击着单一的社区治理模式，原有的“条块分割”“封闭运行”的社区治理体制已经难以实现对社区的有效治理。尤其是应对新冠疫情暴露出来的城市社区治理能力不足、供需不匹配、治理效果欠佳、网络信息资源滞后等治理短板，使城市社区治理能力和治理效能逐渐成为政府和社会各界关注的焦点。此外，城市社区是建立现代城市文明的载体和支撑，其治理体系和治理能力直接关系着城市居民的生活质量和幸福指数。如何在国内外发展环境发生深刻变化、社会治理结构发生深刻转型、城市社区治理格局发生深刻变革的基础上，切实发挥基层党组织领导核心作用，筑牢高质量发展根基，创新城市社区治理路径，重塑城市社区的治理结构，提升城市社区治理效能，推进城市社区治理能力向法治化、专业化、社会化、精准化、智能化等现代化方向发展，正是基于时代特征、社会需求、问题导向等做出的现实选择。青岛市李沧区延川路社区治理将党建成功地嵌入社区治理结构中，有效发挥党在基层的四个引领功能，通过党建牵动、居民行动、社会联动、智库推动、文化带动、规则启动，将党建引领的制度优势转化为社区的治理效能，使党的政治优势和基层治理问题导向有机结合，成为这个难题的破解之道。

一、案例引入：五维嵌入绣出理想延川

青岛市延川路社区是成立不久的新型城市社区，社区内居民数量多、群体需求差异大、居民要求标准高，社区治理面临着新成立社区本领恐慌与社区群众精准服务诉求的双重考验。习近平指出，城市管理应该像绣花一样精细 ①。社区治理也应如此。为破解社区治理难题，延川路社区秉持“绣花”精神，坚持党建引领一切发展的宗旨，聚力打造了2400余平方米的社区党群服务中心，按照“党建引领、区域共建、资源共享、协同聚力、融合发展”的城市基层治理发展理念，绣出了“理想延川”的锦绣画卷。

1. 结构嵌入：实现党组织的覆盖

结构嵌入是指党组织体系与社区治理体系的耦合，党组织体系及党员嵌入社区治理中，整合社区内的主体资源，织密织牢网格化党组织架构，促进社区治理形成创新合力。

一是构建扁平式的组织嵌入机制，打破科层制式组织机构。延川路社区构建“社区党组织——网格党支部——楼院党小组——党员中心户”四级组织设置。建立社区党组织，依托街区、片区、商务楼宇、居民区等设立6个网格党支部，重构扁平式的网络化组织体系。在网格党支部的基础上，建立“一格五员”的网格服务团队，包括街道包居干部、社区党委成员、网格支部书记、党员中心户以及小区物业管家，实现进楼入户、全面覆盖，以党组织为基础搭建“熟人社区”沟通网络。

二是构建联合式的组织嵌入机制，打破压迫式垂直管理方式。延川路社区建立以党组织为核心的“四位一体”联动机制，以党组织嵌入为契机，联结社区内居民自组织、社会组织以及专家智库，完善社区治理的顶层设计。与4家社会组织签订了5项专业服务协议，专业社工活动服务3000余人次。自发组建13个志愿服务驿站、5个社区志愿服务站点、7支志愿服务队伍，社区文艺等特色自组织队伍达到15支，形成了特色鲜明、互畅互通、高效参与的社区服务资源网络。

三是构建参与式的党员嵌入机制，打破单一领导式组织机构。延川路社区从驻区机关、企事业单位、“两新”党组织负责人以及物业公司党员中吸纳4名负责人，担任社区党组织兼职委员，使党员嵌入社区治理当中。发挥兼职委员及其所在单位作用，召开全体委员会议共同研究区域化党建工作的重大事项，实现大事共议、实事共办、要事共决、急事共商、难事共解，真正让基层党组织发挥了引领发展、解决难题、服务居民的实质作 用。

