浅谈PPP模式在中国的发展

张旭 邱方洋 年越

摘要：近年来，我国政府大力推广PPP模式，但由于国内相关法律还不够完善，地方政府和社会资本对该模式认识不足，在PPP项目推进过程中暴露出很多亟待解决的问题。本文通过剖析PPP模式，提出推进PPP项目的建议。

关键词：PPP模式;问题;剖析;建议

1、PPP模式介绍

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式（以下简称PPP模式），即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。此模式鼓励私营企业、民营资本与政府合作，参与到基础设施建设中来，能在一定程度上缓解政府财政压力，在一些涉及民生的重点工程上得到了社会资本的积极响应，对推动重大基础公共服务项目得以顺利实施具有积极意义。

为贯彻落实党中央、国务院关于基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务风险的决策部署，加强PPP项目的投资和建设管理、提高PPP项目投资决策科学性，国务院颁布实施了《政府投资条例》（国务院令第712号），以及《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）等规定，涵盖以下6个方面：（1）全面、深入开展PPP项目可行性论证和审查;（2）严格依法依规履行项目决策程序;（3）严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本;（4）严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定;（5）依法依规将所有PPP项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理;（6）加强PPP项目监管，坚决惩戒违规失信行为。

2、PPP模式的优缺点

PPP模式可加强政府和社会资本的联系，缓解政府财政负担，政府和社会资本均参与项目实施，共同对项目进行监督，能有效提高建设效率、降低工程建设成本。PPP模式的另一显著优势是政府可以借鉴社会资本方在工程建设方面的相关经验，社会资本方可学习政府在社会公共管理方面的优势和经验，政府和社会资本方取长补短，实现双赢。

同时PPP模式也存在诸如法律制度不完善，灵活性低，融资成本高。目前国内对于PPP模式处在探索阶段，对于项目实施过程中可能出现的问题缺乏预见性，当项目出现问题时，缺乏相应的应对措施，这也在一定程度上增加了PPP项目的落地实施难度。

3、PPP项目案例分析

近年来，国家发改委、财政部等大力推广PPP项目，其中出现了一大批成功案例，如大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程、江西峡江水利枢纽工程项目等，从这些成功案例中可看出此类工程兼具公益性和经营性，通过积极引入社会资本，将经营性剥离出来，科学合理分配社会资本参与范围，规范严谨明确政府和社会资本双方的权利和义务等方式实现了项目的顺利落地实施。

然而在PPP项目的落地实施过程中也出现了一些问题，例如在某市污水处理厂项目实施过程中，当地政府废止了项目初期订立的管理办法，造成实施机构拖欠污水处理费，致使项目不能持续，最终失败。从中暴露其根本原因在于权利义务划分不明确、风险和利益分配不合理。

PPP项目落地难，主要由于以下原因：一是地方政府对PPP模式理解存在偏差，完善的法律体系是支撑PPP项目顺利实施的前提条件，PPP项目投资额大、周期长，需要具备经营性，运营中产生现金流。另外实施PPP模式也是对政府部门专业管理和监督能力的考验，PPP模式在国内属于新鲜事物，由于政治和投资环境不同，不可直接照搬照抄别国经验，PPP模式本地化仍需要不断探索。二是社会资本对PPP项目存在疑虑，据有关统计，2015-2016年度国企占PPP项目中标金额的70%以上，由此可见私企对PPP模式仍持观望态度，PPP模式并未充分调动社会资本，社会资本在与国企竞争过程中仍处于明显劣势。三是PPP项目不够透明，不透明主要体现在两个方面：一是多数PPP项目在政府相关公共服务平台进行公示，但公示信息有限，社会资本很难对项目有直观清晰的认识，影响了社会资本参与积极性;二是PPP项目统计分析欠缺，应加强PPP项目信息披露，对PPP项目信息做全流程公开、统计和分析，完善项目库建设。

4、PPP模式发展趋势与建议总结

（1）严格把关PPP项目审核

推广实施PPP项目的初衷是增加社会资本活力，缓解政府财政压力，防范化解地方政府债务风险，促进经济发展，但并非所有的项目都适合PPP模式，政府和社会层面都应该加深对PPP模式的理解，避免盲目跟风造成社会资本和公众利益受损，避免由于项目实施模式选择不合理出现项目失败、地方政府失信问题，打击社会资本投资热情，最终社会资本活力下降。

（2）完善失信行为监管和惩戒措施

政府应依法依规加强对PPP项目的监管，严格履行合同中政府方的责任和义务，不得擅自更改政府方的责任和义务。同时还应对社会资本方履约能力实施全过程监管，防止由于举债过高超出社会资本方的偿债能力或因公司股权、管理结构发生重大变化造成项目无法实施。不断完善失信行为公示机制，建立健全的失信行为惩戒机制。

（3）PPP法治环境优化

为完善PPP模式法制环境，国家发改委和财政部分别提出了“特许经营法”和“PPP法”立法思路，作為专项法规“特许经营法”和“PPP法”调整范围和内容均更具体，但略显狭窄。在PPP模式中，基础法律和专项法律谁更优先是值得商榷的问题，因此，有研究者认为中国PPP项目中的法律难题，根源在于根本或关键法律原则的缺失，当务之急是研究完善《公共企业法》等基础法律，专项法律才能成为有本之木。

（4）提高PPP项目透明度

建设PPP项目全国公示平台，增加项目信息公示透明度，保证社会资本方能从公示信息中对项目一目了然，增加对社会资本吸引力;完善PPP项目库建设，对PPP项目进行全流程记录，不涉及保密信息时，应对项目信息进展信息及时披露，项目完成后，应及时披露项目实施效果，汇总项目实施过程中出现的问题，总结处理具体问题的方法，并应充分利用目前实行的大数据，遴选出同类项目易出现的共性问题，进行统计比较，并在平台库中进行分享，为政府和社会资本方以后处理同类项目中出现的相似问题提供参考。

参考文献

[1]中国招标投标协会.中国招标采购常用法规汇编[M].北京.中国计划出版社，2019：190-195.

作者简介：张旭（1992.08-）男，汉，河北衡水，硕士研究生，研究方向：墙体材料 招投标方向。