社区基金会：理论逻辑与治理重塑*

翁士洪

社区基金会的蓬勃发展成为全球地方公共事务治理变革的显著标志，对此，学界也越来越多地给予关注。理论界认为，它可以通过提供其他资金来源、资助社区组织和运动的能力建设、(1)Maria Martinez-Cosio, Mirle Rabinowitz Bussell, “Private Foundations and Community Development: Differing Approaches to Community Empowerment”, Community Development, Vol.43, No.4, 2012, pp.416-429.与社会变迁努力保持一致、(2)Linda Jo Doctor, “Philanthropy’s Role: Working Alongside Communities to Support Social Change”, Community Development, Vol.45, No.3, 2014, pp.220-226.扩大社区活动领域等方式，推动慈善事业的发展。(3)Jenny Harrow, Tobias Jung, “Philanthropy and Community Development: The Vital Signs of Community Foundation”, Community Development Journal, Vol.51, No.1, 2016, pp.664-673.然而，在现有社区基金会的国别或国际研究文献中，英语国家学者通常为社区基金会的模式(4)参见Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630。或运动(5)参见Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24。的二分论(Dichotomy)而争论不休。本文将指出，这种区分忽视了社区基金会提供地方公共物品和解决地方公共事务问题的治理本质，对于如何理解全球社区基金会演化的内在逻辑语焉不详，缺少足够的解释力。有关如何提供物品或服务(包括公共物品、准公共物品、私人物品和俱乐部物品)，(6)[美] 保罗·A. 萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯：《经济学》，胡代光等译，中国发展出版社1992年版。主要有行政机制、市场机制和社会机制这三种治理机制，(7)[英] 朱利安·勒·格兰德：《另一只无形的手：通过选择与竞争提升公共服务》，韩波译，新华出版社2010年版。本研究重点探讨社区基金会所提供的俱乐部物品。那么，社区基金会到底为什么会产生并在全球迅速扩散？它能够解决什么问题，解决不了什么问题？为了追寻答案，在全球视野中更加全面地理解社区基金会，本文将超越模式与运动的二分法，提出跨部门合作治理的理论框架，解释社区基金会在全球范围内快速演化的逻辑本质，并探究其对中国城市社区公共服务供给和公共事务治理重塑的思考。

一、研究缘起：全球社区基金会的兴起

社区基金会起源于美国，后来逐渐在英国等其他英语国家以及德国等欧洲大陆国家发展成熟，并在全球范围内萌芽与成长。在中国，当前社区基金会也正在蓬勃发展之中。首先，需要回答国外社区基金会为什么会产生的问题。

(一)社区基金会的发展历程

社区基金会在全球的发展大致经历了四个重要阶段。第一阶段，1914年，美国银行家和律师弗雷德里克·哈里斯·戈夫(Frederick Harris Goff)在俄亥俄州克利夫兰市成立了克利夫兰基金会，这是美国和世界上第一个社区基金会，也是美国历史最悠久的社区非营利机构。1914年成立时，克利夫兰基金会宣布其宗旨是提高克利夫兰所有公民的生活质量。(8)Diana Tittle, Rebuilding Cleveland: The Cleveland Foundation and Its Evolving Urban Strategy, Columbus, OH: Ohio State University Press, 1992, p.7.当时，戈夫的想法是创建一个面向社区的基金会，慈善者个人可以在那里建立永久性捐赠基金，以满足当前和未来的社区需求。在克利夫兰基金会成立后，随着它成功实践的示范效应，许多美国的社区纷纷效仿克利夫兰，在自己的社区建立了类似的社区基金会。一年后，芝加哥、底特律、加利福尼亚、密尔沃基、明尼阿波利斯和波士顿等其他城市也成立了社区基金会。1921年加拿大成立了除美国以外的首个社区基金会。此后，美国社区基金会的数量和资产持续增长，1930年达到22家，直到大萧条期间许多人经历了大规模的财富和收入损失才有所停滞。

第二阶段，在大萧条和第二次世界大战期间经历了一段停滞期之后，社区基金会运动开始了与第一次不同的另一个增长期。在美国，有些社区基金会试图利用第二次世界大战后表现出来的爱国主义和社区意识，加强地方社区应对快速城市化挑战的能力。这一阶段的重要特点是社区基金会通过提供大量资金资源，着手稳定当地社区的公益金并使其合法化。(9)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.社区基金会运动经过近20年的发展，到了20世纪60年代中期又开始了另一个停滞期，主要原因是政府的税收规定改变了社区基金会原本依赖的利他主义捐赠动机，以及公众对于社区需要同质性居民还是公民权利和妇女解放运动等强调的包容性和多样性社区意识争论不休。

第三阶段，1976年美国财政部颁布了《税收改革法》，为社区基金会及其捐助者提供了最佳的税收优惠。尤其是20世纪80年代开始，由于实行了新的税收优惠，美国社区基金会的资产和数量都显著增加。第三代社区基金会在20世纪末成为发展最快的慈善事业之一。到2002年，美国仅资产超过500万美元的社区基金会就有300多个。(10)Foundation Center, The Foundation Directory, NY: The Foundation Center, 2002, p.21.这一阶段的一个重要表现是社区基金会的概念也逐渐从美国扩展到其他国家，在过去几十年里，社区基金会在世界许多其他地方出现和发展。比如20世纪80年代，英国在北美之外的地区首次成立了社区基金会，英国的首家社区基金会是北爱尔兰社区基金会(Community Foundation for Northern Ireland)，之后在英国兴起并快速发展。亚洲最早成立的社区基金会是日本1991年成立的大阪社区基金会(The Osaka Community Foundation)，韩国首家社区基金会是2000年成立的美丽社区基金会(The Beautiful Foundation)。(11)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.据估计，全球社区基金会的数量在1990年不到440个，在21世纪之交，总数达到了905个。(12)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Brussels: Worldwide Initiatives for Grantmaker Support, 2009.