2. 理念嵌入：完善社区服务体系

理念嵌入是指将党组织为人民服务的理念嵌入社区治理中，通过融通社区内外的服务资源，以需求为导向，以解决问题为目标，深入挖掘居民的需求，推动社区服务体系的完善。

一是整合社区服务管理体系，打造社区居民便捷生活圈。延川路社区建立“一点一伍一号”的综合服务体系。“一点”是指统筹协调金融、电信、水电等公用事业单位在社区设立服务网点。“一伍”是指志愿者队伍，共成立7支队伍，注册志愿者200余人。“一号”是指拓展微信公众号服务平台功能，建立“公益延川”“志愿延川”“书香延川”以及“颐乐延川”活动报名和预约等服务功能模块，用互联网打通“最后一公里”，变居民跑腿为数据跑腿。

二是丰富社区群体服务内容，聚焦社区居民需求精准化。延川路社區依托网格党支部，组织开展“民情大走访”活动，针对社区老、中、青不同群体需求，发挥党组织的服务功能，进行“清单式”无缝衔接，有效解决居民生活问题，满足居民精神生活需求。针对二孩妈妈提供缓解释放职场或家庭等心理压力的服务，开展“唤醒她意识，感受真自我”女性职业规划工作坊;针对辖区老年人的健康需求，推动建设社区健康馆，为社区70岁以上老人提供免费家庭医生服务等助老活动，等等。

3. 智库嵌入：联动党群服务人才

智库嵌入是指通过深化党群服务人才的联动培养，完善社区领袖型人才智慧库，运用社区人才挖掘技术，激活参与社区共治内生力量，实现社区多维度人才的融洽。

一是培养党员人才，完善社区领袖人才智慧库。领袖型人才可引领社区治理的发展动向，因其在社区中有较高的声望与地位，常是社区治理中的政治、经济及文化领域的领导者，建立社区领袖型人才智慧库，将领袖型人才汇集到一起，使他们成为社区的带头人。延川路社区借助“主题党日”并结合社区党员队伍的特点，量身打造多样化教育活动，培养党员人才，发挥党员先锋模范作用，完善以党员为中心的社区领袖人才智慧库。

二是挖掘社区人才，激活社区共治的内生力量。社区内的居民是社区治理中不可缺少的人力资源，社区居民还承担其他的社会角色，他们会关心自身发展以及自身价值的实现，这会对社区建设产生影响。延川路社区采用社区推荐与居民自荐等形式，在社区内共挖掘出有特长、有时间、有能力、有意愿的社区居民80多名，增强社区居民参与共治的积极性，激活社区共治的内生力量。

三是联结党群人才，引导社区党群人才专业化。延川路社区充分发挥专家智库和专业化社会组织的智慧技术优势，引导党群服务人才专业化、规范化发展，在促进自身价值实现的同时，也为社区建设奉献自己的一份力量。通过定期组织开展社区党群服务人才经验交流分享会及社区荟萃论坛等线上线下相结合的形式，把社区发展与居民自身发展的要求相结合，实现党群人才的互助联动和共同成长。

4. 认知嵌入：深化社区文化建设

认知嵌入是指在党建的过程中，通过培育共同的价值目标，引领好社区的思想方向，促进社区居民文明素养的提升，深化社区的文化建设。延川路社区以培育孵化社区自组织为载体，深化社区文化建设层次，把文化融汇到居民生活中来，增强社区居民对社区文化的认同，逐步提升社区居民文明素养。

一是开展活动，展现社区的文化风采。延川路社区以重要节庆点为契机，累计开展各类文化节庆活动180余场次，通过“我们的节日”等文化活动，以仪式展演的方式向社区居民宣传文化知识，促进社区文化交流和联动，增强社区居民文化自信。

二是完善机制，推进社区自组织建设。社区自组织是由社区居民根据特长及兴趣自发组建的宣传社区文化的群体。延川路社区采用“三进”工作法为载体，即“高校资源进社区、国学讲堂进社区、公益讲座进社区”，完善社区自组织发展建设机制。以社区颐乐学院为平台，培育了红叶朗诵社等15支特色自组织队伍，推动各社区自组织实行备案报到，做到社区党组织心中有数，加强对文化类社区自组织的指导和管理，促进认知嵌入，融汇文化资源。

5. 功能嵌入：聚合社区治理要素

功能嵌入是指通过党建优化社区各主体之间的关系结构，整合社会的各类资源，为社区治理增能。延川路社区通过采取区域化党建、共建议事会、联席会议制度等形式，引导多层联合，促进社区建设支持体系的完 善。

