浅析政府投资建设项目设计阶段的投资控制

苗露野（上海奉贤新城建设发展有限公司， 上海 201400）

0 引 言

政府投资建设项目投资控制贯穿于项目的全过程，涵盖项目投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工实施阶段和竣工结算决算阶段等各阶段的投资控制；政府投资建设项目以公共建筑、公共设施、市政工程、绿化工程等城市功能型项目为主，经过法定程序做出投资决策；投资控制目标是总投资控制在批复概算范围内，同时在控制过程中做到投资目标、质量目标和进度目标的合理与实现；投资控制的原则是实行事前控制、动态控制和效益优先。因此，在建设项目立项以后，设计阶段成为项目投资控制的重要环节，做好设计阶段的投资控制对项目投资目标的实现起到关键性作用。

1 设计阶段投资控制面临的问题

1.1 设计招标启动时尚未取得批复概算

根据《上海市建设工程招标投标管理办法》第八条规定“招标人可以自行决定开始招标活动，并自行承担因项目各种条件变化而导致招标失败的风险。进场交易的建设工程招标开始前，招标人应当向市招标投标办或者区行政管理部门提交风险承诺书。”即，设计招标可以在项目立项后启动，招标失败的风险由招标人承担，规划条件的变化属于设计变更。实践中，政府投资建设项目设计招标往往发生于立项后概算批复前，立项批复的项目规模和估算总投资对比批复概算存在一定的变数。设计招标时应为后续可能发生的变化留有可调整的空间，故需要合理设置设计招标控制价和设计费的结算原则。

1.2 批复概算刚性约束

政府投资建设项目批复概算有着明确的刚性约束，根据相关文件显示“因建设项目建设期价格大幅上涨、政策调整、地质条件发生重大变化和自然灾害等不可抗力因素等原因，导致原核定概算不能满足工程实际需要的，可以向发展改革委申请调整概算。”由此可见，在批准的建设功能和内容范围内，调整概算的原因应是价格大幅上涨、政策调整和不可抗力等因素。未经批准擅自增加建设内容、提高建设标准、改变设计方案等原因造成超概算的，将对相关责任单位和责任人问责。在批复概算内限额设计和优化设计是科学使用建设资金的必然选择。

1.3 实施优化设计面临诸多困难

当前由于缺乏对设计方案经济性的有效评价方法和优化设计的合理激励机制，实施优化设计尚面临诸多困难。

（1）设计单位的设计质量以安全为中心，惯于加大安全系数，设计收费与方案经济性关联度低。项目投资增加，全部由建设单位负担；而项目投资节约，设计单位得不到良好的经济回报，失去了优化设计的内在动力。

（2）建设单位人员配备有限且受专业知识的限制，对设计方案的经济性优劣无法清晰评价，仅从功能需要和概算指标来衡量设计方案，难以从优化的角度提出可操作性的要求。

（3）社会化审图机构从强制性规范的角度审视设计方案，也极少能对节约投资提出合理化建议。

2 设计招标的控制要点

2.1 设计招标范围选择

政府投资建设项目设计招标宜以设计方案招标为主，即主要通过对设计方案进行评审确定中标单位，采用设计总承包的模式。设计单位应承担项目红线范围内的所有设计工作内容，包括：方案设计、初步设计（含设计概算）及审批修改、批复概算限额内的施工图设计及审图后修改、专业工程设计（含施工图预算）、全过程优化设计、各阶段的报批及评审、设计交底、解决施工中的设计技术问题、参加主要验收环节以及审价（计）阶段设计技术问题配合等在内的全部工作。设计总承包模式有利于解决主体设计和专业工程设计界面不清和不同工种所出施工图相互矛盾的问题；专业工程设计要求设计单位提供施工图预算是落实限额设计的重要途径之一。