第四阶段，21世纪以来，尤其是最近10年，全球社区基金会发展迅速。2000年至2008年，美国以外的社区基金会的数量平均每年增长15%，增长最强劲的是亚洲及太平洋地区(56%)和欧洲及中东地区(46%)。(13)Eleanor W. Sacks, Community Foundation Global Status Report, Quezon City, Philippines: WINGS, 2008, p.30.据统计，2021年，全球社区基金会超过1876家，分布在76个国家。(14)Community Foundation Atlas (CFA), “Place-based Foundations Identified”, http://communityfoundationatlas.org/facts/.也就是说，21世纪前后至今，二十多年间新成立的社区基金会数量翻了一番。社区基金会已经成为非营利组织中的一股主要力量。在美国，100个最大的赠款基金会中，16个是社区基金会；在英国，社区基金会是非营利部门最大的捐赠机构之一；在德国，社区基金会虽然1996年才刚刚成立，但它们已经拥有2.65亿欧元的联合捐赠。(15)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

然而，由于对社区基金会的定义标准比较模糊，所以，对于社区基金会的产生与模式之争长期存在于学界和实践部门，对此，亟待理论解释。

(二)社区基金会的产生根源

要准确理解社区基金会诞生的根源，首先必须将视角放到美国慈善事业及其与公共和私营部门的关系上来。这是因为社区基金会的诞生与美国慈善事业及其与公共和私营部门的关系调整有关。霍尔(Hall)认为，现代慈善事业起源于19世纪末，是私营部门对社会主义理想的让步。资本主义力量导致了工人剥削、贫困和不平等等挑战。然而，他们并不支持政府增加干预，担心这会妨碍自然选择[社会达尔文主义(Social Darwinism)]、个人主动性和市场的运作，可接受的替代方式是福利资本主义(Welfare Capitalism)。(16)Peter D. Hall, Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays on Philanthropy, Voluntarism and Nonprofit Organizations, Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press, 1992.从19世纪80年代开始，一直持续到20世纪初，福利资本主义标志着美国企业的变化，企业雇主在人力资本方面进行了大量投资。这一社会契约保证了随着企业取得成功，企业会以社会投资的形式将一些利润返还给当地社区，以满足居民需求和改善社区生活，这也使得许多雇主提高了劳动生产率和员工对企业的忠诚度。(17)Jeffrey S. Lowe, “Community Foundations: What Do They Offer Community Development”, Journal of Urban Affairs, Vol.26, No.2, 2010, pp.221-240.虽然私营部门发挥了主导作用，但大多数福利资本主义倡议都涉及企业、地方政府和非营利组织之间的合作。通过协作手段解决一些最紧迫和长期存在的社区挑战的持续愿望，促使他们建立了永久性捐赠基金，这些基金得到了富人和非富人等广泛的当地捐助者的捐助。他们自称这些永久性捐赠基金为“社区基金会”。(18)Peter D. Hall, “The Community Foundation in America, 1914-1987”, in Magat Richard (ed.), Philanthropic Giving: Studies in Varieties and Goals, NY: Oxford University Press, 1989, pp.180-199.由此可见，社区基金会的诞生从一开始就是围绕地方政府、企业和非营利组织之间的合作而展开的新型公共事务治理机制。这是社区基金会的内在本质。这一跨部门合作治理形式的实施需要地方政府的权力转移，进而实现地方公共服务治理之道。

比如，社区基金会的开创者、美国最古老的社区基金会——克利夫兰基金会，就有着与俄亥俄州克利夫兰市社区公共、私营和非营利部门合作的重要历史。从本质上讲，社区基金会是一个多用途慈善组织，其运作方式不同于其他慈善机构。(19)Helmut K. Anheier, David C. Hammack, American Foundations: Roles and Contributions, Washington, DC: The Brookings Institution, 2010, p.5.

简言之，社区基金会为什么会产生，主要有两大动因：一是福利资本主义基于保障企业的效益和可持续发展，通过在社区治理中引入社区慈善(Community Philanthropy)组织来调整公共和私营部门的关系。也就是说，社区慈善的目的是发展社区资本，实现社区赋能。二是社区基金会的产生体现了一股新的慈善思潮，强调赋能、平权和社区的主体性。相对于商业中心或工厂等工作区域，社区相对封闭，因为强烈的社区认同，本地居民更信任本地政府机构、慈善组织和企业组织，愿意反哺本区；而且，熟人网络使筹款成本极大降低；另外，由于社区是固定的小型地理空间，资源相对稀缺，社区基金会可能会成为唯一一个能够做公益慈善的组织，不需要面对全国性慈善组织的竞争。社区基金会重塑了政府、企业与社会的关系，这一形式可以较好地回应国外社区治理中的现实问题。这些因素推动了社区基金会的成功。

全球社区基金会的快速演化表明，全球范围内正在发生地方公共事务治理变革，因此需要形成系统性理论框架对此加以阐释。本文将以全球社区基金会的迅速扩散为背景，在比较和总结既有文献争论的基础上，提炼出理解这一演化逻辑的理论框架。然后，本文结合案例，探讨了跨部门合作治理的主要内涵、核心机制与理论贡献。最后，本文提出重塑俱乐部产品的公共治理之道，以期廓清国内外学界对于全球社区基金会的认识，唤起学界对于全球社区基金会的研究兴趣。

二、模式还是运动：国外社区基金会的治理功能之争

随着社区基金会筹资模式的变化，研究者和实务界对社区基金会的治理功能应侧重于社区还是捐助者展开了辩论。(20)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.这就是典型的有关社区基金会理论之争的不同主张，而且所体现的基本问题就是角色和功能的不同。

(一)社区基金会的概念论析

由于社区基金会本身就是一个宽泛概念或总称，研究社区基金会的学者首先面临的挑战之一是如何准确界定社区基金会。有学者甚至认为，“没有两个社区基金会是完全相同的”，不同国家社区基金会的发展“是由当地传统、历史和文化塑造的，以满足当地的需要”。(21)Suzanne L. Feurt, Eleanor W. Sacks, “An International Perspective on the History, Development and Characteristics of Community Foundations”, in Peter Walkenhorst (ed.), Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gutersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 2001, p.16.在美国，这一概念是作为一种实践观点提出的，它被解释为一个独立注册的慈善机构，旨在将捐款汇集到一个协调的投资和赠款机制中，主要服务于地理上界定的地区——通常是城市或行政区域(社区、县、地区等)——的社会改善。(22)Erik Gast, Community Foundation Handbook: What You Need to Know, New York: Council on Foundations, 2006, p.6.在欧洲大陆，社区基金会主要被定义为：一个在特定地理区域运作的独立慈善组织，随着时间的推移，建立了许多捐助者捐助的永久性捐赠基金的集合体，向这些捐助者提供服务，并提供赠款和开展社区领导力活动，以满足其服务领域当前和长期的各种需求，基金会由一个广泛代表其服务社区的公民委员会进行管理。(23)Suzanne L. Feur, “International Perspectives: Models, Experience and Best Practice”, in Suzanne L. Feur (ed.), Community Foundation in Civil Society, Gütersloh: Bertelsmann Foundation, 1999, p.25.这一概念将社区基金会的五项独立但相互关联的职能结合起来，分别是资源开发、财务管理、捐助者服务、赠款和项目支持以及社区领导力。在英国，更加强调社区基金会所在的特定地理区域，学界通常将之定义为：在地理区域上植根慈善事业的多用途组织，能够将赠款与资源生成、捐助服务和社区领导力结合起来。(24)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.在欧美以外地区，日本的社区基金会历史比较长，其概念比较有代表性。出口正之认为，在结构上，社区基金会是由具有不同名称和个性的多个小型基金所构成的“公寓型基金会”。社区基金会中的“社区”一词不仅包含“地域社区”之意，还包含“基金集合体”之意。(25)转引自俞祖成《日本社区基金会的发展及其启示》，《社会主义研究》2017年第3期。