一是整合治理主体要素，搭建多元主体沟通平台。延川路社区搭建“一会四社联动平台”，即“共建议事会”与“社区—共建单位—社会组织—专业社工”。以社区区域化共建、双报到为契机，与周围35家共建单位达成共识，打破社区条块分离，完善社区共建区块链。积极引入专业社会组织，配备专业社工，协助运营社区党群服务中心，保障社区服务的常态化和公共空间效能发挥的最大化。发挥社区共建议事会统筹协调作用，实现多元主体参与服务方式，探索平台化运营，彰显协同聚集效应。

二是整合治理资源要素，促进资源与需求相衔接。延川路社区建立“需求清单”“资源清单”及“项目清单”，撬动信息资源、人才资源、服务资源、管理资源充实到社区，促进社会资源和居民需求联动衔接。通过“三张清单”梳理各类社会资源特色和优势，以社区服务认领、项目认领、队伍认领和大活动认领等4类形式，构建“社区居民发单—社会组织接单—社区买单—社会组织评单”的服务机制，与共建单位签订协议11项，组织开展惠民利民共建活动百余场。

延川路社区成功实施党建引领嵌入社区治理模式，有效解决了政府自上而下管理和居民自下而上参与的有机结合问题，保障了社区治理创新的规范化。如今，社区党群服务中心已成为集党员政治生活馆、便民服务、共建议事、文体活动等多个板块为一体的社区重要组成部分，成功打造出“理想延川”这一品牌，成为一年活动300余场、接待全国各地观摩人员1.2万余人、党建示范点建设的标杆社区。

二、经验启示：四个引领彰显制度优势

五维嵌入在延川路社区的成功实践证明了，党建引领嵌入社区治理是可行之路，是提高社区治理能力的成功经验，以党建嵌入的形式有效发挥了党在基层四个引领的制度优势。

1. 政治引领发挥领导力

把党的政治建设摆在首位 ②，政治引领是党建引领社区治理的核心，社区基层党组织体现了党的意志和要求，将党的政治引领落实到社区，发挥出基层党组织的领导力。面对社区发育不成熟等问题，党组织必须发挥政治引领的功能及作用，指明道路。一方面，延川路社区对党中央及各级政府下达的政策严格落实，确保党在基层社区治理中总揽全局、协调各方;另一方面，推动社区基层民主自治建设，党组织引领社区“两委”开展组织工作，坚持党的基本理论、路线和方针政策。党的政治引领能够使社区治理把握正确的方向，有效地防范政治风险。

2. 组织引领呈现号召力

中国共产党党组织与其他组织的关系被习近平描述为“众星捧月”的关系，这个“月”指的就是中国共产党的党组织 ③。延川路社区的實践证明，将党的组织引领落实到基层社区能够呈现出强大的号召力。首先，党组织号召凝聚其他组织，使党的路线、方针得以贯彻，在治理的过程中以互利共赢的柔性方式有效联结机关企事业单位、“两新”等各领域党组织 ④;其次，成为政府与群众的桥梁与纽带，向上反映群众的需求，向下推动问题的解决 ⑤;最后，在激发党组织自身基层战斗堡垒作用的同时，也激发党员先锋模范的作用，提升党组织工作活力、凝聚人心，提升居民参与社区建设的主动 性。

3. 思想引领提升凝聚力

党对社区治理的思想引领是党建引领的着力点与切入点，党建工作本质上就是在做人的思想工作 ⑥。延川路社区的实践证明，目前社区呈现出较强的异质性，必须加强理论武装，增强党的思想引领力，提升社区凝聚力。从内部系统来看，培育优良党风，提高党员党性修养，发挥党员先锋模范作用，把党的主张变成社区的自觉行动，引领好社区的思想方向;从外部关系来看，对社区居民进行思想道德、公民意识以及文明新风教育，培育社区居民的参与及责任意识，使社区居民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧凝聚在一起，达到提高社区治理水平的效果。

