县域普通高中发展的现实困境、挑战与突破路径

□陈尚军

2019 年6 月，国务院办公厅《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》 出台，这是21 世纪以来国务院办公厅系统设计、全面部署、积极推进普通高中教育教学改革、全面提高普通高中教育质量的重要纲领性文件，意义重大，影响深远。近年来，全国各地普通高中教育始终坚持党的教育方针，落实立德树人根本任务，围绕多样化特色化发展的思路，以课程改革为核心，以推动育人方式转变为重点，着力加强普通高中教育内涵建设，有效保障学校师资和办学条件的及时供给，全面提高普通高中教育质量，充分满足多元发展需求，构建学生多元成长立交桥，初步形成了普通高中多样化特色发展的新格局。但是，随着城市化的推进，很多地区的郊区县实行“撤县设区”，出现了县域高中与区属高中并存的现象。由于教育管理体制、工作机制上的制约，城市周边县域普通高中在发展上出现质量下降的现象。客观上说，伴随着新课程全面实施、新教材全面使用、新高考全面推进以及高中育人方式变革的客观要求，县域高中的发展逐步呈现出阶段性的发展困境，面临着诸多挑战，如何破解发展困境值得深入思考。

一、县域普通高中教育面临的挑战、困境及其影响

（一）县（区）属普通高中办学的责任主体不清

由于管理体制和机制的限制，全国很多地区的部分普通高中是由市教育局直属管理，其余普通高中均为县（区）政府管理。县（区）属高中校长的任命和调动、普通教师人事关系由县（区）人民政府管理，市教育局没有直接管理职能，而高中的业务管理很多地方采取市级统一管理。客观上，出现了普通高中教学业务由市级教育管理部门统一管理，而教师人事关系却分层管理的尴尬局面，从而导致区属高中或县域高中办学的责任主体不够明确。

（二）县（区）属普通高中办学经费投入不足

目前很多地区的普通高中的办学经费投入基本是以县（区）为主。由于县（区）的经济发展状况、高中规模不一，以及义务教育办学以区为主的现状，导致各县（区）属普通高中在教育经费投入上差异较大。尽管设区的市级教育局每年都对各区高中以项目建设的方式，进行一定的经费支持，但区属高中办学条件还不能够适应学校办学的发展要求。尤其是，随着新课程新教材的实施，以及人口自然增长和普通高中招生规模扩大等因素的多重叠加，导致普通高中资源紧缺矛盾相对突出。具体表现在：一是硬件保障不够足，场地、教室、功能空间狭小；二是师资结构不理想，师资总量不足、结构性缺编、非传统性学科教师严重缺编。

（三）县（区）属普通高中办学同质化，竞争较为激烈

由于大部分普通高中为县（区）管理，出现了同一区域内普通高中数量过多，同一区域内高中招生规模远远超过本县（区）内符合高中升学水平的初中生数量。由于本县（区）内初中生源总量不足，校长既要从本县（区）内初中招录生源，还要到本县（区）外招录学生，这样就出现了同一区域内办学水平相当的普通高中为了争夺生源出现同质化竞争的现象，耗费大量人力物力用于招生宣传和吸引生源，影响校长集中精力办学，影响教师安心于岗位教学。

（四）优秀生源向主城区流动现象严重

由于城市化发展的进程加快，城市规模扩大，城乡二元结构凸显。很多乡镇都划归城区，很多家长在城市购房，学生纷纷涌入城区上学。由于招生范围的调整，原有相对封闭的县高中生源出现外流，一些优秀生源向主城区流失，导致县高中优秀生源总量不足的情况雪上加霜。当前，县域高中学生进入国内高水平大学的途径主要有三个：高考裸分、高校自主招生和综合素质评价、竞赛保送。从近几年高水平大学录取情况看，县域高中学校竞赛师资不足、竞赛辅导能力不够和学生基础薄弱，每年能通过竞赛保送的人数凤毛麟角，竞赛保送更多的集聚在市属高水平高中。自主招生和综合素质评价录取中，高校在面试中对学生个性特长要求较高，县域高中学生从小接受各类个性特长培训机会少，参与社会实践次数也受客观挑战限制，城区高中学生在综合素质评价录取的比例存在一定优势。城区高中由于高水平高中竞赛辅导实力强，在高考前获得保送、签约降分等优惠条件更多；一些高水平高中历年竞赛成绩显著，备受高校青睐，高水平大学在投放各类学科竞赛营、冬令营、夏令营以及综合素质评价校测名额给予一定倾斜，有更多更好的机会，从而出现市内一流高中学生进入高水平大学的“马太效应”；高水平高中选物理学科的优秀学生比较多，大多数有竞赛的底子，在高校测试中占据明显优势。以上条件，一般县域高中难以获得资源优势，这正是新高考改革之后，普通县域高中在拔尖创新人才培养上遇到的困境。