经过上述分析，我们可以看到，虽然各国学界对于社区基金会的概念理解差异较大，但也比较一致地认同它有六个方面的主要特征：一是作为赠款基金会；二是它们的任务范围很广(例如，改善社区居民生活质量)；三是服务于地理上的社区；四是得到广泛的私人和公共捐助者的支持，并主要从社区内部寻求慈善捐助；五是由反映社区居民代表性的多部门理事会管理；六是建立资本捐赠，这是可持续性的一个重要因素。(26)Charles Stewart Mott Foundation, “Annual Report, Community Foundations: Rooted Locally, Growing Globally”, 2012, p.15, http://www.mott.org/files/publications/AR2012.pdf.正是所有这些基本特征的结合，才使社区基金会成为现实，尽管还有许多其他类型的社区组织也具有其中一些特征。与一般的非营利组织等既有治理组织不同，社区基金会有两个核心点：一是强调本地的地理区域，是本地资源、本地利益相关者、本地解决方案；(27)Peter Walkenhorst, Building Philanthropic and Social Capital: The Work of Community Foundations, Gütersloh: Bertelsmann Stiftung, 2008.二是强调跨界合作的角色与功能，是社区议题的倡导者和跨界合作的推动者。

在此基础上，结合中国的发展实践，在本文中，我们将社区基金会(CF)的概念定义为：一个通过由企业、非营利组织和政府组织合作设立的独立机构来激励和支持社区公共服务的基金会。

(二)社区基金会的模式之辨

正是因为概念不同，学界归纳的模式也并不统一。虽然社区基金会在全球的数量已经迅速增长，但至今还没有全球社区基金会发展的统一模式。

一般而言，以捐助者为中心的模式和以社区为中心的模式被用来区分不同的社区基金会类型。以社区为中心的模式强调社区领导力、参与社区合作倡议和筹集不受限制的资金，以满足高度优先的需要。捐助者服务和牵线搭桥占主导地位，衡量其成功的标准是社区需求得到满足的程度。以捐助者为中心的模式侧重于实现个别捐助者的慈善利益和管理捐助者建议的资金，衡量其成功的标准是筹集和管理资金作为个人慈善事业的表现程度。这两种不同的模式引导了社区基金会的不同重点和做法，从而导致对理解和评估社区基金会绩效的不同看法。(28)Cao Guo, William A. Brown, “Community Foundation Performance: Bridging Community Resources and Needs”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.2, 2006, pp.267-287.不过，这种二分的运作模式可能会为同一家社区基金会在不同的发展阶段所采用。比如，一项美国的新研究就发现，为了发展，许多较年轻的社区基金会，即机构成立后不到10年的社区基金会，在开创阶段积极吸引不同类型的资金；当它们达到一个更成熟的阶段时，它们虽然继续这样做，但同时要努力为自己在社区中确定一个明确的角色。(29)Judith L. Millesen, Eric C. Martin, “Community Foundation Strategy: Doing Good and the Moderating Effects of Fear, Tradition and Serendipity”, Nonprofit & Voluntary Sector Quarterly, Vol.43, No.5, 2014, pp.832-849.

于是，又出现另外一种类型学。根据美国学者Berenhora等在其代表作《新希望的边缘》中的定义和分类，西方国家的社区基金会有两种相对比较成熟的运作模式——银行模式和聚集模式。(30)Kinser E. Sarah, Caught Between Two Paradigms: Changes in the Community Foundation Field and the Rhetoric of Community Foundation Websites, University of Arkansas at Little Rock, 2009, p.5.在银行模式中，社区基金会聚集了慈善信托人的资金，并通过一个独立理事会的决议，给有需要的社区分配这些资金。社区基金会，尤其是核心的理事会，作为桥梁联结着前期的慈善依托人和后期的有需要的社区，起着类似蓄水池的中介作用。美国早期的社区基金会如克利夫兰社区基金会，就采用过这一模式。银行模式具有单纯中介性、功能单一化和作用依附性三个特征。(31)章敏敏、夏建中：《社区基金会的运作模式及在我国的发展研究——基于深圳市社区基金会的调研》，《中州学刊》2014年第12期。在聚集模式中，社区基金会聚集各种慈善资源，动员各利益相关者，牵头领导全体社区居民通过共同参与方式，努力解决社区问题。社区基金会重视社区领导力，起着类似点火器的推动作用。第二次世界大战后，由于市场、道德和技术需求的压力，大多数原先以银行模式为基础的社区基金会都转而采用了聚集模式。

(三)社区基金会运动的意涵

除了社区基金会静态的角色功能，学界也关注到其全球扩张模式的可转移性，也正因为如此，学界从将社区基金会概念化为一种具体模式，转向更广泛地将社区基金会重新塑造为一种注重社会正义、发表意见和重新界定位置的运动。(32)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.后一种观点更倾向于价值观、愿景、发言权和跨部门的组织流动性。(33)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community Foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.

全球社区基金会的迅速推广与发展在某种程度上有些接近查尔斯·蒂利所说的社会运动的定义，就是针对目标当局开展群体性的诉求伸张活动。(34)[美] 查尔斯·蒂利：《社会运动：1768-2004》，胡位钧译，上海世纪出版集团2009年版，第9页。当然，社区基金会更加偏重与政府合作而非斗争。具有多面向慈善捐赠形式的社区基金会，与那些明显私人性且往往是单一捐助者的风格以及实质内容的私人基金会存在较大程度的不同，这表明社区基金会被集体视为一种社会运动。这种社会运动取向是该领域文献中的一个中心主题。(35)Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips, “Community foundations: Agility in the Duality of Foundation and Community”, in Jenny Harrow, Tobias Jung and Susan Phillips (eds.), The Routledge Companion to Philanthropy, London: Routledge, 2016, pp.308-321.世界银行的《社区基金会倡议评估报告》也认为，这是一场全球社区基金会运动，只不过要全面了解社区基金会倡议对全球社区基金会运动的贡献及其对试点社区的影响还为时过早。

