以高水平开放引领鄂尔多斯高质量发展

皇甫欢欢

（中共鄂尔多斯市委员会党校，内蒙古 鄂尔多斯 017200）

开放是国家繁荣发展的必由之路。改革开放40 多年特别是加入世贸组织以来，中国始终坚持对外开放的基本国策，不断扩大朋友圈，充分利用国际国内两个市场、两种资源，发展壮大外向型经济，创造了经济长期高速增长的奇迹，坚持对外开放是中国特色社会主义取得成功的重要经验。党的十九届四中全会《决议》提出，今后我们要建设更高水平开放型经济新体制，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，推动我国经济高质量发展。

鄂尔多斯是内蒙古新兴城市，经济发展的排头兵，从改革开放之初内蒙古第一家引进外资的企业——伊克昭盟羊绒衫厂，到现在的鄂尔多斯温暖全世界，开放水平一直处于内蒙古前列，开放发展为鄂尔多斯注入了强劲动力，实现了经济社会的跨越式发展。2018 年，鄂尔多斯位列中国海关总署“中国外贸百强城市”54 名；获批“国家外贸转型升级基地”。2020 年，鄂尔多斯进出口总额46 亿元人民币，新签约利用外资项目3 个，实际利用外商直接投资9 亿美元，连续11 年居内蒙古首位。

一、对外开放对鄂尔多斯发展的重要意义

（一）对外开放是鄂尔多斯顺应形势的必然要求

邓小平在总结世界各国经济发展的成功经验后指出，“现在的世界是开放的世界，任何一个国家要发展，孤立起来，闭关自守是不可能的，不加强国际交往，不引进发达国家的先进经验、先进科学技术和资金，是不可能的。”指出了任何一个国家（地区）的发展离不开世界，世界的繁荣需要每个国家（地区）携手创造。近年来，全球化遭遇挫折，贸易保护主义甚嚣尘上，面对复杂多变的全球环境，中国只有更大力度的对外开放，不断扩大与发展中国家和新兴经济体交往的广度和深度，推动多双边开放，形成全面开放新格局，构建现代化经济体系，才能实现高质量发展。

现阶段，我国存在着东部地区和西部地区发展不平衡，沿海开放和内陆开放不协调，继续扩大开放，可以解决区域内部发展不平衡不协调的问题。不断加强中西部地区与“一带一路”沿线国家和地区的交往交流，从而实现生产要素的自由流动、资源的高效配置和市场的深度融合，将中西部地区由开放的洼地变为开放的高地。鄂尔多斯应顺应国内形势，积极融入“一带一路”倡议，积极向北开放，加强与俄罗斯、蒙古国的经贸往来与人文交流，借助中蒙博览会、中蒙俄经贸合作洽谈会、内蒙古国际能源大会等平台，扩大开放，将鄂尔多斯打造成中蒙俄经济走廊上重要节点城市。

（二）对外开放是鄂尔多斯经济腾飞的重要经验

十一届三中全会以来，鄂尔多斯以开放促改革、谋发展，经济发展一日千里，人民生活欣欣向荣。2020年，全市地区生产总值3533.66 亿元，是1978 年的1021.3 倍；人均地区生产总值169269 元，是1978 年的128.1 倍；公共财政预算收入464.9 亿元，是1978 年的2459.8 倍，2007 年起连续13 年领跑内蒙古。这些成就的取得，依靠各个领域的深化改革，更靠大力度的对外开放。正是改革开放促进了鄂尔多斯广大干部和人民群众的思想大解放和观念大更新，激发了各类市场主体的活力，成就了多个全区第一：第一个施行以土地承包为核心内容的农村改革；第一个借助引进大型国企神华集团发展能源产业；第一个实施煤电能源转换战略项目，可以说，开放推动了鄂尔多斯经济的繁荣发展，推动了各民族团结进步和社会的和谐稳定，创造了举世瞩目的“鄂尔多斯现象”，未来鄂尔多斯的高质量发展也必然在更加开放的条件下进行，开放是鄂尔多斯今后发展的战略选择。