（五）一些县（区）党委政府教育政绩观出现偏差

受制于传统的教育评价观念的影响，一些县（区）党委政府领导对所属普通高中的评价，更多地关注考取985 及211 高校的人数，并据此对学校进行表彰或奖励。这样就导致一些学校的办学方向出现了偏差，过多关注优秀学生的培养，而忽视普通学生的提高。当地的老百姓对县（区）高中办学质量产生不信任，又加剧了家长送子女去城区高中上学的现象，加快县域高中生源的流失。

（六）新高考改革带来的挑战

在现行新高考的“3+1+2”模式下，选科和赋分制度对学生选科的结构发生了直接和显著的影响。原先的选科制度是引导学生增加课程选择性，促进学生个性成长。由于学生和家长趋利避害的心理，选择化学学科学生的比例急剧降低，地理、生物学科选科人数剧增，带来了高中化学教师过剩，地理、生物教师急缺，师范院校培养的学生还没有毕业，地理、生物等学科的师范生已经抢订一空。选科的变化，导致学生选科结构失衡，给学校教学工作带来很多困难。一是如何合理选科的问题。选科是新高考赋予学生的学习选择权，而县域高中学生的家庭文化基础和社会资源相对缺乏，家长不是从人才发展角度出发，而是从如何最容易考上大学的角度思考家庭的需求，对学校合理选科的指导带来客观的困扰。二是选科后师资配置的困扰。化学老师大量富余，无课可教，地理、生物、政治老师严重不足，且每届学生选科人数不稳定，导致每年都会出现师资的“潮汐现象”。比如：地理学科，现行高三、高二年级因选科人数剧增，地理教师配置数量较以往显著增加，导致高一地理教学出现巨大缺口，退休返聘教师也难以满足需求，个别高中只能到社会教育培训机构临时聘用有教师资格证的老师来上课。三是选科后教学管理上的困扰。按照新高考方案，“3+1+2”模式存在12 种组合，如果全部满足选科走班，学校师资保障、集体备课、教师工作评价、学生学习辅导等方面都存着很大的挑战。

二、突破县域普通高中发展困境的基本路径探索

（一）科学规划，着力推进县域高中的定向培养

切实加强县域高中未来五年或十年的超前规划和发展布局，兼顾县域高中发展的现状，做好分类办学引导，指导县域高中制定高品质示范性高中学校的梯队规划。明确不同普通高中的发展定位和发展目标，找寻学校特色发展的路径，以办好每一所高中为办学宗旨，通过定向帮扶，典型引路，进一步带动县域高中的分层分类发展。加大并统筹经费定向投入，改生均公用经费为生均培养经费。按照“以奖代拨”的原则，分类型、分层次对办学模式改革卓有成效的学校给予经费补助，让每一所高中更好地融入全市普通高中多样化、特色化高质量发展的格局当中。

（二）分类评估，不断完善普通高中质量发展性评估

大力贯彻中共中央 国务院印发的 《深化新时代教育评价改革总体方案》[1]《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》[2]要求，改进过程评价，探索质量发展性评价，建立公正合理的多元评价体系，推进学校的差异化、多样化发展，克服同质化恶性竞争。鼓励学校间组建教育联盟、发展共同体，推进高中多样化特色化发展。建立和完善普通高中办学质量分类、分层的发展性评估制度，充分调动每一所学校的办学积极性和主动性。

（三）构建公平发展机制，充分扩大普通高中的办学自主权

积极构建高中学校之间公平发展的机制，保障一体化、均衡化的办学条件，充分激发学校的办学活力，解决“管得过多，干扰过多，激励不够，保障不足”等问题，最大限度地保证学校教育教学自主权、教师招录引进的自主权，完善教师激励体系，发挥优质学校的辐射带动作用。