对于社区基金会运动意涵的探讨，主要体现在三个方面：一是注重社会正义的价值表达。有学者主张，一个以社会正义为重点的全球性社区基金会运动是一个有价值的长期目标，尽管这是一条之前尚未走过的道路。(36)Emmet D. Carson, “The Road not Yet Traveled: A Community Foundation Movement for Social Justice”, Paper Presented at Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Berlin, Germany, 2004, http://www.philanthropy.org/SEMINARS/documents/Symposium_Carson.pdf.与北美情况相似，在欧洲，许多社区基金会将其赠款与社会正义联系起来。(37)Eleanor W. Sacks, Community Foundations: Symposium on a Global Movement, Current Issues for the Global Community Foundation Movement, Brussels: WINGS/European Foundation Centre, 2004.二是争取集体行动或规模化展示。有学者认为，新一代社区基金会的出现是在其他新兴形式的“社会团结”运动和机构的更大背景下发生的。(38)Jenny Hodgson, Barry Knight and Alison Mathie, The New Generation of Community Foundations, The Global Fund for Community Foundations, 2012, pp.1-24.这些都处于社会变迁的前沿，尤其是网络沟通和社会经济。社区基金会不仅与社会变迁努力保持一致，而且还资助社区组织和社区运动的能力建设，并帮助扩大社区居民关切领域的社区活动规模。(39)D. R. Faber, D. McCarthy, Foundations for Social Change: Critical Perspectives on Philanthropy and Popular Movements, Lanham: Rowman & Littlefield, 2007, pp.293-294.三是跨部门的组织流动性。由于社区基金会的重点是本地，它们似乎注定要在地方主义中发挥中心作用，并被认为是重新平衡国家与民间社会关系和互动的中心。当然，对此学界也有批评。有学者指出，社区基金会可以为运动提供资金，而不能创造运动，也无法确定运动的目标和时间表。(40)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.所以，社区基金会能成为一个运动吗？这本身就是一个争论不休的问题。

事实上，社区基金会兴起于社区，服务于社区，其服务宗旨和愿景主要围绕搭建慈善平台、提高居民生活质量、领导社区发展。为顺应时代变化和社会发展需求，社区基金会就需要不断更新服务领域，力求为不同群体提供更广泛的服务。(41)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.这才是社区基金会的本质。因而，我们不能仅仅局限于其是一种模式还是运动的争执，而是需要根据这一本质属性来重新建构治理框架。

三、超越模式与运动的跨部门合作治理

通过分析国外社区基金会在社区中的治理功能可以看出，社区基金会主要解决了以下三大问题：第一，有效整合了社区内的公益资源。这一点与其他类型的非营利组织或社区治理组织有较大区别。这是因为其他类型非营利组织的公益实现方式，主要基于地方精英主导的救助式慈善或以非营利组织作为捐助者和受助对象之间的桥梁，而社区基金会的资源系统将二者结合起来，充分整合本地资源。(42)翁士洪：《公益市场化中的资源依赖与政府控制——基于上海市社区基金会的实证研究》，《北京行政学院学报》2020年第6期。这样便能更好地整合社区内的公益资源。第二，服务于地理上的社区。社区基金会的受益对象具有特定性，采用本地解决方案，改善社区居民生活质量，从而更好地提升社区的整体福利。通常，非营利组织的公益受益对象具有非特定性。这不局限于救助式慈善领域，而且拓展到社区发展等介于社会经济与社区自治之间的领域，捐助者与受助对象无需中介环节，可以参与发现问题、制定解决方案、筹集资源、组织实施等环节的工作，实现合作生产(Co-production)。(43)Shihong Weng, Yunxiang Zhang, “Coproduction of Community Public Service: Evidence from China’s Community Foundations”, Journal of Chinese Governance, Vol.5, No.1, 2020, pp.90-109.第三，成为一种独特的实现大众政治的方式和手段。它在很大程度上成为查尔斯·蒂利所描述的社会运动。(44)[美] 查尔斯·蒂利：《社会运动：1768-2004》，胡位钧译，上海世纪出版集团2009年版，第9页。这是西方国家社区基金会比较重要的一个区别于非西方国家社区基金会的特征，其核心是追求社会正义，主张随着人们对其尊重的机构服务使用得越多，社会正义会获得越广泛的合法性和价值。

但是，与此同时，也要清醒地看到，西方国家的社区基金会在社区治理中也存在着不足：第一，西方国家社区基金会比较成熟的运作模式——不管是银行模式还是聚集模式，都没能更好地将政府、市场、社会三方面的积极性和资源同时调动起来。银行模式更多聚集了慈善信托人的资金，起着类似蓄水池的中介作用。聚集模式的社区基金会更多聚焦动员社区居民共同参与，重视社区领导力，起着类似点火器的推动作用。但在这两种模式中，政府这一掌握重要公共资源的组织几乎都是缺席的。正因为有这一缺点，在以日本和韩国为代表的较早引入社区基金会的东亚国家，尽管其社区基金会借鉴自美国，但更多地采用混合模式来提供服务，这反映出该区域非营利能力不足。(45)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.第二，社区基金会的组织活动有很强的自主性，但是，只是在政府、企业、社会三大领域的一个或两个领域中具有独立性，而且易受捐助者或合同另一方的影响。比如在银行模式中，社区基金会容易依赖企业捐助者；在聚集模式中，社区基金会容易依赖大型非营利组织等合同另一方。第三，容易出现过多追求价值理念、政策倡导或商业主义现象，忽略甚至影响服务供给和社区成员共同利益。社区基金会式的社会运动取向往往会侧重于社区基金会的意识形态，主要有公民权利和妇女解放运动以及将其新自由主义和民主的意识形态向其他国家传播。(46)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.此外，虽然后来的社区基金会在全球的发展越来越重视跨部门的组织流动性与适应性，但在21世纪，尤其是在欧洲，运动式社区基金会跨部门流动有所收缩，越来越依赖政府流动资金，使得重新调整社区基金会对领导力的关注变得比较困难。在有限资源的竞争日益激烈和政府流动资金流失的地方，一个必要的重点是“通过捐赠最大化和模仿私人基金会的筹资模式来实现独立”。(47)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, p.420.

社会科学的研究不仅要关注导致特定结果之原因(Cause of the Effect)，而且还应关注原因在时间维度上的组合与特定结果之间的关系。(48)郝诗楠、唐世平：《社会科学研究中的时间:时序和时机》，《经济社会体制比较》2014年第2期。这就需要将社区基金会的时空因素引入进来。本文认为，以上模式与运动的两种假说都具有一定的解释力。模式假说强调社区基金会的组织结构和样板模型，尤其是科层制结构的重要性，但忽略了其服务功能；运动假说强调社区基金会的意识形态，揭示了社会运动的动态属性，但忽视了其组织结构。本文的解释或多或少会吸收以上两种假说的合理因素。本文试图提出一个更具整合性的社区基金会理论，将更为强调服务功能与产品属性以及各主体之间的互动机制，并将社区基金会的本质属性作为对其理解的核心所在，从而超越上述两个假说中相互关联的缺陷。

于是，本文提出，我们需要超越模式与运动的二分。虽然社区基金会本身的混合性质引起人们正在进行关于它们是模式还是运动的辩论，现有文献中已有学者注意到，不应将社区基金会视为模式或运动。(49)Tobias Jung, Jenny Harrow and Susan Phillips, “Developing a Better Understanding of Community Foundations in the UK’s Localisms”, Policy & Politics, Vol.41, No.3, 2013, pp.409-427.不过，他们还是将社区基金会理解为似乎涵盖了从一端的功能主义组织蓝图到另一端更类似于社会运动的大致轮廓。这样的理解仍然没有超越模式或运动二分的范畴。本文则从对社区基金会演化历史进程的分析中，提炼出跨部门合作治理这一社区基金会的本质来加以分析。跨部门合作治理较好地反映了社区基金会提供地方公共物品和解决地方公共事务问题的治理本质。