4. 服务引领聚合向心力

《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：“以人为本，服务居民，提高社区服务供给能力。” ⑦服务引领是由党的宗旨所决定的，服务群众是党建引领社区治理的出发点和落脚点。延川路社区的实践证明，服务引领聚合了群众的向心力，延伸党组织的服务功能，从纵向上看，为“金字塔”模式，从上而下，一贯而终，形成以党组织为轴心的联动机制，使资源下沉落实到社区居民身上，打破社区条块分离的现状;从横向上看，则是位于层层圆环的中心，发挥着向心力与控制力的作用，建立以党组织为引领的共建机制使资源得到整合。通过服务引领提升社区民众的向心力，增强社区民众对党组织及社区的认同，建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

三、治理效能：六轮驱动夯实治理根基

延川路社区将党建成功嵌入社区治理结构中，使党的政治优势和基层治理问题导向有机结合，而将制度优势进一步转化为社区的治理效能，还需通过党建牵动、居民行动、社会联动、智库推动、文化带动、规则启动这六个方面共同驱动。

1. 党建牵动共建善治

党建牵动是主轴，凝聚其他五种驱动统筹发力。党建引领基层社区治理是我国基层社区具有的独特优势，健全党建引领社区治理体制机制，贯穿于基层社区治理的全周期。发挥党建引领关键在社区党组织书记，根本是社区党组织建设，基础是社区党建机制 ⑧。明确党组织书记抓党建的第一责任，转变思想观念;加强社区党组织的建设，发挥党员的带动和黏合作用;利用区域化党建优势，吸纳社区共建单位中小微企业的党员，将小微企业紧密联结在一起。以党建牵动为轴心打破不同主体间的结构壁垒，为治理主体沟通搭建平台，整合社会资源，实现社会资源与居民需求相衔接。将目标导向、问题导向与党建牵动相匹配，完成资源、政策向下贯彻落实，需求、问题向上及时反映的双向良性循环，实现党建牵动共建善治。

2. 居民行动共商自治

居民行动是基础，实现居民自治的良性互动，推动居民行动共商自治的关键在于深化居民的参与度 ⑨，为社区治理提供坚实的保障。一方面，社区内部要培养居民的自组织，构建居民自己的“联盟”，开展各种各类志愿服务、社区活动等，提高居民社区主体、参与及自治意识，激发居民自治活力 ⑩，营造“人人了解、人人支持、人人参与”的浓厚氛围。另一方面，以居民为主体、文化为基础、关系为推动，畅通居民自治诉求、居民说事议事评事的渠道，健全协商议事会、民主恳谈会等机制，对社区治理中重大事项进行探讨，实现治理主体集聚一堂进言献策，推动社区从“政府主导型”向“居民自治参与型”转变，通过居民行动实现共商自治。

3. 社会联动共赢共治

社会联动是载体，面对流动性强、社区内分化严重、治理情况复杂等现象，仅靠社区自身已不能完全胜任社区治理的工作，需要建立社区治理共同体 ！1。一方面，优化社会组织发展空间，加强资源支持力度，发挥社会组织杠杆作用，将社会组织的黏合度与依靠度提升上来，支持社会组织承接社区公共服务项目，吸纳社会组织和社会工作专业人才落地社区，把社会组织发展成社会联动的中坚力量。另一方面，我们要打造各具特色社区治理共同体。根据居民实际需求动态发展社区志愿者队伍体系，建立容错机制，给予志愿者队伍体系的发展空间，同时加强与社区内驻区单位沟通，整合可利用资源。打造“主体多元、联动高效、居民满意”的社会联动模式，实现社会联动共赢共治，推动社区治理效能提高。

4. 科技推动共享智治

科技推动是优势，当今社区治理愈发追求超越传统粗放式、经验化管理的模式，通过科技推动形成智慧优势、技术优势与制度优势的结合，构建信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台 ！2。首先，推动社区治理“数字化”。数字化为信息化奠定基础，运用大数据、区块链等治理手段，在社区治理中树立大数据思维，建立社区数据平台，推动数据跨部门、跨区域的开放与共享，实现治理机制科学化、治理手段精细化。其次，推动社区治理“网络化”。网络化为服务与管理提供了载体，运用“互联网+社区”模式，加快科技与社区治理的深度融合，依托微博、微信、移动客户端等，完善网络协商和网络问政的制度化渠道。最后，推动社区治理“智能化”。智能化为治理提供工具支撑，解决社区治理中人力资源匮乏等问题，提高社区治理工作效率，改进管理和服务，实现科技推动共享智治，提高社区治理效能。