（四）上下互联，切实形成市、县两级协同的工作合力

加强市级教育行政部门对县域高中建设的工作协同，切实做好“四个统筹”：一是资源统筹。加强县域高中的教育资源统筹，结合城市发展和地方政府办学需求，统筹县域高中办学规划和数量，加强项目辐射引领，借助课程基地建设项目、前瞻性教学改革实验项目以及推进品格提升工程，努力为每一所高中提供最好的资源配置。二是编制统筹。尝试打破市属高中和县域高中教师编制的限制，根据高中学校办学发展，统筹市、县教师配置，人随岗走，人走编动，破解普通高中师资结构性失衡的现象，最大化地发挥教师人力资源对县域高中办学的支撑。三是待遇统筹。破除教师人事隶属限制，打破市属高中和县属高中教师的待遇差异，保证市、县高中教师待遇与岗位工作相一致，做到市、县同工同酬、同岗同酬，最大化地调动县域高中教师主动参与学科育人的主动性和积极性。四是师资培养统筹。加强市、县两级教师发展中心、教研部门工作协调，市、县共同对骨干教师进行合力培养，市、县教研活动共同举办，为教师搭建更多的专业发展平台。

（五）创新模式，扎实推动县域高中拔尖创新后备人才培养

目前，绝大部分拔尖创新后备人才集聚在极少数高水平高中，县域高中拔尖创新后备人才相对匮乏。普通高中可以主动与当地高等院校进行创新合作，拓宽高校与地方的融合发展，为县域高中创新拔尖后备人才的培养寻找新的路径。具体要做到：一是主动上联，为县域高中拔尖创新后备人才培养争取大学优质课程资源。充分利用高校创新实验室和学科创新中心资源，推动拔尖创新后备人才师资队伍的合作培养。二是拓宽基础，定向建设县域高中拔尖创新后备人才培养学科孵化基地。通过政策定向支持，经费定向投入，管理定向服务的方式，做好县域高中拔尖创新后备人才培养的课程对接，让孵化基地成为县域高中拔尖创新后备人才的成长摇篮。

三、促进县域普通高中未来持续健康发展的若干设想

（一）推动《普通高中教育法》的立法

目前国家层面已经出台了 《义务教育法》 《职业教育法》，但没有 《普通高中教育法》，普通高中办学责任主体不够清晰，高中教育办学定位以及高中办学经费保障，需要从机制层面予以保障。推动 《普通高中教育法》 有利于明确各级教育主管部门的责任，厘清普通高中办学的责任主体，破解县域高中当前办学体制不清、经费保障不足等诸多现实问题，进一步激发普通县域高中办学活力。

（二）加强普通高中招生与评价制度改革

进一步完善和落实初中学业水平考试和综合素质评价招生录取制度，为普通高中选择具有学业基础扎实、个性特长鲜明的学生。由于当前招生制度的制约，普通高中还不能完全根据自己的办学理念和育人目标，选择适合学校育人模式的学生。因此，推进综合素质评价录取制度的改革，扩大普通高中在拔尖创新后备人才培养录取上的自主权，有利于普通高中提前为高水平大学做好拔尖创新后备人才培养打下基础。

（三）树立正确舆论导向，形成协同育人合力

当前，社会对教育赋予更多的期望。学校在落实立德树人根本任务，实施素质教育，推动学科育人方式转型的同时，还面临着社会对升学考试功利化追求的影响。部分家长受到一些片面性评价观念的影响，经常用集体舆论来干预学校正常的办学行为。因此，加强教育正确舆论引导，加强新闻媒体的社会责任，形成全社会支持普通高中教育的良好氛围，才能让校长静心办学，让教师潜心育人，让学生开心成长。

（四）引导县域地方党委政府树立正确的教育政绩观

县域普通高中要从根本上获得发展与突破，需要地方党政领导树立全面育人的教育质量观和“绿色评价观”，杜绝高考状元的宣传，不片面追求高考升学率，营造当地支持、关心高中教育发展的氛围。建议县域地方党政领导，要作为推动高中多样化、特色化发展的第一责任人，扎实推进学科育人方式的变革，绝不为“应试教育”推波助澜。

（五）规范办学督导，减轻学生学业负担

学校要严格落实高中课程实施方案，积极构建德智体美劳全面发展、“五育并举”的教育体系。督导部门要加强学校规范办学的专项督导，规范各类课程实施，推进选科走班教学，改进教师教学方式，引导教师高效教学，落实学科育人实效，减少重复、机械、无效的训练，减轻学生过重的学业负担。