（三）对外开放是鄂尔多斯高质量发展的必由之路

我国的对外开放由东南沿海的经济特区起步，由点到线，连线成面，是一个渐进式、梯度推进的过程，东部地区凭借区位优势和政策倾斜率先发展，成为中国对外经贸的引擎，中西部地区由于深处内陆，开放力度、广度、深度不够。鄂尔多斯地处祖国北疆，煤炭资源使得鄂尔多斯一跃成为现代名城，煤炭、煤电及各类煤炭下游产品源源不断输往祖国各地，为中国能源发展贡献了力量。但不容忽视的是，鄂尔多斯的发展以煤炭产业为主导，煤炭及煤炭相关产业与其他产业发展不平衡，战略性新兴产业和高新技术产业发展不够充分。建设高质量发展的鄂尔多斯，必然需要一个开放的鄂尔多斯作为依托，将先进的技术、管理经验、人才等高端要素引进来，激发经济增长的内生动力，调整经济结构；将先进的服务业态引进来，转变增长动力，以服务业的发展带动地区经济发展，像鄂尔多斯这样的资源型城市实现转型升级、高质量发展，高水平的开放是必然选择。

二、鄂尔多斯高水平开放面临的挑战

对外开放重在解决发展内外联动的问题，鄂尔多斯从北方一座边陲小城成长为高原明珠，是开放激发了鄂尔多斯经济社会的活力，从伊克昭盟羊绒衫厂起步，以敢为人先、勇于创新的精神，创造了经济社会的繁荣发展、人民生活的富足安康，然而与我国发达地区相比，鄂尔多斯仍面临不少亟待解决的问题。

（一）开放型经济有待进一步提升

通过选取鄂尔多斯近10 年进出口总额、实际利用外资、GDP 数据对鄂尔多斯十年以来对外开放度进行计算，结果如表1：

由表1 可知，近十年来，鄂尔多斯的对外开放程度，受进出口贸易总额、实际利用外资总额影响，处于较低水平，更深层次的原因是受当地资源禀赋、基础设施等所限，使得鄂尔多斯与我国东部沿海城市开放水平差距大，开放型经济有待进一步提升。

（二）招商引资模式单一，缺少区域协作

目前，鄂尔多斯市开展招商引资工作渠道和方式较为单一，即到外省市参加展会和推介会，以外出招商为主，专业化市场化招商和公司化运作处于起步阶段，“重资本轻资产”招商、“飞地”模式招商、全产业链招商等新招商模式尚未全面推广。特别是面对“互联网+”和区域融合发展新形势，鄂尔多斯与邻近省市在招商引资方面缺少区域协作，“飞地型”园区共建处于探索阶段。

（三）投资方式有待创新

截止2019 年，鄂尔多斯共有18 家企业走出国门进行海外投资，实现了东道国和鄂尔多斯企业经济效益与社会效益的双赢，如鄂尔多斯投资控股集团投资的柬埔寨电力项目——鸿骏电力，是内蒙古对外投资金额最多、最成功的项目，也是柬埔寨最大的火电项目，发电量占柬埔寨全国火力供电的80%，2019 年实现销售收入2.79 亿美元，净利润1.1 亿美元。但总体来看，目前鄂尔多斯多数企业仍处于“走出去”的初级阶段，一方面，“走出去”的企业以资金、设备实物投入为主，产能合作、股权置换、合作基金等新的方式尚未建立起来，没有与东道国企业形成稳固的合作伙伴关系，另一方面，企业缺乏长期战略规划和远期布局，缺少全产业链的纵深布局，“集群式”对外投资模式还在构建。