公共事务治理的核心特征是以问题为中心的治理目标，这需要不断加强公共服务的协同发展，也要丰富政府部门公共治理的工具箱。(50)Patrick Dunleavy, Helen Margetts, “The Second Wave of Digital Era Governance”, APSA 2010 Annual Meeting Paper, Washington, 2010, p.1.其中，着眼于政府、企业与非营利组织之间的跨界合作，形塑一种新的公私部门关系模式成为一种必要与可能。它还包括政府与营利组织及非营利组织共同成立具有独立法人资格的全新组织形态与跨界合作机制。(51)Tom Ling, “Delivering Joined-Up Government in the UK: Dimensions, Issues and Problems”, Public Administration, Vol.80, No.4, 2002. pp.615-642.这正是社区基金会的优势和内在要求。首先，从社区基金会的核心特征来看，它非常强调跨界合作的角色与功能，为了更好地将政府、市场、社会三方面的积极性和资源同时调动起来，就需要建构将三大部门都能纳入其中的跨部门合作治理结构。其次，从社区基金会的运行实践来看，为了克服其易受制于捐助方或合同方的独立性不足的问题，需要具有独立法人资格的“自主实体”和跨部门合作的治理结构。第三，从社区基金会的可持续发展来看，需要更多地反映社区居民代表性的利益诉求，得到广泛的私人和公共捐助者的支持，从而更好地提升社区全体居民的福祉，这便需要建立可持续的跨部门合作治理机制。于是，我们需要将社区基金会与跨部门合作治理关联起来。

所谓跨部门合作治理(CSC)，是指为实现单个组织行动难以完成的共同目标，两个或更多部门所进行的信息、资源、活动、风险与决策的共享。(52)John Bryson, Crosby Barbara and Milissa Stone, “The Design and Implementation of Cross-sector Collaborations: Propositions from the Literature”, Public Administration Review, Vol.66, No.S1, 2006, pp.44-55.其中，独立公共服务提供机构(IPSPs)是最新出现的一种制度安排。IPSPs是一类“由政府部门、非营利组织和企业的共同合作来生产或提供产品与服务”，“但在政府范围之外运作”的“自主实体”，它在本质上是非营利性的。(53)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.19.全球新一代社区基金会，包括我国上海、深圳等各大城市正在兴起的社区基金会，可以较好地诠释这一具有独立法人资格的全新组织形态。

社区基金会的这种新型跨部门合作治理机制，是处于自主性、多部门与公共服务三个治理环节的重合部分。尽管每一环节都并不独特，但同时拥有并复合这三个环节的属性使得这种新型跨部门合作治理与其他跨部门合作治理方式——比如合同外包(Contracting Out)、伙伴关系(Partnership/PPP)和网络治理(Networks Governance)等——区分开来，与后三者相比，它具有独特的特点。

其中，自主性的治理环节中包括营利组织和非营利组织，是那些只存在于一个独立机构内并提供产品与服务的组织。多部门的治理环节包含了那些并不提供公共服务和没有自主性的组织。提供公共服务的治理环节包括各级各类政府组织及各种准政府组织，它们通常在传统的科层制结构内运行。社区基金会的跨部门合作治理机制具有以下三个特点：

首先，它在很大程度是自主的。它通常是在政府之外独立行动，不在传统的科层制中。这一点不同于网络治理和准政府组织。因为IPSPs树立自己的使命，决定自己的行动，自主行动为其提供了新的愿景、创新思维和合作方式，所以，能够带来对公众更具回应性的创新方法。(54)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.141.

其次，它由多个部门或利益相关主体构成。它建立在多部门合作基础上，提供了一种新的公共服务供给方式，这便与合同外包及伙伴关系区别开来。对于IPSPs来说，合作是其核心使命，而对于营利组织或非营利组织来说，合作是附属于其使命的。(55)Younsung Kim, N. Darnall, “Business as a Collaborative Partner: Understanding Firms’ Sociopolitical Support for Policy Formation”, Public Administration Review, Vol.76, No.2, 2016, pp.326-337.

最后，它精准地提供公共服务和产品。它经常向公众提供的服务可能并非政府希望提供的服务，而是比政府提供得更好或是唯一选择的服务，这便与合同外包、伙伴关系和网络治理等其他跨部门合作治理方式区别开来。在其他的方式中，公共服务都是由政府政策来界定的，政府必须限制其所能做的范围和规模。(56)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.146.社区基金会可以提供对于社区来说具有独特性或全新类型的公共服务，并且直接与公众进行互动。由此可见，它所提供的是以公众需求为导向，差异化、个性化、优质的公共服务。这是定制式公共服务供给模式的核心特征，不同于当前政府公共服务基本目标强调的公共服务均等化那样的均质性特点。(57)翁士洪：《从补缺式模式到定制式模式：非营利组织参与公共服务供给体制的战略转型》，《行政论坛》2017年第5期。因为它已经致力于将在政府之外解决社会问题的非营利组织、社会企业以及履行企业社会责任的企业联合起来，共同为社区内的公众提供所需的公共服务和产品。

四、跨部门合作治理的理论解释

针对国外社区基金会的产生、功能与不足，前文提出了超越模式与运动的跨部门合作治理这一理论框架。接下来，本文将讨论如何对其进行超越，以此论证跨部门合作治理的理论合理性和解释力。

(一)社区基金会结构分析之超越

将社区基金会视为一种模式的假说，通常强调社区基金会的组织结构和样板模型。不过，这种模式的假说重点在于强调其组织结构，尤其强调科层制结构的重要性，却忽略了其服务功能这一本质属性。其实，虽然社区基金会的定义随着新的措施调整的出现而不断演变，但最初的模式是指由社区成员控制的独立和公开负责的赠款机构，其资金来自多个方面，包括个人、政府、公司和私人基金会，并通过赠款和领导活动努力提高特定地理区域居民的生活质量。(58)Francie Ostrower, “The Relativity of Foundation Effectiveness: The Case of Community Foundations”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.36, No.3, 2007, pp.521-527.这已经明确表明，社区基金会兴起之初的模式就应该体现其提高所在区域居民生活质量的服务功能。社区基金会需要不断更新服务领域，力求为不同群体提供更广泛的服务。(59)Elizabeth Graddy, Donald Morgan, “Community Foundations, Organizational Strategy and Public Policy”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, Vol.35, No.4, 2006, pp.605-630.