2.2 设计招标控制价设定和结算原则

设计招标阶段尚未取得初步设计批复，以中标价作为暂定合同价，结算时以批复概算中的建安费用作为基数，按照招标时约定的系数、中标下浮率以及计算规则调整结算价。

批复概算前，以投资估算的建安费用作为基数计算设计费用为 DP1；通常初步可行性研究阶段，其对建设投资的允许误差控制在 ±20% 以内；故设置招标控制价为CP1=DP1×(1－20%)；招标完成后，中标价为 BP1；设计单位签约合同价为 BP1，中标下浮率为 BP1/CP1。

设计单位提交初步设计方案及设计概算报送发改委审批，以报送发改委的设计概算建安费用作为基数计算设计费用为 DP3。

批复概算后，以批复概算建安费用作为基数和招标时约定的系数来计算设计费用为 DP2；

当 DP2≤DP3时，则调整合同价 BP2=DP2×（DP2/DP3）×(1－10%)×(BP1/CP1)；

当 DP2＞DP3时，则调整合同价 BP2=DP2×[1－（DP2－DP3）/DP3]×(1－10%)×(BP1/CP1)。

上述的设计招标控制价设定和结算原则的作用在于：（1）确保了绝大多数项目设计招标控制价不超过批复概算中的设计费；（2）确保了设计费结算价不超过批复概算中的设计费；（3）结算设计费与发改委对设计单位上报设计概算的核减（增）率相关联，有利于督促设计院设计概算编制的完整性和准确性；（4）结算设计费与中标下浮率相关联，体现了市场化的竞争因素。

应用统计，最终结算设计费与批复概算设计费的下浮率在 10%～30% 之间。

2.3 设计文件质量控制要点

设计单位应按国家技术规范、标准、规程及建设单位提出的设计任务书进行项目设计，按合同规定的进度要求提交质量合格的设计文件，并对提交的设计文件的质量负责，保证通过政府职能部门审批。

因设计单位的设计文件存在设计质量、标准或深度方面的错误、遗漏、缺陷或不足等，导致项目需要调整设计、调整（增加或减少）结构物、施工阶段的返工、施工方案修改等，造成施工停滞、工程费用增加、工期延长等的损失，设计单位应承担相应责任，即使设计文件被独立的机构批准，但在施工过程中暴露或发现的其原有缺陷、错误、相互矛盾，所造成的设计变更、返工、调整或工期延误及图纸的修改及报审等所有直接或间接费用及损失，设计单位应承担相应的责任。

如果设计文件涉及多个专业，应保证所有设计文件的统一、无相互矛盾、冲突、错误、缺陷和缺漏。设计单位有义务在提交设计变更图纸或设计变更单时同时提交变更费用概预算，设计变更需经建设单位书面确认后方可发出。

3 限额设计与优化设计

3.1 强化限额设计

限额设计是按照批准的可行性研究报告及投资估算控制初步设计，按照批准的初步设计总概算控制技术设计和施工图设计，同时各专业在保证达到使用功能的前提下，按分配的投资限额控制设计，严格控制不合理的变更，保证投资总额不被突破。提高投资估算的合理性和准确性是进行限额设计目标设置的关键环节，建设单位应组织对主体工程和专业工程的批复概算指标分析，对不合理指标优化和调整，在总投资范围内科学分配资金。

投资分解和工程量控制是实行限额设计的有效途径和方法。投资分解就是把投资限额合理地分配到设定的专业工程和暂列金额，通过逐层限额设计，实现对投资限额的控制与管理。材料选用和工程量控制是实现限额设计的主要途径，但是材料选用和工程量控制应以设计方案的优选为手段，不应牺牲质量和安全。施工图设计阶段决定了工程量大小和资源的消耗量，从而决定了工程造价，因此施工图设计阶段的限额设计更具有现实意义[1]。