5. 文化带动共创德治

文化带动是先导，社区文化是社区的灵魂，为其引领理想信念，实现共创德治。通过文化带动，增强居民的文化自信，提升居民的文化素养。社区内首先要系统输出符合主流方向的文化意识，形成公共意识、公民责任、公众德行有机统一的社区公共价值的支撑体系。其次，要开展系列活动，以家庭为最小单位，整合不同年龄阶段的教育，柔性治理潜移默化引领社会风尚。最后，打造社区特有的文化品牌，以“一社区一品牌”创建社区党建统领社区治理的全面提升，聚焦社区文化与品牌的融合点，以品牌运作模式加以提炼、宣传与推广社区优秀文化，促进社区治理从宽松型、零散化向系统型、品牌化转变，充分释放德治教化的治理效能，满足居民的精神文化需求，形成和谐有序的社区氛围，充分释放德治教化的治理效能。

6. 规则启动共守法治

规则启动是根本，依法治理是最可靠、最稳定的治理 ！3，社区治理必须在规则范围内开展。法治为社区中的纠纷、不公正等现象提供相对标准又平和的解决渠道，是社区增强治理效能的重要依托。一方面，社区要严格落实中央政府下达的各项政策、制度及遵守法律法规，以既定的工作模式、标准作业流程为指引，依法发挥各自责任，依法共同处理社区公共事务，达到各方利益平衡和效果最优化的治理目标。另一方面，社区自身要积极推进建章立制，形成本社区的“规则之治”，完善社区制度，建立“社区法庭”“法律顾问”，为社区治理奠定坚实的基础，使法治规范成为护航人民美好生活的重要引擎。启动规则之治，使社区治理主体明确什么可以做，什么不可以做，怎么做，做了不該做的事又要承担什么后果，及时化解社区矛盾与纠纷，最终成为社区纠纷的调节器，为后续社区治理奠定坚实的基础。

四、结语

社区治理是我们党长期执政的力量支撑。为破解社区治理难题，提升社区治理效能，社区党组织应当发挥其在社区治理中的作用，以党建引领的方式嵌入社区治理当中。延川路社区党建引领的五维嵌入为我们带来了很多启发，证明了党建引领嵌入社区治理是可行之路。在此基础之上，将党建引领的制度优势转化为社区的治理效能，夯实治理根基，最终实现善治、自治、共治、智治、德治与法治的社区治理体系，推动市域社会治理现代化 ！4。

基金项目：国家社科基金资助项目“中国传统国家治理思想的当代价值研究”，编号：15BZZ014

注释：

①《习近平参加上海代表团审议》，2017年3月5日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-03/05/c_1120571919.htm.

②张志明：《为什么要把党的政治建设摆在首位》，《人民论坛》2019年第7期。

③习近平：《中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征》，《中国民政》2020年第14期。

④周伟：《绘就党群“同心圆”，搭建服务“连心桥”》，《青岛日报》2020年5月15日，第6版。

⑤刘英为等：《社会工作发展与基层治理创新——深入学习党的十九届五中全会精神》，《南海学刊》2020年第4期。

⑥张艳国、陈新川：《活跃社区文化：建设城市和谐社区的基础和关键》，《江汉大学学报（社会科學版）》2007年第3期。

⑦中共中央国务院：《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日，第1版。

⑧杨妍等：《基层党建引领城市社区治理：现实困境、实践创新与可行路径》，《理论视野》2019年第4期。

⑨ ！1 ！2 ！4《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，《人民日报》2020年11月4日，第1版。

⑩王东杰等：《多重嵌入：党建引领城市社区治理的实践机制——以A省T社区为例》，《天津行政学院学报》2020年第6期。

！3谢婵婷：《依法治理是最可靠稳定的治理》，《学习时报》2015年3月9日，第5版。

同春芬系中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，林丽系中国海洋大学国际事务与公共管理学院硕士研究生

（责任编辑 王 玉）