模式假说强调组织结构，而组织结构的重点在于静态的维度，所以，这一类理论必然带有静态性而忽略动态性解释。跨部门合作治理的解释则超越了这一静态的结构性解释，不仅将服务功能较好地体现在分析之中，而且将动态分析纳入进来。从哲学和功能上看，社区基金会的核心目的可以表述为“一个寻求成为社区中心、肯定社区要素、为社区服务的地方基础性机构”。(60)Terry Mazany, D. C. Perry, Here for Good: Community Foundations and the Challenges of the 21st Century, New York: M. E. Sharpe, 2014, pp.95-106.社区基金会在全球的演变与扩散过程恰恰是不断修正组织结构，从最初主要是由企业发起的单一组织结构，继而是非营利组织和政府双方的合作结构，发展到今天是由个人、政府、公司和私人基金会多部门合作的组织结构，体现出多部门的合作逻辑。另外，其服务内容从最初的拾遗补缺式服务，过渡到针对性的免税性服务，发展到当前包容性、多样性服务，尤其逐渐定位在差异化、个性化、优质的服务内容上，体现出服务功能不断演变的逻辑。现在，社区基金会所提供的公共服务并非单纯因其是非营利的，也并非因其是以网络结构组织运作的，而更多是因其组织处于政府的职权范围之外，还得到政府的资助，而且提供的是人们通常认为的公共服务。社区基金会的兴起可看作是一种提供公共服务的潜在新合作者，与此同时，它们拓展了政府因控制能力局限所不及的公共服务范围，甚至管理着那些公共服务的配置。因而，它们对于公共管理者而言是最具挑战性的合作治理方式。由此可见，这正是本文提出的跨部门合作治理的核心机制。

(二)社区基金会功能分析之超越

将社区基金会视为一种运动的假说主要侧重于社区基金会的意识形态。这种将社区基金会视为社会运动的理念有两大来源和表现：一是美国在20世纪60年代开始的公民权利和妇女解放运动，二是美国将社区基金会蕴含的新自由主义和民主意识形态向其他国家传播。它突出了公民参与，旨在确定和处理公众关切问题的个人或集体行动，或者独立于政府之外行事的个人可以改变社区或文化的生活。公民参与发生在公民社会中，形成了思想、组织和社会活动的集合。社区基金会为支持社会运动而提供的赠款使代表性不足的少数群体社区在地方和国家辩论中有了发言权。慈善部门的财政资源使它们能够在公民问题上拥有独立和有影响力的发言权，并成为政策变革的工具。(61)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.

运动假说揭示了其社会运动的动态属性，但社会运动本身带有意识形态和理念先行的特征，所以，这一类理论必然带有动态性而忽视了静态组织结构解释。跨部门合作治理的解释则超越了这一动态的理念性解释，不仅将自主性定位纳入其中，而且将多部门的固定组织结构较好地体现在框架之中。其实，社区基金会的社会运动属性本身已经备受质疑。社区基金会注重社会正义的价值表达，但是，社区基金会可以为运动提供资金，却不能创造运动。(62)Barbara Masters, Torie Osborn, “Social Movements and Philanthropy: How Foundations Can Support Movement Building”, The Foundation Review, Vol.2, No.2, 2010, pp.12-27.社区基金会在全球演变与扩散的迅速与其独特使命有关，这种使命是由多部门的组成成员通过协商或谈判而达成一致认同的，而不是由政府或其他权威部门强加或传达而来的。多部门或多个利益相关主体拥有不同观点和利益诉求，使得社区基金会可以要求一定程度的合法性。(63)John J. Forrer, James E. Kee and Eric Boyer, Governing Cross-Sector Collaboration, San Francisco, CA: Jossey-Bass, 2014, p.145.同时，拥有多元参与主体使其合作能够满足各方的需求，也会以创新方式来适应当地环境。在全球范围内，社区基金会在其项目多样化方面取得进展，许多社区基金会正在努力促进多样化。(64)Vanessa Thompson, “African American Philanthropy: Community Foundations’ Giving to Minority-Led Nonprofit Organizations”, Spnha Review, Vol.8, No.1, 2012, pp.43-56.这也正是本文提出跨部门合作治理的核心机制，可见，它比模式与运动理论具有更强的解释力。

(三)国家-社会关系研究的一种新视角

本文希望探索社区基金会提供地方公共物品和解决地方公共事务问题的治理本质，在一定程度上弥补上述讨论所忽视的重要命题的不足，为探讨国家-社会关系提供一种新的视角和研究切入点。与以往的研究不同，本文超越了长期以来学界有关社区基金会的模式与运动的二分论，主张将以上两种假说有关组织结构和动态属性的合理因素融合起来，提出了一个更具整合性的社区基金会理论。本文提出了“自主性、多部门与公共服务”的分析框架，克服了上述两个假说中相互关联的缺陷，呈现了一个更为全面的广义理论。

作为全球地方公共事务治理的衔接点，社区基金会是更加广泛意义上的国家-社会关系的重要研究议题。由西方的福利资本主义和具有多元主义政治传统的国家创立，并于近期在全球范围内迅速演化的全球社区基金会治理模式，确实在过去一百多年的时间里发挥了提高居民生活质量、满足社区需求、提高劳动生产率和员工对企业的忠诚度等作用。随着社会经济政治的发展，各国民众都要求政府提供公共物品和服务，但政府通常缺乏组织、资源和工作人员来回应这些新的要求。(65)Changdong Zhang, “Nongovernmental Organizations’ Policy Advocacy and Government Responsiveness in China”, Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2017, pp.1-22.社区基金会的蓬勃发展则在很大程度上有效回应了国家-社会关系边缘地带的基层社区居民需求。要重塑公共事务治理之道，就需要实现公共治理的转型，就是要在国家层面建立新的治理框架。因而，实现一种新型的国家-社会关系，即跨部门合作治理框架，将有着重要的学术意义和现实价值。尤其是在数字时代，数字化治理改革使得信息技术为地方治理过程的创新提供了崭新的动力。跨部门合作借助先进的信息技术，能够在指导公共服务供给、促进社区整合能力以及创新公民参与形式等方面发挥着越来越重要的作用。(66)Roberto G. Alonso, Sebastian L. Castro, “Technology Helps, People Make: A Smart City Governance Framework Grounded in Deliberative Democracy”, Public Administration and Information Technology, Vol.11, No.3, 2016, pp.333-347.