（四）涉外人才缺口大，综合能力有待提升

涉外人才是对外开放重要的要素禀赋之一，起着联动内外的关键作用。近年来，鄂尔多斯通过引进和培养各类涉外人才，使全市涉外人才不仅在总量上增长较快，而且在人才素质、专业构成方面都有了明显的提高和改善，对鄂尔多斯形成开放型经济起到十分重要的作用。然而，涉外人才的数量和质量始终是鄂尔多斯对外开放的短板，总量较少，同时表现为大多数涉外人才懂专业但不通外语，懂外语但不精专业，在涉外工作中能直接对外谈判，缺少在经营管理中具有较高决策水平，并具有国际金融、国际市场营销、国际法律法规等方面综合知识的人才，打造一支综合能力过硬的涉外人才队伍已刻不容缓。

三、实现鄂尔多斯高水平开放的对策建议

今后，鄂尔多斯应从打造营商环境、运用开放平台、融入区域框架、培养涉外人才方面着手，以实现高水平开放，引领高质量发展。

（一）转变政府职能，优化营商环境

营商环境是软实力，是一个地区经济社会发展的依托，只有营商环境不断优化才能吸引企业前来投资。鄂尔多斯下大力气改善、优化营商环境，要持续推进服务型政府建设，破除体制机制障碍，将工作重心从事前审批转为事中事后监管，并不断创新监管方式，提升服务能力和水平，形成具有竞争力的市场化、法治化、国际化的营商环境。综合保税区内，建立以“准入前国民待遇+负面清单”为核心的投资管理方式，按照与国际市场通行的规则、管理、标准对待大中小微企业、国有企业和民营企业等各类境内外投资者，提高投资贸易自由化便利化水平，激活各类市场主体的活力，以营商环境的软实力赢得竞争的主动。

（二）以综合保税区为引领打造开放新高地

鄂尔多斯综合保税区于2019 年3 月28 日封关运营，是呼包鄂榆城市群第一家综合保税区。依托综合保税区独特的功能政策，利用综保区内“保税加工”、“保税物流”和“保税服务”等功能，大力发展加工贸易、国际物流等产业，吸引各类生产要素和市场主体在综保区内集聚和流通。加大招商引资力度、创新招商引资的方式，重点引进科技含量高、创新能力强、资源消耗少的企业落户保税区，开展中介招商、园区招商、产业链招商、“飞地”模式招商等，培育具有国际竞争力的新产业新模式新业态。综合保税区将成为鄂尔多斯打造高水平内陆港最为重要的支撑平台之一，以综合保税区为基础，在内蒙古自治区率先申请自由贸易区，对做大鄂尔多斯开放型经济规模，调整产业结构，促进产业转型升级和提升区域开放水平具有重要意义。

（三）融入区域发展框架，积极构建国家级能源化工开放开发试验区

随着我国全面开放新格局的形成，区域间交流合作不断加强，长三角、珠三角、环渤海三大经济圈都凸显了区域合作的规模效应和聚合效应。区域合作在激发区域内的创新能力，降低企业成本，协调分工等方面产生正外部性，为地区发展创造更多的机会和空间。鄂尔多斯应凭借资源优势和产业基础，推动呼包鄂榆城市群产业协同发展，建立沿黄河流域的区域产业合作平台，构建以鄂尔多斯为核心，宁东、榆林为两翼的国家级能源化工开发试验区，形成合理分工、优势互补和协同发展的产业布局；加强与珠三角、长三角、京津冀地区的经济合作，承接发达地区的产业转移，开展深层次的区域合作。

（四）培养、引进高端涉外人才

鄂尔多斯要通过质量变革、效率变革、动力变革实现高质量发展，创新是主要驱动力，提高创新能力，人才至关重要，鄂尔多斯构建开放型经济的未来发展需要各个领域的高端涉外人才。未来，要实施更加开放灵活的人才政策，坚持引进与培养同步进行，特别要引进具有国际视野、法律专业和对外经贸领域的复合型人才，并创造更加适宜的创新创业环境，建立和完善人力资源柔性流动机制，形成各类人才流入的“洼地效应”，为高水平开放提供强有力的人才保障。