3.2 重视优化设计

优化设计理念贯穿设计各阶段。据有关资料统计，设计费占项目总投资的 2%～3% ，但其价值影响为70%～80%。优化设计的技术路径：（1）优化结构形式，结构形式的选择既要满足力学要求，同时又必须考虑其经济性；（2）优化建筑材料，首选当地材料和通用性材料，使用新材料时，要充分了解新材料的供货渠道和市场价格；（3）优化施工工艺，分析不同施工工艺的成本差异，综合选择性价比高的施工工艺来满足投资目标、质量目标及工期目标。

案例：城市道路全长 1 181 m，规划红线 16 m，建设内容包括城市道路、驳岸、桥梁，雨污水管道，以及绿化、照明、信号灯、交通标志标线等附属工程，同步实施供水、燃气、电力等管线工程。设计单位出于安全性考虑，初始设计方案为“雨污水管道沟槽开挖施工说明要求：沟槽深度大于 3 m 的槽段，钢板桩外侧均加 1.5 m 厚度的压密注浆加固止水，同时沟槽底部以下 2.0 m 的土体采用压密注浆加固，以减小基坑开挖对周边环境的影响。管道施工完成后，钢板桩拔出时需跟踪注浆”。建设单位结合项目周边情况及本区域内类似道路的施工方案，向设计单位提出取消压密注浆工艺的优化建议，被采纳。优化前，沟槽开挖施工采用压密注浆，预算价 3 596.39 万元；优化后，沟槽开挖施工取消压密注浆，预算价 34 718.04 万元；节约投资 121.65 万元。

3.3 应用BIM技术核审施工图纸

通过建立多专业的 BIM 模型和模型整合，对设计中的重点部位进行模拟分析，并就内部专业碰撞冲突、管线布置、空间净高、材料用量计算等提出有针对性的优化建议。具体表现在：（1）利用软件创建 BIM 模型，几何模型通过统一而又相互关联的数据库集成了各类工程信息；（2）检查施工图设计的碰撞，完成建筑项目设计图纸范围内各种管线布设与建筑、结构平面布置和竖向高程相协调的三维协同设计工作，以避免空间冲突，尽可能减少碰撞；（3）对模型进行预留洞口出图工作，并根据模型进行设备管线与结构预留洞口之间的校核工作，找出问题点；（4）提供多视角和全方位的可视化手段，辅助项目的各参与方进一步的审阅设计，从而达到降低设计缺陷和优化设计的目的。

案例：福利院用地总面积 18 250 m2，总建筑面积34 104.08 m2，其中：地上建筑面积 26 577.51 m2，地下建筑面积 75 26.57 m2；项目地下1层、地上 6 层，局部地下室为民防。概算总投资 23 857.77 万元，其中建安投资17 468.50 万元。委托专业咨询单位在设计阶段搭建 BIM 模型对图纸的校核，通过冲突检测及三维管线综合共完成碰撞检测，有效避免空间冲突；同步对净高优化、车道优化、管线排布优化并进行虚拟仿真，发现错误得到及时修正。

表1 设计阶段BIM模型核审优化成果估算表

设计核审问题主要发生于各专业设计割裂及二维设计表现的局限性上。经估算，本项目设计阶段节约投资总价占建安总投资的 6.51% 。其中，竖向管道碰撞检测发展问题数量占全部问题数量的 55.81%；净高问题（土建和机电）占全部问题的 21.61% ；以上 2 项问题合计超过问题总数的四分之三。

4 结 语

政府投资建设项目设计阶段的投资控制的重要性毋庸置疑。设计招标阶段应在招标文件中对设计管理全过程做出前瞻性的整体规划，将限额设计和优化设计的理念贯穿于设计管理全过程；应用 BIM 技术核审施工图和修正设计错误，重点解决了建筑层高不足、专业工程尤其是专业管线之间以及建筑结构发生碰撞矛盾，图纸错误等问题，有效避免、减少设计变更发生，最大程度减少由此带来的成本增加。设计阶段的投资控制需要建设单位、设计单位、财务监理等参建单位相互配合，为实现政府投资建设项目“概算不超估算、预算不超概算、决算不超预算”的投资控制目标共同努力。