五、中国重塑俱乐部物品的公共治理之道

(一)重新认识中国的社区基金会

为了准确说明全球社区基金会的演化趋势以及中国社区基金会在诸多大城市的兴起，需要注意两点：一是定义标准的差异。国内学者也承认，倘若严格按照美国对社区基金会的定义，目前中国没有西方“典型”意义上的社区基金会。(67)王筱昀、朱健刚： 《社区基金会案例研究：美国经验与中国路径》，载朱健刚《公益蓝皮书：中国公益慈善发展报告(2014)》，社会科学文献出版社2016年版。二是国内实践层面社区基金会的名称和辖区标准的差别，有的称为社区基金会，有的称为社区公益基金会，有的称为社区发展基金会，有的称为社区发展公益基金会，(68)最新的数据来源于基金会中心网，参见http://data.foundationcenter.org.cn/。这是目前国内最大的社区基金会统计数据库。实际上，根据不同的名称进行搜索就会发现，其实共有159家相关机构，其中，“社区基金会”76家，“社区公益基金会”64家，另有“社区发展基金会”17家和“社区发展公益基金会”2家。当然，其中有的实际上“名不副实”，对“名不副实”的社区基金会的讨论，参见徐宇珊《我国社区基金会的功能定位与实现路径——基于美国社区基金会与地方联合劝募经验的启发与借鉴》，《中国行政管理》2017年第7期。有的地方辖区仅指一个小区范围，有的是一个街道范围，有的甚至是一个县域或市域范围。不过，一个普遍的共识在于，作为社区治理组织类型，社区基金会在动员社会资源、创新社区治理，尤其是构建社区自治与共治方面具有突出意义。(69)田蓉、王丽丽：《我国政府主导型社区基金会供需理论视角分析——以南京为例》，《中国行政管理》2018年第12期。所以，尽管国外社区基金会的产生、功能、不足与中国的治理情境存在较大差异，但二者的关联仍然较强，探讨中国社区基金会及其如何重塑俱乐部物品的公共治理之道，就有重要的现实价值。

有研究表明，尽管东亚的社区基金会借鉴自美国，但更多采用混合模式来提供服务，将向草根组织和公益类非政府组织提供赠款与向贫困人员提供直接服务结合起来。这种混合模式可能反映出该区域非营利能力的不足。(70)Lili Wang, Elizabeth Graddy and Donald Morgan, “The Development of Community-Based Foundations in East Asia”, Public Management Review, Vol.13, No.8, 2011, pp.1155-1178.对于与西方国家治理情境存在较大差异的中国而言，更需要注意这一适用性问题。

在对中国社区基金会的模式分析中，学者们使用社区基金会在两个重要方面存在差异，即它们是否获得公募的资格以及它们与政府的关系，建构了类型学，分析了独立型和政府附属型这两种类型的社区基金会。(71)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.虽然该研究使用的类型学标准比较清晰，但没有考虑或厘清不同地域社区基金会的区别，使得案例的解释力有所受限。比如，将广东千和社区公益基金会和成都公和社区发展基金会归为一类，但其实两者仍有一定的区别。也有学者借鉴西方的银行模式和聚集模式来分析中国的社区基金会，但是发现我国社区基金会的发展并没有西方“典型”意义上的这两类模式，而是呈现混合模式和类聚集模式两种倾向。(72)章敏敏、夏建中：《社区基金会的运作模式及在我国的发展研究——基于深圳市社区基金会的调研》，《中州学刊》2014年第12期。另外，有的学者希望提出本土化的模式，并按照推动主体的不同，将我国已成立的社区基金会分为三类：政府主导运行模式、企业主导运行模式和居民主导运行模式。(73)徐家良、刘春帅：《资源依赖理论视域下我国社区基金会运行模式研究——基于上海和深圳个案》，《浙江学刊》2016年第1期。然而，正是由于这些背后所体现的依据和标准的混乱，导致用其建构的类型学中不同模式之间边界不清，成为争论不休的问题。(74)胡小军、朱健刚：《“三社联动”机制下社区基金会的功能与运行逻辑》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2018年第1期。

国内学界对于社区基金会运动的讨论尚未出现在中文期刊上，在英文期刊上探讨中国社区基金会运动也寥寥无几。在有限的文献中，仅有文献借鉴英国学者对社区基金会运动的探讨，对中国社区基金会运动的现状进行了评价。有学者认为，社区基金会运动中政府主导的社会改革与民间社会主导的社会创新这种双重身份的不平衡共存，反映了中国民间社会与政府之间的持续紧张关系。(75)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.独立型社区基金会的存在是脆弱的，数量也远少于政府附属型社区基金会，但民间的社会创新者正在进行自下而上的努力来摆脱政府影响和控制，适应不断变化的环境，有惊人的战略敏捷性。他们从能力建设转向社区合作和合作领导，以实现战略更新成功。因为在中国，慈善事业的发展要遵循政府优先原则。(76)Weijun Lai, Jiangang Zhu, Tao Lin and Anthony J. Spires, “Bounded by the State: Government Priorities and the Development of Private Philanthropic Foundations in China”, China Quarterly, Vol.224, No.2, 2015, pp.1083-1092.中国的非营利组织领导人更容易利用政府关系来发展壮大慈善事业，社区基金会也不例外，这与近年来慈善事业的发展有关。(77)Xueyong Zhan, Shui-Yan Tang, “Understanding the Implications of Government Ties for Nonprofit Operations and Functions”, Public Administration Review, Vol.76, No.4, 2016, pp.589-600.

(二)供给俱乐部物品的中国社区基金会

合作治理正在成为中国政府用以解决各种公共与社会问题的新型手段。(78)Trevor Brown, Ting Gong and Yijia Jing, “Collaborative Governance in Mainland China and Hong Kong: Introductory Essay”, International Public Management Journal, Vol.15, No.4, 2012, pp.393-404.本文提出的跨部门合作治理，将为当前我国各大城市正在兴起的社区基金会实践提供很好的理论解释。当前，深圳、上海、南京等重要城市已陆续出台了社区基金会的相关培育政策，其发展由此进入制度化阶段。有些社区基金会立志采取自下而上的方式进行社区发展和社会变革，它们为其他独立社区基金会提供了一个有希望的新方向。(79)Chao Guo, Weijun Lai, “Community Foundations in China: In Search of Identity”, International Journal of Voluntary & Nonprofit Organizations, No.3, 2017, pp.1-17.

公共服务供给是政治学与行政学研究中的一个核心主题，学界不断产生新的理论。本文这一新的动态解释框架将有助于为公共产品和公共服务的有效供给提供一种新的理论思考。根据产品属性，学界将产品区分为不同类型。1954年萨缪尔森率先用非竞争性和非排他性两个维度给出了公共产品的经典定义以来，(80)[美] 保罗·A.萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯：《经济学》，胡代光等译，中国发展出版社1992年版，第1194页。学界产生了大量相关研究。其中，有代表性的是奥斯特罗姆夫妇提出的公共资源或公共池塘资源物品，即消费上具有非排他性和竞争性的一类物品。相应地，他们提出了经典的多中心治理的制度模型来实现这一类产品的有效供给。(81)[美] 文森特·奥斯特罗姆、埃利诺·奥斯特罗姆：《公益物品与公共选择》，载[美] 迈克尔·麦金尼斯《多中心体制与地方公共经济》，毛寿龙译，上海三联书店2000年版，第103页。虽然布坎南区分了另一种介于纯私人物品之间的产品或服务，即俱乐部物品，但是，学界并没有提供很好地解决有效供给这一类产品或服务的广义理论。本文提出的跨部门合作治理机制就是针对这一类产品或服务的广义理论。

俱乐部物品是指那些受益人相对固定、通过俱乐部形式组织起来的利益共同体所提供的俱乐部公益性物品，比如公园、学校、剧院、有线电视、不拥挤的公路等。它一般同时具有排他性与非竞争性。此前的多数研究指出，通过俱乐部形式，比如互助性民间社团、一定地域内的农村合作社、经济协作组织等，由组织内部所有成员共享俱乐部产品并分摊投入成本来提供服务。但是，此前的理论都主张要对内部成员收费。那么，有没有可能通过非营利组织来免费提供服务？本文认为是可行的。另外，值得注意的是社区基金会虽然有明确的地域性，受益人相对固定，也确实是利益共同体，但是，它所提供的服务有较强的正外部性，即本社区全体居民生活质量的提高会产生积极影响，同时提升周边社区居民的生活质量。而且，在实践中，它所提供的服务对于社区来说是具有独特性或者全新类型的公共服务，还得到了政府的资助。这也就使得此前向内部成员收费的俱乐部形式难以准确解释。但是，因为社区基金会的一个核心特征就是在特定地理区域内运作的独立非营利组织，服务于本社区的所有公众，这就使得它类似互助性民间社团或者一定地域内的合作社，具有排他性。而且，因为社区基金会是公益或基金集合体，在中国许多城市的实践中，它经常起到枢纽型社会组织的作用，作为一个社区社会组织联合体，资助或培育本社区其他社会组织和居民兴趣团体，具有非竞争性。所以，中国的社区基金会确实在进行俱乐部物品供给。本文提出的跨部门合作治理的制度模型，可以较好地实现这一类产品的有效供给，重塑俱乐部物品的公共治理之道。

(三)社区基金会重塑中国社区的公共治理之道

党的十八届三中全会以来，中央一再强调我们需要推进国家治理现代化，这正是一种政府、市场和社会新型协同互动(82)胡宁生：《国家治理现代化：政府、市场和社会新型协同互动》，《南京社会科学》2014年第1期。的治理机制。这一发展思想为超越过去西方国家以社会为中心的传统路径、提出新型的治理机制提供了强大的理论支持，为可能形成的新型治理机制，即跨部门合作治理，提供了良好的实践土壤。此后，我国开始有省市从政策层面推动社区基金会的发展，比较有代表性的是深圳和上海。2014年3月，深圳市出台了《深圳市社区基金会培育发展工作暂行办法》。上海市也在2014年底推出俗称“1+6”文件(即上海市一号课题成果《关于进一步创新社会治理 加强基层建设的意见》以及6个配套文件)，该文件首次提出要发展社区基金会，在“创新社会治理、加强基层建设”一号课题中提到“在街道、乡镇层面探索设立发展基金(会)”。2015年3月，上海市出台了《上海社区基金会建设指引(试行)》。2017年6月出台的《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出：“不断拓宽城乡社区治理资金筹集渠道，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。”在这一政策创新实践过程中，全国许多省市的社区基金会如雨后春笋般涌现出来。

比如，根据上海市委《关于进一步推进社会组织参与社会治理的工作方案》要求，推进街镇社区基金会建设，徐汇区于2016年底前推进了9家乡镇(街道)社区基金会的筹备，在市社团局的指导下，在2017年成立了9家社区基金会，资金来源均为街道出资的200万元。上海市有多个区所有街道都在短短几年内新成立了社区基金会。2012年和2013年各有1家，2014年未成立，到2015年就成立了18家社区基金会，2017年成立了42家，其中，数量的增长与上海市相关政府部门重点推进社区基金会的发展息息相关。截至2020年12月，上海市登记成立的社区基金会已达到83家，数量位居全国第一。社区基金会覆盖了上海市四成的街镇。其中，普陀、虹口等区已经实现所有街道社区全覆盖。根据规范，下一步，上海市将争取推动全市211个街镇社区基金会的全覆盖。(83)参见翁士洪《公益市场化中的资源依赖与政府控制——基于上海市社区基金会的实证研究》，《北京行政学院学报》2020年第6期。

这些事实都反映了中国政府治理理念的时代变迁。尤其是党的十八大以来，中国公共服务的理念发生很大变化。政府与社会组织关系发生了“调适性合作”的策略性变革。(84)郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期。当前，中国这种跨部门合作治理的形成逻辑是政府与社会组织之间相互策略性的调适，它具有政府主动调适与社会组织策略性能动的双重逻辑。可见，这种治理机制超越了模式与运动，力图解决社会中心主义所带来的中国乃至全球公共服务理论与实践中的难题。跨部门合作的形成逻辑是政府主导驱动与社会组织推动双重作用的结果。

社区基金会在特定地理区域的社区俱乐部物品供给，可以通过跨部门合作治理机制，即政府-企业-社会的整体性、协同性互动，有效动员社会资源、创新社区治理，构建社区自治与共治，有机纳入现有的整体治理结构中。加强和创新这种新型治理机制，可以更好地推动党的十九大报告中所提出的“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。因为社区基金会的跨部门合作治理机制已经将党委领导、政府负责、社会协同等要素都纳入其中。

而且，这样也可以较好地解决社区基金会对于政府资金过于依赖的问题。比如，一项关于中国的研究发现，近年来，政府开始尝试在一些地方进行社会组织的募捐政策改革，放开了四类组织，包括社区服务类社会组织的登记注册条件。不过对于这一改革，许多非营利组织的领导人对政策倡议持保留态度。这种保留态度的可能原因包括非营利组织注册和税收政策支离破碎、自由裁量授权制度以及非营利组织筹资能力薄弱。(85)Ming Hu, Chao Guo, “Fundraising Policy Reform and its Impact on Nonprofits in China: A View from the Trenches”, Nonprofit Policy Forum, Vol.7, No.2, 2016, pp.213-236.独立公共服务提供机构便可解决这一问题，因为其本身就是独立法人，在很大程度上是自主的。

概言之，本文从对社区基金会演化历史进程的分析中，提炼出跨部门合作治理这一社区基金会的本质。跨部门合作治理较好地反映了社区基金会提供地方公共物品和解决地方公共事务问题的治理框架。当然，本文作为一种探索性理论研究，依然存在一些未解决的问题，也有待进一步深入和扩展。从全球新一代社区基金会治理转型的发展趋势来看，全球地方治理格局存在发生变动以及转型的迹象。发展中国家正在出现的世界大国是否会反过来向现在的发达国家推广新的社区基金会治理框架，这值得关注。最后，从理论解释力的角度来看，跨部门合作治理框架中的政府、营利部门和非营利部门之间应是紧密的互动关系，然而，随着这种互动关系带来的权力转移，合作资源稀缺与风险承担问题如何解决？这还有待进一步的理论研究与实证分析。